政府和社會資本合作（PPP）模式ぴ俗鞣絞?、存哉涒义及发展前?/h1>
2015-05-30 06:52:00陸夫杰
商 2015年14期
作者簡介：陸夫杰（1974—），男，漢族，陜西省西安市人，會計(jì)師、會計(jì)學(xué)本科，中國路橋集團(tuán)西安實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司。
摘要：PPP模式自上世紀(jì)80年代引入我國，在我國以各種形式探索實(shí)施中不斷完善。在目前國家實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，為了促進(jìn)和加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、控制政府債務(wù)增量消化債務(wù)存量及加快政府職轉(zhuǎn)變能提升國家治理能力，PPP模式近兩年來在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被推到一個前所未有的重要地位，具有廣闊的發(fā)展前景。
關(guān)鍵詞：PPP模式化；分類及運(yùn)作方式；意義；發(fā)展前景
一、PPP的概念及模式在我國的引入
PPP是Public Private Partnership的簡稱，這一模式及概念最初興起于西方，根據(jù)西方（美國PPP國家委員會）的定義：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者的特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人的資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。根據(jù)財(cái)政部頒布的（財(cái)金2014[76]號）《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，PPP被譯作政府和社會資本的合作模式，是政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。
PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指政府與企業(yè)為提供公共產(chǎn)品服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP可理解為一系列的項(xiàng)目融資模式的總稱，包括BOT、TOT、BOO等，狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。單從它的概念看可包括三個要素：公共部門、私營部門、合作。這種模式自20世紀(jì)80年代引入我國，最初是以BOT的形式在我國東南沿海公益事業(yè)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，經(jīng)過20世紀(jì)初到現(xiàn)在不斷的探索、試點(diǎn)和推廣，經(jīng)過各方面法律法規(guī)的不斷完善，到目前階段這種模式漸趨向成熟。本文試圖以PPP這種模式在實(shí)際中具體實(shí)施方式，發(fā)展前景來說明這種模式在目前我國基礎(chǔ)建設(shè)中的意義。
二、PPP分類及運(yùn)作方式
根據(jù)財(cái)政部頒布的（財(cái)金2014[113]號）《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》中解釋，PPP模式可按“收入來源”和“公共職責(zé)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移程度”兩種方式進(jìn)行分類。按照收入來源，PPP模式可分為使用者付費(fèi)模式、政府付費(fèi)模式和混合模式；按照公共職責(zé)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移程度，PPP運(yùn)作方式可分為委托運(yùn)營（O&M）、管理合同（MC）、建設(shè)-運(yùn)營-移交（BOT）、建設(shè)-擁有-運(yùn)營（BOO）、轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交TOT和改建-運(yùn)營-移交（ROT）等。
PPP模式的實(shí)施程序：政府部門通過政府招標(biāo)形式與中標(biāo)單位組成特殊目的公司，由特殊目的公司負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營。這種模式鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等可產(chǎn)生收益的公益性事業(yè)投資運(yùn)營，因此只有可產(chǎn)生收益的公益性事業(yè)項(xiàng)目才能采取這種模式。
三、大力推行PPP模式的背景、意義
2014年9月16日，李克強(qiáng)總理召開國務(wù)院新型城鎮(zhèn)化建設(shè)試點(diǎn)工作座談會強(qiáng)調(diào)目前我國大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的重要性和必要性，指出當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)增長正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長“新常態(tài)”，經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量高水平邁進(jìn)。在中國經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)型過程中，在目前經(jīng)濟(jì)下行壓力下，以人為核心的城鎮(zhèn)化建設(shè)將成為強(qiáng)大引擎。加快城鎮(zhèn)化建設(shè)從短期看，有利于拉動內(nèi)需，頂住經(jīng)濟(jì)下行壓力，從中長期看有利于改善經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)，優(yōu)化居民擴(kuò)大消費(fèi)環(huán)境，進(jìn)而推動中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)區(qū)域結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以及相關(guān)體制和機(jī)制的完善。
新型城鎮(zhèn)化成為國家戰(zhàn)略目前正處于一個重要關(guān)口。而根據(jù)國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中指出截止2013年底，我國的城鎮(zhèn)化率為53.7%，而到2020年城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)為常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。而目前城鎮(zhèn)化過程中面臨的問題是公共基礎(chǔ)設(shè)施需要投資大量資金，但是地方政府債務(wù)規(guī)模巨大且政府投資效益不高。為了解決城鎮(zhèn)化過程中所需要的大量資金，緩解地方政府債務(wù)居高不下的財(cái)政壓力，同時提高公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率和效益PPP這種政府和社會資本合作模式在目前被國家大力推廣。
目前大力推廣PPP模式具有如下意義：
（1）調(diào)動了市場上大量社會資本參與基礎(chǔ)建設(shè)，既加快了城鎮(zhèn)化中的配套基礎(chǔ)建設(shè)又能防止目前的政府債務(wù)過度擴(kuò)張緩解政府債務(wù)壓力，既適應(yīng)了新一屆政府加大對地方債務(wù)治理，剝離地方政府融資平臺公司加重政府債務(wù)的融資功能，又適應(yīng)了新一屆政府加大城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。
（2）在引進(jìn)社會資本的同時帶來了先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，政府與具有現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的公司合作，有利于提高政府規(guī)劃選定采用PPP模式項(xiàng)目在建設(shè)過程的投資效率，降低工程造價，可以使建成的公共設(shè)施項(xiàng)目在運(yùn)營過程中以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。
（3）政府以合作方參與項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營有利于分散項(xiàng)目風(fēng)險提高項(xiàng)目融資效率降低融資失敗風(fēng)險，從而有利于項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)。
（4）政府以合作方參與在一定程度上主要任務(wù)是代表公眾對參與投資建設(shè)運(yùn)營企業(yè)方進(jìn)行監(jiān)管對其利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，以使公眾能以合理的成本享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
（5）采用這種模式能在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中減少債務(wù)增量也可以在一定程度上消化債務(wù)存量。
（6）加快了政府職能轉(zhuǎn)變，是提升國家治理能力的一次體制、機(jī)制。
四、PPP模式發(fā)展前景
PPP模式是國際上公認(rèn)的市場參予公共資源配合最有效的方式之一，在中國加速城鎮(zhèn)化趨勢下，在新一屆政府強(qiáng)力主張市場在資源配置中起主導(dǎo)作用的改革大環(huán)境下，這一模式將在我國基礎(chǔ)建設(shè)投資建設(shè)及促進(jìn)政府改革和提高國家治理能力中具有有廣闊的發(fā)展前景。（作者單位：中國路橋集團(tuán)西安實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司）
參考文獻(xiàn)：
[1]財(cái)金[2014]113號）《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》
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作者簡介：陸夫杰（1974—），男，漢族，陜西省西安市人，會計(jì)師、會計(jì)學(xué)本科，中國路橋集團(tuán)西安實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司。
摘要：PPP模式自上世紀(jì)80年代引入我國，在我國以各種形式探索實(shí)施中不斷完善。在目前國家實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，為了促進(jìn)和加快公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、控制政府債務(wù)增量消化債務(wù)存量及加快政府職轉(zhuǎn)變能提升國家治理能力，PPP模式近兩年來在公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中被推到一個前所未有的重要地位，具有廣闊的發(fā)展前景。
關(guān)鍵詞：PPP模式化；分類及運(yùn)作方式；意義；發(fā)展前景
一、PPP的概念及模式在我國的引入
PPP是Public Private Partnership的簡稱，這一模式及概念最初興起于西方，根據(jù)西方（美國PPP國家委員會）的定義：PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合了兩者的特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，它充分利用私人的資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。根據(jù)財(cái)政部頒布的（財(cái)金2014[76]號）《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，PPP被譯作政府和社會資本的合作模式，是政府部門和社會資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。
PPP有廣義和狹義之分，廣義的PPP泛指政府與企業(yè)為提供公共產(chǎn)品服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系；狹義的PPP可理解為一系列的項(xiàng)目融資模式的總稱，包括BOT、TOT、BOO等，狹義的PPP更加強(qiáng)調(diào)合作過程的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。單從它的概念看可包括三個要素：公共部門、私營部門、合作。這種模式自20世紀(jì)80年代引入我國，最初是以BOT的形式在我國東南沿海公益事業(yè)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)，經(jīng)過20世紀(jì)初到現(xiàn)在不斷的探索、試點(diǎn)和推廣，經(jīng)過各方面法律法規(guī)的不斷完善，到目前階段這種模式漸趨向成熟。本文試圖以PPP這種模式在實(shí)際中具體實(shí)施方式，發(fā)展前景來說明這種模式在目前我國基礎(chǔ)建設(shè)中的意義。
二、PPP分類及運(yùn)作方式
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新型城鎮(zhèn)化成為國家戰(zhàn)略目前正處于一個重要關(guān)口。而根據(jù)國務(wù)院印發(fā)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中指出截止2013年底，我國的城鎮(zhèn)化率為53.7%，而到2020年城鎮(zhèn)化率的目標(biāo)為常住人口城鎮(zhèn)化率要達(dá)到60%，實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶。而目前城鎮(zhèn)化過程中面臨的問題是公共基礎(chǔ)設(shè)施需要投資大量資金，但是地方政府債務(wù)規(guī)模巨大且政府投資效益不高。為了解決城鎮(zhèn)化過程中所需要的大量資金，緩解地方政府債務(wù)居高不下的財(cái)政壓力，同時提高公共基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率和效益PPP這種政府和社會資本合作模式在目前被國家大力推廣。
目前大力推廣PPP模式具有如下意義：
（1）調(diào)動了市場上大量社會資本參與基礎(chǔ)建設(shè)，既加快了城鎮(zhèn)化中的配套基礎(chǔ)建設(shè)又能防止目前的政府債務(wù)過度擴(kuò)張緩解政府債務(wù)壓力，既適應(yīng)了新一屆政府加大對地方債務(wù)治理，剝離地方政府融資平臺公司加重政府債務(wù)的融資功能，又適應(yīng)了新一屆政府加大城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要。
（2）在引進(jìn)社會資本的同時帶來了先進(jìn)技術(shù)設(shè)備和管理經(jīng)驗(yàn)促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新和管理創(chuàng)新，政府與具有現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)的公司合作，有利于提高政府規(guī)劃選定采用PPP模式項(xiàng)目在建設(shè)過程的投資效率，降低工程造價，可以使建成的公共設(shè)施項(xiàng)目在運(yùn)營過程中以最有效的成本為公眾提供高質(zhì)量的服務(wù)。
（3）政府以合作方參與項(xiàng)目投資、建設(shè)、運(yùn)營有利于分散項(xiàng)目風(fēng)險提高項(xiàng)目融資效率降低融資失敗風(fēng)險，從而有利于項(xiàng)目建設(shè)順利推進(jìn)。
（4）政府以合作方參與在一定程度上主要任務(wù)是代表公眾對參與投資建設(shè)運(yùn)營企業(yè)方進(jìn)行監(jiān)管對其利潤進(jìn)行調(diào)節(jié)，以使公眾能以合理的成本享受到優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。
（5）采用這種模式能在推進(jìn)城鎮(zhèn)化的過程中減少債務(wù)增量也可以在一定程度上消化債務(wù)存量。
（6）加快了政府職能轉(zhuǎn)變，是提升國家治理能力的一次體制、機(jī)制。
四、PPP模式發(fā)展前景
PPP模式是國際上公認(rèn)的市場參予公共資源配合最有效的方式之一，在中國加速城鎮(zhèn)化趨勢下，在新一屆政府強(qiáng)力主張市場在資源配置中起主導(dǎo)作用的改革大環(huán)境下，這一模式將在我國基礎(chǔ)建設(shè)投資建設(shè)及促進(jìn)政府改革和提高國家治理能力中具有有廣闊的發(fā)展前景。（作者單位：中國路橋集團(tuán)西安實(shí)業(yè)發(fā)展有限公司）
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