田大德
[摘要]黨的十八屆三中全會提出完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制,在做好風險防控的前提下,破解城鎮(zhèn)化難題迫切需要改革和創(chuàng)新。目前濱州市正處在城鎮(zhèn)化發(fā)展的高速時期,現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃在促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的同時,在某些方面已不能適應新形勢的要求。本文在對新型城鎮(zhèn)化多角度解讀,剖析濱州市土地利用總體規(guī)劃對城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用后,分析了推進新型城鎮(zhèn)化土地利用面臨的挑戰(zhàn)和問題,提出了相應的完善土地規(guī)劃制度破解城鎮(zhèn)化發(fā)展難題的策略建議。
[關鍵詞]新型城鎮(zhèn)化建設;土地利用總體規(guī)劃;濱州市;挑戰(zhàn)
[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.202
目前,濱州市正處于全面建設小康社會的關鍵時期和新型城鎮(zhèn)化建設的黃金發(fā)展期,也是跨越“中等收入陷阱”的戰(zhàn)略機遇期。面對社會經(jīng)濟發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設的宏觀趨勢以及土地利用的諸多問題,如何正確運用土地利用總體規(guī)劃工具,破解制約新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的各項難題,是土地資源管理工作者必須解決的首要任務。
1新型城鎮(zhèn)化發(fā)展解讀
1.1新型城鎮(zhèn)化的概念內(nèi)涵
新型城鎮(zhèn)化,是以民生、可持續(xù)發(fā)展和質(zhì)量為內(nèi)涵,以追求平等、幸福、轉(zhuǎn)型、綠色、健康和集約為核心目標,以實現(xiàn)區(qū)域統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)一體、產(chǎn)業(yè)升級與低碳轉(zhuǎn)型、生態(tài)文明和集約高效、制度改革和體制創(chuàng)新為重點內(nèi)容的嶄新的城鎮(zhèn)化過程。
推行新型城鎮(zhèn)化的目的:一是積極應對國內(nèi)外政治、經(jīng)濟發(fā)展的新形勢;二是彌補長期以來高速城鎮(zhèn)化帶來的弊端和損失;三是最大限度地將改革開放成果惠及廣大人民;四是促進未來我國城鄉(xiāng)建設的可持續(xù)發(fā)展。
1.2新型城鎮(zhèn)化多角度解讀
1.2.1從國內(nèi)城鎮(zhèn)化應對未來不確定性的角度
2010年后,全球形勢已發(fā)生重大變化,國內(nèi)城鎮(zhèn)化面臨的挑戰(zhàn)也越來越多,不確定因素驟然增加。首先,不斷深入的全球化是一把雙刃劍。國內(nèi)勞動力成本的不斷上漲促使部分勞動密集型產(chǎn)業(yè)開始向周邊地區(qū)遷移;各項資源存量的日趨下降導致以往大面積、大規(guī)模的以資源采掘為主的資源依賴型產(chǎn)業(yè)開始衰敗,中國已出現(xiàn)了數(shù)批“資源枯竭型”城鎮(zhèn)。其次,隨著國內(nèi)老齡化的不斷加速與人口紅利逐步消失,未來能否繼續(xù)保有上述優(yōu)勢尚未可知。因此,新型城鎮(zhèn)化必須努力擺脫土地、資源和人口的三重依賴,必須走可持續(xù)發(fā)展的道路。再次,中國未來的城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨諸多不確定需求。隨著國民收入的不斷提高,人們對于生活質(zhì)量和精神層面的要求越來越大,長期以經(jīng)濟和物質(zhì)建設為主的中國城鎮(zhèn)化模式正面臨著從外向型向內(nèi)向型轉(zhuǎn)變的挑戰(zhàn)。
1.2.2從反思過去中國城鎮(zhèn)化過程中錯誤做法的角度
自新中國成立以來,總體上實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。持續(xù)高速的城鎮(zhèn)化進程遺留了眾多歷史性問題,比如:①對農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的忽視導致“三農(nóng)”問題;②對城市空間管制的不到位導致基本農(nóng)田不斷被侵占;③對生產(chǎn)技術創(chuàng)新的投入不足導致大量城鎮(zhèn)長期處于產(chǎn)業(yè)鏈條末端;④對傳統(tǒng)能源和材料的過度依賴導致資源幾近枯竭;⑤對節(jié)能意識的薄弱和對環(huán)境監(jiān)管力度的放松導致長期的高污染、高能耗和高排放等。為此,新型城鎮(zhèn)化必須以可持續(xù)發(fā)展為重要內(nèi)涵,走結(jié)構(gòu)優(yōu)化、綠色低碳、安全健康、集約高效之路。
1.2.3從城鎮(zhèn)化國際經(jīng)驗教訓借鑒的角度
2013年,我國城鎮(zhèn)化率已達到53.73%。按照國際城市發(fā)展經(jīng)驗教訓,城鎮(zhèn)化率逾越50%以后,一方面城鎮(zhèn)化速度會持續(xù)加速突破60%~70%,另一方面長期高速城鎮(zhèn)化導致的諸多弊病將不斷涌現(xiàn),包括城鄉(xiāng)差距問題、生態(tài)環(huán)境問題和社會公平公正問題等。為此,新型城鎮(zhèn)化必須盡快從片面追求城鎮(zhèn)化速度向城鎮(zhèn)化質(zhì)量轉(zhuǎn)變。
1.2.4從當屆政府執(zhí)政的角度
當前無論是提高經(jīng)濟增長質(zhì)量和效益、保持物價穩(wěn)定、增強消費政策,還是完善結(jié)構(gòu)性減稅、保持人民幣匯率穩(wěn)定、堅持房地產(chǎn)市場調(diào)控、積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化等都根本性地指向兩項重要內(nèi)容:一是促進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展,二是保障和改善民生。因此,在此背景下的新型城鎮(zhèn)化必須將民生和經(jīng)濟兩手抓,走發(fā)展與惠民并舉的新道路。
2濱州市土地利用總體規(guī)劃對城鎮(zhèn)化發(fā)展的作用
2.1土地規(guī)劃對經(jīng)濟社會建設的作用
一是耕地特別是基本農(nóng)田得到有效保護,實現(xiàn)了市域耕地總量動態(tài)平衡。全市現(xiàn)狀耕地面積465426hm2、基本農(nóng)田面積388202hm2,分別大于2020年規(guī)劃指標449326hm2和385335hm2,這與市縣區(qū)嚴格落實耕地和基本農(nóng)田保護制度、嚴格控制建設占用耕地、嚴格實施土地用途管制制度密切相關。
二是基本滿足全市經(jīng)濟、社會發(fā)展的用地需求。通過科學制定并嚴格執(zhí)行建設用地年度計劃,實施以城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤為主要內(nèi)容的土地綜合整治、未利用地開發(fā)利用等,推動了農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)和社區(qū)集中,工業(yè)向園區(qū)集中,促進了城鄉(xiāng)一體化建設和經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。
三是嚴格土地用途管制,促進生態(tài)環(huán)境改善。通過嚴格實行城鄉(xiāng)建設用地邊界控制、嚴格實施年度計劃管理、嚴格實施土地用途管制規(guī)則等,有效保障了生態(tài)用地。在土地利用總體規(guī)劃控制的基礎上開展未利用地開發(fā)與保護,提高了土地利用率,并對北部沿海的未利用地進行生態(tài)保護,與禁止建設區(qū)相銜接。
2.2土地規(guī)劃實施成效
一是規(guī)劃實施的經(jīng)濟效益。濱州市2013年實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值2100億元,是2005年614.8億元的3.4倍,年均增長18.3%,高于山東省平均增長水平。三產(chǎn)比例由2005年的13.3∶60.2∶26.5調(diào)整為9.8∶51.3∶38.9,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日益趨向合理。經(jīng)濟快速增長體現(xiàn)了規(guī)劃對各類用地的良好保障作用。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改善表明根據(jù)本輪土地規(guī)劃的要求,通過土地參與宏觀調(diào)控,建設用地供給向支柱產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)和高附加值產(chǎn)業(yè)傾斜的土地政策取得了良好實效。
二是規(guī)劃實施的社會效益。2005—2013年,濱州市的城市化率由41.0%提升到51.0%,提高10個百分點;城鄉(xiāng)居民人均收入和消費水平普遍大幅度提高,人民生活得到改善。城市社會保障房建設和舊城改造、新農(nóng)村和新型農(nóng)村社區(qū)建設穩(wěn)步推進。通過對田、水、路、林、村的綜合整治,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎實施進一步完善,耕地利用效率普遍提高了5%~10%,促進農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收。
三是規(guī)劃實施的生態(tài)效益。全市節(jié)能減排目標全面完成,單位生產(chǎn)總值能耗下降超22%,空氣質(zhì)量Ⅱ級標準以上天數(shù)超過300天。全市嚴格保護具有重要生態(tài)功能的耕地、林地、牧草地、水域和部分未利用地等基礎型生態(tài)用地;因地制宜地構(gòu)建有助于生態(tài)建設和改善的土地利用格局,支持自然保護區(qū)、生態(tài)功能區(qū)建設;加強林地建設和保護;加強水土保持和退化土地防治,水土流失治理率達到74%以上。
3推進新型城鎮(zhèn)化土地利用面臨的挑戰(zhàn)
3.1城鎮(zhèn)化面臨的若干土地利用問題
一是“耕地保護壓力”。城鎮(zhèn)化必然要有一定的土地作保障。按照本輪規(guī)劃指標,濱州市新增建設占用耕地控制目標為10514hm2,已使用6173 hm2,剩余空間為4341 hm2。到2020年,新增建設還需占用耕地7054 hm2。因此,濱州市未來城鎮(zhèn)化快速發(fā)展過程中,土地利用面臨著前所未有的耕地保護危機。
二是“發(fā)展空間壓力”。濱州市建設用地總量、城鄉(xiāng)建設用地、城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)劃剩余空間分別為5109 hm2、787 hm2、13375 hm2。城鎮(zhèn)工礦用地剩余空間13375 hm2中,因增減掛鉤等將農(nóng)村居民點變?yōu)槌擎?zhèn)工礦用地7029 hm2,實際剩余指標為6346 hm2。剩余空間可使用年限為3.1年、0.6年、4.4年。濱州市未來土地利用面臨嚴重的發(fā)展空間危機。
三是“生態(tài)安全壓力”。城鎮(zhèn)化發(fā)展降低土地資源的生態(tài)功能。一方面,大量的農(nóng)用地變?yōu)樯鷳B(tài)功能較弱的建設用地,土地資源的傳統(tǒng)用途和性質(zhì)發(fā)生了根本性改變。濕地面積持續(xù)萎縮,森林、草地生物量下降,生物多樣性減少。另一方面,因污染等原因,農(nóng)用地的生態(tài)功能急劇下降。城市垃圾、工業(yè)廢渣等固體廢棄物、污水灌溉、大氣飄(降)塵造成了嚴重的土地污染。如何正確處理好經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的關系,是未來土地利用必須解決的核心課題。
四是“城鄉(xiāng)公平壓力”。二元制最大的危害在于把城鄉(xiāng)有機系統(tǒng)割裂開,在土地利用發(fā)展機會上,二者無法獲得均等的發(fā)展機會,由于城市處于明顯的優(yōu)勢主導地位,嚴重壓縮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展空間,最明顯的表現(xiàn)在于新增建設用地指標的分配上。濱州市為了照顧重點城鎮(zhèn)、重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展,將大部分新增規(guī)模指標分配給中心城區(qū),少部分新增建設用地指標分配給重點鄉(xiāng)鎮(zhèn),而一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增建設用地空間需要通過農(nóng)村建設用地整治挖潛來獲取,但是在實際執(zhí)行中,城鄉(xiāng)增減掛鉤項目實施難度較大。
3.2新型城鎮(zhèn)化的土地利用戰(zhàn)略選擇
一是城鎮(zhèn)用地網(wǎng)絡化。在推進新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略過程中,要具備前瞻性眼光,積極推行城鎮(zhèn)網(wǎng)絡化發(fā)展。在土地利用方面,實行城鎮(zhèn)用地網(wǎng)絡化戰(zhàn)略,逐漸形成離心擴散、吸納包容和相互融合的多模式復合發(fā)展,避免土地資源過度分散供給,更有利于城鎮(zhèn)發(fā)展過程中要素的空間集聚,進一步促進人口集中,提高土地利用率、城鎮(zhèn)容積率和人口密度。
二是空間布局合理化。首先是因地制宜地選擇城鎮(zhèn)化道路,形成適合市情特點的城鎮(zhèn)體系。其次是城市內(nèi)部布局。這些年城市建成區(qū)擴張比較快,但內(nèi)部布局的科學性被忽視了。城市功能與城市用地空間布局嚴重脫節(jié),也是推進城鎮(zhèn)空間布局合理化中需要重點解決的問題。
三是土地利用集聚化。從空間經(jīng)濟學角度來看,第二和第三產(chǎn)業(yè)區(qū)位的形成和集聚是城鎮(zhèn)化的本質(zhì),而城鎮(zhèn)的集聚功能和產(chǎn)業(yè)化的經(jīng)濟效應,是產(chǎn)業(yè)空間集聚的推動力。可以通過土地利用規(guī)劃等來引導土地要素集聚,推行土地利用的集聚化,進而影響產(chǎn)業(yè)的空間配置和結(jié)構(gòu),是協(xié)調(diào)和處理區(qū)域中各城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾和問題、合理配置區(qū)域空間資源、防止重復建設、提高土地利用效率和集約利用度、化解城鎮(zhèn)化進程中效率成本危機的手段和行動依據(jù)。
4現(xiàn)行土地規(guī)劃對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的適應性評估
4.1未來經(jīng)濟社會發(fā)展態(tài)勢
根據(jù)濱州市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃綱要,預計至2015年全市地區(qū)生產(chǎn)總值年均增長13.8%,達到3000億元,人均達到7.7萬元;經(jīng)濟結(jié)構(gòu)更加合理,三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為6∶52∶42;城鎮(zhèn)化水平達到55%;生活水平不斷提高,城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入年均分別增長13%左右。到2020年,人均主要指標達到黃河三角洲地區(qū)規(guī)劃平均水平,整體發(fā)展水平進入全省上游,地區(qū)生產(chǎn)總值達到5600億元,人均GDP達到14萬元,總體上基本實現(xiàn)現(xiàn)代化。
4.2規(guī)劃建設用地空間不足
濱州市建設用地總量、城鄉(xiāng)建設用地、城鎮(zhèn)工礦用地2020年規(guī)規(guī)劃剩余空間分別為5109 hm2、787 hm2、6346 hm2。按目前用地速度,其使用年限分別僅為3.1年、0.6年、4.4年。到2015年,作為約束性指標的城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模需要增加3252 hm2。
4.3規(guī)劃空間布局調(diào)整需求
一是城鎮(zhèn)建設用地布局調(diào)整。正在編制的《濱州市城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃(2013—2020年)》,以“綠色發(fā)展、積聚轉(zhuǎn)型”為目標,以人口城鎮(zhèn)化為核心,以提升產(chǎn)業(yè)支撐力和城鎮(zhèn)承載力為重點,規(guī)劃2020年城鎮(zhèn)化率為60%,城鎮(zhèn)人口規(guī)模237萬人,用地規(guī)模為273平方公里,城鎮(zhèn)體系的重構(gòu)、不同城鎮(zhèn)的錯位發(fā)展需要土地規(guī)劃作出科學引導。
二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展用地布局調(diào)整。我市雖然有未利用地235.5萬畝,但在規(guī)劃修編時新增建設用地規(guī)模過多地集中在中心城區(qū),沒有放在未利用地區(qū)域內(nèi)。目前,市政府實施北部崛起、沿海突破等工程,劃定了飛地經(jīng)濟示范區(qū),用于承接有關縣區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,市政府擬統(tǒng)籌各縣區(qū)建設用地規(guī)模,根據(jù)濱州臨港產(chǎn)業(yè)區(qū)發(fā)展規(guī)劃合理布局。
三是基礎設施用地布局調(diào)整。基礎設施建設滯后是限制濱州市推進黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和藍色經(jīng)濟區(qū)建設的制約因素。為了匹配黃河三角洲高效生態(tài)經(jīng)濟區(qū)和藍色經(jīng)濟區(qū)建設需要,濱州市調(diào)整了基礎設施建設戰(zhàn)略,一批基礎設施建設項目需要建設。
5完善土地規(guī)劃制度破解城鎮(zhèn)化發(fā)展難題的策略分析
一是通過規(guī)劃修改推進新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。濱州市現(xiàn)行土地規(guī)劃執(zhí)行良好,但與新型城鎮(zhèn)化建設背景下的經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢不適應。兩項以上規(guī)劃控制性指標有被突破趨勢,土地規(guī)劃數(shù)據(jù)庫建成后,預留規(guī)劃指標少,規(guī)劃缺乏彈性和靈活性;經(jīng)濟社會發(fā)展現(xiàn)狀或趨勢與規(guī)劃目標存在偏離,現(xiàn)行土地規(guī)劃與推進型新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展目標存在脫節(jié),為破解推進新型城鎮(zhèn)化必須面對的各項難題,維護規(guī)劃的科學性和合理性,有必要對本輪土地規(guī)劃進行修改。
二是通過規(guī)劃實施穩(wěn)控城鎮(zhèn)化速度保護耕地。濱州市正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化加快發(fā)展的時期,從世界各國的經(jīng)驗教訓看,這個時期也是耕地減少最快的時期,如果不控制盲目占地,減少不合理占地,就有可能犯歷史性錯誤。因此,在推動新型城鎮(zhèn)化建設過程中,土地利用規(guī)劃應起到城鎮(zhèn)化調(diào)速器的作用,有效遏制城鎮(zhèn)化“冒進”沖動,穩(wěn)控城鎮(zhèn)化速度,調(diào)整城鎮(zhèn)化發(fā)展方向與方式,嚴格控制各種建設對耕地的占用,防止出現(xiàn)新的圈地、占地熱。采取有效措施加強耕地管理與保護,確保糧食安全。
三是通過規(guī)劃控制建構(gòu)有序合理的城鎮(zhèn)規(guī)模體系。要科學合理地確立省級及市級區(qū)域性的城鎮(zhèn)規(guī)模體系,從宏觀上做到城鎮(zhèn)體系層次分明、規(guī)模適度、布局合理,并針對各個城鎮(zhèn)所在地區(qū)的土地供給能力、經(jīng)濟發(fā)展水平和用地實際,設立城鎮(zhèn)建設用地控制區(qū)。根據(jù)可持續(xù)發(fā)展的方針,嚴控新增非農(nóng)建設用地的總量供應,確立城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模的約束機制。
四是通過規(guī)劃管控走資源節(jié)約型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。按照土地利用總體規(guī)劃劃定的“三界四區(qū)”,將城鎮(zhèn)建設用地管制邊界和管制區(qū)域落到實地,明確四至范圍,防止城鎮(zhèn)建設無序蔓延擴張。堅持開源節(jié)流,合理利用未利用地和非耕地,積極拓展建設用地空間,從而保證城鎮(zhèn)化過程中的糧食安全、生態(tài)安全和經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。深度開發(fā)農(nóng)業(yè)用地、建設用地,擴展土地空間的立體開發(fā),減少交通和倉儲對地面的占用,以提高土地空間資源的承載力和經(jīng)濟容量,提高土地資源的整體集約效率和附加集約效率。
五是通過規(guī)劃調(diào)控建立良性循環(huán)的人工生態(tài)系統(tǒng)。土地利用規(guī)劃要建立起良性循環(huán)的人工生態(tài)系統(tǒng),使人口、資源、環(huán)境、經(jīng)濟等相互協(xié)調(diào)發(fā)展。必須堅持以低碳理念進行土地利用規(guī)劃,設立土地生態(tài)保護區(qū),保護稀缺的土地資源,如通過在城市集聚區(qū)邊緣種植林帶,構(gòu)成一道組織城市蔓延的天然屏障。同時,在用地結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)力布局上,更加重視城市基礎建設,消除諸如城市擁擠、交通混亂、環(huán)境污染、住房短缺和生活不便等問題。
綜上所述,現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃為城鎮(zhèn)化發(fā)展起了巨大的推動作用,但在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下,面臨的挑戰(zhàn)也越來越多。如何破解人地矛盾成為當下急需解決的問題。土地利用總體規(guī)劃雖有其權威性和嚴肅性,但不能失去其科學性,順應時代形式,適時調(diào)整完善,才能為經(jīng)濟社會發(fā)展,新型城鎮(zhèn)化建設提供強有力保障。
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