金融支持城鎮(zhèn)群建設(shè)問(wèn)題研究——以邵陽(yáng)市東部城鎮(zhèn)群建設(shè)為例

于凌嬪

（中國(guó)人民銀行邵陽(yáng)市中心支行，湖南 邵陽(yáng) 422000）

十八大報(bào)告指出“十二五”期間我國(guó)要大力發(fā)展新型城鎮(zhèn)化，科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，增強(qiáng)中小城市和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、吸納就業(yè)、人口集聚功能。邵陽(yáng)市以東部城鎮(zhèn)群建設(shè)為先行的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)正大力推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)要發(fā)展，金融要先行。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中，研究金融部門(mén)如何發(fā)揮金融資源的配置作用，大力支持新型城鎮(zhèn)化發(fā)展問(wèn)題顯得十分重要。

一、金融支持東部城鎮(zhèn)群建設(shè)的基本情況

（一）東部城鎮(zhèn)群建設(shè)概況

邵陽(yáng)東部地區(qū)位于我國(guó)東西向發(fā)展軸線——湖南省長(zhǎng)株潭核心區(qū)和大湘西的結(jié)合部。范圍包括邵陽(yáng)市轄區(qū)（雙清區(qū)、大祥區(qū)、北塔區(qū)）、邵東縣、新邵縣、邵陽(yáng)縣、隆回縣的行政轄區(qū)，總面積8843.5平方公里。2013年末，常住人口442.76萬(wàn)人，占全市的62.30%。地區(qū)生產(chǎn)總值634.9億元，占全市的69.98%。無(wú)論是人口規(guī)模還是經(jīng)濟(jì)總量，邵陽(yáng)東部城鎮(zhèn)群都占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，是邵陽(yáng)市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱。2013年末，邵陽(yáng)東部地區(qū)城市化率為37.10%，高出全市2.97個(gè)百分點(diǎn)，城市化率與全省水平相差8個(gè)百分點(diǎn)，城鎮(zhèn)化發(fā)展空間較大。

（二）東部城鎮(zhèn)群建設(shè)的金融供需現(xiàn)狀

1.金融供給現(xiàn)狀。（1）金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)萬(wàn)人占有率逐步萎縮。近年來(lái)，各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)均把業(yè)務(wù)重心向城市轉(zhuǎn)移，在縣城及農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)點(diǎn)設(shè)置和金融基礎(chǔ)業(yè)務(wù)服務(wù)方面處于劣勢(shì)地位，新型金融機(jī)構(gòu)數(shù)少，金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)占有率呈下降趨勢(shì)。2011～2013年，東部城鎮(zhèn)群地區(qū)金融機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)數(shù)分別為473、468、470家，而同年度人口總數(shù)分別為503.11、510.86、518.37萬(wàn)人，每萬(wàn)人占有網(wǎng)點(diǎn)數(shù)分別僅為0.94、0.92、0.91家，不足 1家。（ 2）融資渠道單一，以銀行授信為主。邵陽(yáng)市東部地區(qū)融資渠道單一，仍然以銀行授信為主，占比高達(dá)95%以上。2011～2013年，我市東部地區(qū)社會(huì)融資規(guī)模分別為274.77、323.41、409.24億元，其中銀行貸款分別為 261.87、318.65、391.42億元，占比分別為95.31%、98.53%、95.65%。該地區(qū)沒(méi)有一家上市公司，2013年募集企業(yè)債券資金12億元，私募股權(quán)融資4.37億元，占比約為4%。（3）信貸資產(chǎn)質(zhì)量不斷提升，金融生態(tài)環(huán)境改善明顯2011～2013年，邵陽(yáng)市東部地區(qū)的貸款不良率分別為9.9%、6.65%、4.37%， 分別低于全市 4.09、1.53、1.30個(gè)百分點(diǎn)，信貸資產(chǎn)質(zhì)量不斷提升。同時(shí)，東部地區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境不斷改善，建成市級(jí)金融安全區(qū)1個(gè)，其他縣也在爭(zhēng)創(chuàng)金融安全區(qū)。（4）金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)方式不斷創(chuàng)新。近年來(lái)，各金融機(jī)構(gòu)不斷加大金融產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新的力度，不斷提高金融服務(wù)水平。2011～2013年，我市東部地區(qū)共支持基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)類(lèi)貸款14.55、24.67、34.80億元，年均增速為55.31%；支持各類(lèi)企業(yè)貸款80.81、110.15、127.55億元，年均增速達(dá)26.05%；各類(lèi)創(chuàng)新貸款余額分別為9.45，11.62，13.95億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到21%，相繼推出了農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)貸款、創(chuàng)業(yè)貼息貸款、農(nóng)業(yè)科技貸款等各類(lèi)創(chuàng)新貸款。同時(shí)不斷創(chuàng)新抵押擔(dān)保方式，開(kāi)辦權(quán)利質(zhì)押、農(nóng)機(jī)具抵押、倉(cāng)單質(zhì)押貸款。（5）金融需求現(xiàn)狀。當(dāng)前，邵陽(yáng)市東部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目資金滿足率不足80%，公共服務(wù)配套設(shè)施項(xiàng)目資金滿足率不足75%，各類(lèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展項(xiàng)目融資滿足率不足60%。一是財(cái)政實(shí)力弱。2013年財(cái)政收入僅為85.04億元，在湖南省排名靠后。二是稅收基礎(chǔ)差。2013年一般預(yù)算收入中稅收收入為27.11億元，在全省位次靠后。三是利用外資和市外內(nèi)資少。2013年累計(jì)利用外資1.66億美元，利用市外境內(nèi)資金489.23億元，分列湖南省第11位和第8位。

二、金融支持東部城鎮(zhèn)群建設(shè)中存在的問(wèn)題

（一）融資主體存在的問(wèn)題

1.政府部門(mén)。當(dāng)前地方政府通過(guò)融資平臺(tái)進(jìn)行融資受到較大限制。一是我國(guó)《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債的限制以及《擔(dān)保法》對(duì)地方政府擔(dān)保行為的約束，使地方政府不能作為法律上的債務(wù)人或擔(dān)保方，承諾還款的合法有效性存在不確定性。二是在貸款期間如遇到政府換屆、體制改革以及行政干預(yù)等都有可能對(duì)貸款償還產(chǎn)生影響。三是銀行對(duì)各級(jí)政府財(cái)政性負(fù)債的規(guī)模缺乏有效的監(jiān)控了解手段，在貸款期間往往出現(xiàn)財(cái)政性負(fù)債過(guò)度增加或因不合理安排城建投融資規(guī)模和進(jìn)度，導(dǎo)致不能按期償還銀行貸款本息。四是國(guó)家文件均明確要求金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)把對(duì)政府融資平臺(tái)授信的關(guān)口。

2.企業(yè)。是企業(yè)自身實(shí)力較弱，缺乏融資能力和意識(shí)。一方面我市企業(yè)發(fā)展起步較晚，規(guī)模相對(duì)較小，財(cái)務(wù)管理制度不健全，抵押擔(dān)保能力不足，抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)較低，達(dá)不到銀行的授信標(biāo)準(zhǔn)，加上近年的金融危機(jī)，出口受到較大影響，企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益出現(xiàn)滑坡，還款能力也有所下降。另一方面，企業(yè)的發(fā)展意識(shí)和融資意識(shí)不足，滿足于現(xiàn)狀，擴(kuò)大再生產(chǎn)動(dòng)力不強(qiáng)，甚至以不借貸款為榮，更談不上企業(yè)上市、發(fā)行企業(yè)債券等其他融資方式的應(yīng)用和開(kāi)展。二是企業(yè)融資成本較高，融資中介收費(fèi)高。中小企業(yè)特別是中小城鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和組織，對(duì)于融資的愿望較迫切，但是其所能提供的擔(dān)保品僅是農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、農(nóng)村林權(quán)、集體用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)等，這些擔(dān)保品目前不能實(shí)現(xiàn)公開(kāi)流轉(zhuǎn)或流轉(zhuǎn)不強(qiáng)，導(dǎo)致企業(yè)不能取得銀行的授信。而一些企業(yè)即使能夠取得銀行授信，但相關(guān)的評(píng)估費(fèi)、登記費(fèi)、管理費(fèi)等加大了融資的成本，他們寧可選擇民間融資也不愿到銀行貸款。三是社會(huì)信用評(píng)級(jí)機(jī)制的不完善以及政策性擔(dān)保公司的不足。當(dāng)前企業(yè)要從銀行取得授信，只能由授信銀行對(duì)其進(jìn)行信用評(píng)級(jí)，容易導(dǎo)致信用評(píng)級(jí)的非公正性，缺乏社會(huì)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)客觀的評(píng)級(jí)。同時(shí)由于政策性擔(dān)保公司擔(dān)保能力不足，加劇了中小企業(yè)融資難問(wèn)題。

3.個(gè)體。主要包括城鄉(xiāng)已有的個(gè)體工商戶、普通居民等，也包括新進(jìn)城再就業(yè)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民、返鄉(xiāng)再創(chuàng)業(yè)的外出務(wù)工人員等。新型城鎮(zhèn)化大力推進(jìn)以后，每年需要轉(zhuǎn)移幾十萬(wàn)農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)居住，這些農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)后需要再就業(yè)或再創(chuàng)業(yè)，同時(shí)會(huì)大量增加住房、消費(fèi)等信貸需求。在我市東部地區(qū)，個(gè)體融資以銀行信貸和民間借貸為主。在銀行信貸方面，個(gè)體融資也面臨著自身資質(zhì)不達(dá)標(biāo)、貸款手續(xù)繁雜、貸款利率較高等系列問(wèn)題；在民間借貸方面，由于缺乏規(guī)范管理，存在較大的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資對(duì)象存在的問(wèn)題

1.銀行機(jī)構(gòu)。銀行機(jī)構(gòu)受盈利性、流動(dòng)性和安全性經(jīng)營(yíng)原則的約束，對(duì)政府融資平臺(tái)的貸款發(fā)放較為謹(jǐn)慎。一方面，受信貸規(guī)?？刂坪推渖霞?jí)行統(tǒng)一調(diào)配資金的影響，我市的銀行機(jī)構(gòu)每年的信貸規(guī)模很緊，而未來(lái)5年?yáng)|部地區(qū)至少需銀行信貸資金投入1000億以上，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)較為困難；另一方面，由于信息不對(duì)稱(chēng)，銀行機(jī)構(gòu)缺乏對(duì)東部城鎮(zhèn)群建設(shè)投融資項(xiàng)目情況的了解，對(duì)信貸資金的使用和落實(shí)情況較難追蹤和評(píng)估，同時(shí)由于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目投資收益率較低，商業(yè)性銀行機(jī)構(gòu)也不愿意跟進(jìn)。

2.新型金融機(jī)構(gòu)。一是小貸公司。小貸公司主要面臨資本金不夠，只放不存、業(yè)務(wù)量萎縮等問(wèn)題，同時(shí)由于尚未接入人民銀行支付結(jié)算系統(tǒng)、征信系統(tǒng)，業(yè)務(wù)開(kāi)展存在許多障礙。二是擔(dān)保公司。由于擔(dān)保行業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性，國(guó)際上市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)的擔(dān)保公司最終難以為繼。我市東部地區(qū)的融資性擔(dān)保公司6家，其中政策性擔(dān)保公司僅1家。

3.民間資本。民家資本實(shí)力雄厚，是尚未發(fā)掘的融資潛力來(lái)源，但當(dāng)前民間資本的運(yùn)作和管理混亂且潛在風(fēng)險(xiǎn)巨大，容易引發(fā)群體性事件。如何加強(qiáng)立法和監(jiān)管，引導(dǎo)民間資本合規(guī)、有序、高效、安全的運(yùn)轉(zhuǎn)將是緩解東部城鎮(zhèn)群建設(shè)融資難的重要渠道。

4.直接融資。東部地區(qū)僅邵陽(yáng)市城建投公司成功募集企業(yè)債券資金12億元，市區(qū)4家企業(yè)實(shí)現(xiàn)私募股權(quán)融資4.37億元，上市申報(bào)企業(yè)1家。直接融資難的問(wèn)題主要有：企業(yè)尚未達(dá)到上市標(biāo)準(zhǔn)、缺乏直接融資相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)、缺乏專(zhuān)業(yè)人才、經(jīng)營(yíng)管理理念滯后等。

三、金融支持東部城鎮(zhèn)群建設(shè)的新機(jī)制、新模式探討

（一）規(guī)范發(fā)展政府投融資平臺(tái)

一是依據(jù)國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)對(duì)政府投融資平臺(tái)進(jìn)行嚴(yán)格清理，規(guī)范其融資行為，對(duì)不合規(guī)運(yùn)作的融資平臺(tái)堅(jiān)決予以取締或者整改。二是對(duì)規(guī)范運(yùn)作、有充足還款來(lái)源的融資平臺(tái)公司，可以采用對(duì)其進(jìn)行社會(huì)信用評(píng)級(jí)后再由銀行機(jī)構(gòu)依據(jù)其信用等級(jí)進(jìn)行授信的方式，銀行授信資金確保做到專(zhuān)款專(zhuān)用。三是地方政府可成立專(zhuān)門(mén)的銀政溝通部門(mén)，定期對(duì)銀行發(fā)布項(xiàng)目資金需求和落實(shí)情況、項(xiàng)目進(jìn)展情況以及項(xiàng)目審批的權(quán)限、流程等信息，降低信息不對(duì)稱(chēng)程度提高銀行的審批效率。四是充分利用政府融資平臺(tái)發(fā)行東部城鎮(zhèn)群建設(shè)平臺(tái)債，增加平臺(tái)債發(fā)行主體，拓展政府融資來(lái)源。

（二）提高直接融資的占比

直接融資能改善財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)，帶動(dòng)間接融資大幅同步增長(zhǎng)。一是重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)擬上市企業(yè)和后備上市企業(yè)的發(fā)展和培育，提高其經(jīng)營(yíng)管理水平，支持其做大做強(qiáng)，促進(jìn)企業(yè)進(jìn)入多層次資本市場(chǎng)掛牌融資。二是鼓勵(lì)企業(yè)開(kāi)展私募股權(quán)融資、債務(wù)性融資以及票據(jù)融資等，不斷開(kāi)拓企業(yè)融資渠道，提高直接融資占比。三是充分利用項(xiàng)目法人融資。如在市區(qū)組建投資主體多元化的項(xiàng)目管理公司，拉動(dòng)民間資本進(jìn)入城建領(lǐng)域。

（三）加大信貸產(chǎn)品和服務(wù)方式創(chuàng)新

金融機(jī)構(gòu)要不斷開(kāi)拓促進(jìn)東部城鎮(zhèn)群建設(shè)的金融產(chǎn)品，提高金融服務(wù)水平。一是鼓勵(lì)各金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，針對(duì)東部城鎮(zhèn)群建設(shè)不同領(lǐng)域和階段的融資主體提供差異化融資服務(wù)。如針對(duì)失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)、首次購(gòu)房、耐用品消費(fèi)，返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)，沿海轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化企業(yè)和組織、新興產(chǎn)業(yè)等，特別是聯(lián)戶經(jīng)營(yíng)、專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等新型農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)群體，要大力支持城鎮(zhèn)個(gè)體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)走向?qū)I(yè)化、規(guī)模化和組織化發(fā)展。二是創(chuàng)新融資途徑服務(wù)外向型企業(yè)。東部地區(qū)外向型企業(yè)發(fā)展迅速，可以圍繞發(fā)制品、打火機(jī)、箱包等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，開(kāi)通綠色通道，辦理商品融資、出口信保、出口押匯、出口發(fā)票融資、訂單融資、進(jìn)口押匯、信用證等業(yè)務(wù)。三是采用授信團(tuán)隊(duì)模式?？梢罁?jù)企業(yè)不同類(lèi)型成立大公司授信團(tuán)隊(duì)、中小微企業(yè)授信團(tuán)隊(duì)、國(guó)際結(jié)算貿(mào)易融資團(tuán)隊(duì)等，全方位為企業(yè)提供金融服務(wù)與各種授信支持。四是探索開(kāi)展“一縣一業(yè)，一業(yè)一策”的管理模式。按照分類(lèi)指導(dǎo)的原則由金融機(jī)構(gòu)市分行或縣分行制定具體到縣、到特色產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)集群、工業(yè)園區(qū)、大市場(chǎng)或者龍頭企業(yè)及其上下游客戶等不同群體的金融服務(wù)方案，根據(jù)不同縣域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、金融資源情況和縣域金融生態(tài)環(huán)境建立起分類(lèi)考核的評(píng)價(jià)體系，避免“一刀切”政策造成的負(fù)面影響。

（四）拓寬城鎮(zhèn)群建設(shè)融資渠道

一是東部城鎮(zhèn)群建設(shè)的項(xiàng)目融資，除傳統(tǒng)的銀行信貸外，在政策允許的范圍內(nèi)可以探索開(kāi)展項(xiàng)目的委托代建、PPP公私聯(lián)合開(kāi)發(fā)、BT建設(shè)轉(zhuǎn)讓合作、BOT建設(shè)經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等模式。二是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)配套設(shè)施等項(xiàng)目由于投資回報(bào)率較低與商業(yè)銀行逐利的本質(zhì)不吻合，農(nóng)村信用社和新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的資金量小很難滿足這些項(xiàng)目的資金需求，應(yīng)重點(diǎn)放在政策性銀行。三是多方引進(jìn)和利用商業(yè)及民間資本。加大招商引資的同時(shí)，重點(diǎn)引進(jìn)商業(yè)金融和企業(yè)資本，如風(fēng)險(xiǎn)投資機(jī)構(gòu)、大漢集團(tuán)等，同時(shí)出臺(tái)《民間借貸管理?xiàng)l例》，規(guī)范民間借貸行為，發(fā)揮民間資本對(duì)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的輔助作用，緩解銀行融資壓力。四是引入保險(xiǎn)資金項(xiàng)目投資。保險(xiǎn)資金運(yùn)用具有投資規(guī)模大、使用期限長(zhǎng)、綜合成本低的優(yōu)勢(shì)，可以采取債權(quán)、股權(quán)、物權(quán)及其他可行方式投資我市東部城鎮(zhèn)群建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

（五）完善金融機(jī)構(gòu)體系，加強(qiáng)監(jiān)督管理

一是引進(jìn)股份制商業(yè)銀行，對(duì)在東部地區(qū)開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)的股份制銀行提供優(yōu)惠政策，推動(dòng)農(nóng)村信用社升級(jí)為農(nóng)村商業(yè)銀行，增強(qiáng)東部地區(qū)的銀行資本實(shí)力，構(gòu)建起多層次的銀行業(yè)供給體系。二是由縣級(jí)政府財(cái)政出資設(shè)立政策性融資擔(dān)保公司，為參與東部城鎮(zhèn)群建設(shè)的企業(yè)和個(gè)人融資提供可靠擔(dān)保。三是引進(jìn)新的保險(xiǎn)、證券公司，不斷擴(kuò)大保險(xiǎn)在東部城鎮(zhèn)群的廣度和深度，探索和推廣“信貸+保險(xiǎn)”模式，同時(shí)規(guī)范開(kāi)展證券投融資業(yè)務(wù)。四是鼓勵(lì)發(fā)展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，推動(dòng)小貸公司向村鎮(zhèn)銀行轉(zhuǎn)型，完善小貸公司、村鎮(zhèn)銀行的金融運(yùn)行環(huán)境，拓展典當(dāng)公司、汽車(chē)金融公司等。五是加強(qiáng)對(duì)金融市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)督和管理，不斷改善金融機(jī)構(gòu)宏觀和微觀運(yùn)行環(huán)境，為金融支持東部城鎮(zhèn)群發(fā)展掃清制度障礙。