公共選擇視角下中國地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行機(jī)制

張為杰++鄭尚植

摘 要 環(huán)境規(guī)制的實(shí)質(zhì)是一個(gè)公共選擇過程。文章以皮科克的政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論為切入點(diǎn)，運(yùn)用公共選擇理論，分析中國環(huán)境規(guī)制過程中初級(jí)政治市場(chǎng)、政策供給市場(chǎng)以及政策執(zhí)行市場(chǎng)的特有方面。研究表明，制度結(jié)構(gòu)決定了環(huán)境規(guī)制中政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的獨(dú)特運(yùn)作機(jī)制。財(cái)政分權(quán)與政治晉升機(jī)制使地方政府熱衷于為增長而競(jìng)爭(zhēng)。公眾無法有效約束地方政府行為，而企業(yè)與地方政府在一定程度上又存在著共容利益。在政治與經(jīng)濟(jì)雙重邏輯下，地方政府傾向于采取環(huán)境規(guī)制“趨底”的競(jìng)爭(zhēng)策略，進(jìn)而導(dǎo)致了環(huán)境規(guī)制失靈。

關(guān)鍵詞 地方政府競(jìng)爭(zhēng)；環(huán)境規(guī)制；公共選擇；政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

[中圖分類號(hào)]F124.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0461（2015）06-0041-07

一、問題的提出

伴隨著財(cái)政分權(quán)改革，中國經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長。與此同時(shí)，環(huán)境污染水平以及相應(yīng)的環(huán)境群體性事件卻仍居高不下。在學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注這種鮮明對(duì)比現(xiàn)象的同時(shí)，我們是否更應(yīng)該思考：中國在經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中的環(huán)境問題究竟是世界性共有現(xiàn)象，還是蘊(yùn)含著中國特有規(guī)律抑或“中國特色”？環(huán)境規(guī)制能否有效地解決這個(gè)問題？

環(huán)境外部性以及相應(yīng)的市場(chǎng)失靈為政府進(jìn)行環(huán)境規(guī)制提供了合理空間。環(huán)境規(guī)制也由此成為了政府社會(huì)性規(guī)制的重要方面。然而，政府的環(huán)境規(guī)制并非完美，規(guī)制同樣存在著外部性（李郁芳，李頂峰[1]，2007）。較早的文獻(xiàn)以及部分最新文獻(xiàn)對(duì)環(huán)境規(guī)制失靈進(jìn)行了一定的研究。這些文獻(xiàn)停留在從“政企博弈”或“政企合謀”的視角分析環(huán)境規(guī)制失靈。環(huán)境規(guī)制中的政企博弈側(cè)重于說明：在信息不對(duì)稱的情況下，政府規(guī)制的執(zhí)行力度被企業(yè)機(jī)會(huì)主義行為所減弱；持政企合謀論觀點(diǎn)的文獻(xiàn)更關(guān)注于，政府與企業(yè)通過某種紐帶使政府與企業(yè)處于利益共同體中，政企的共容利益使環(huán)境規(guī)制失靈。顯然，以上研究視角把政府的環(huán)境規(guī)制行為所處的制度結(jié)構(gòu)視為外生變量。然而，制度結(jié)構(gòu)對(duì)政府行為偏好的形成以及行為選擇具有決定性意義。政府行為選擇源于激勵(lì)模式，激勵(lì)模式正是決定于其所面對(duì)的制度結(jié)構(gòu)。因此，環(huán)境規(guī)制失靈的“政企論”顯然具有較大的局限性。隨著財(cái)政分權(quán)以及與之相關(guān)的地方政府競(jìng)爭(zhēng)理論被引入到研究中國經(jīng)濟(jì)增長模式，近年來對(duì)中國環(huán)境規(guī)制的研究深度不斷深入，且更加重視“中國制度特色”。令人遺憾的是，目前該領(lǐng)域還沒有形成相對(duì)成熟的理論框架以及相對(duì)一致的共識(shí)。事實(shí)上，環(huán)境規(guī)制不僅僅是政府—企業(yè)的雙主體行為，從更本質(zhì)、更深入的視角看更是一個(gè)政治中的公共選擇（public choice）過程。這個(gè)過程表現(xiàn)為非市場(chǎng)決策行為，每個(gè)與環(huán)境規(guī)制相關(guān)的行為主體（包括中央政府、地方政府、企業(yè)、公眾）都是在一定制度結(jié)構(gòu)中利益驅(qū)使下選擇自身的行動(dòng)方式，并相互博弈。因此，在研究環(huán)境規(guī)制時(shí)，忽視公共選擇過程而單純的探討政企博弈或政企合謀則是“只見樹木不見森林”的理論視野。這無益于環(huán)境規(guī)制問題本身的研究，也不利于環(huán)境規(guī)制失靈的治理。

基于此，本文的創(chuàng)新是試圖通過公共選擇學(xué)派理論，以Peacock的政治市場(chǎng)作為邏輯起點(diǎn)，以不同制度結(jié)構(gòu)下的地方政府環(huán)境規(guī)制行為作為分析對(duì)象，闡釋中國式的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的內(nèi)在特征、機(jī)制及其效果。這有助于深化對(duì)以下三個(gè)方面內(nèi)容的理解：環(huán)境規(guī)制中地方政府行為決策的源泉；地方政府環(huán)境規(guī)制執(zhí)行機(jī)制與策略；不同利益主體（中央政府—地方政府—企業(yè)—公眾）對(duì)地方政府環(huán)境規(guī)制的制衡作用。

二、環(huán)境規(guī)制中的地方政府與地方政府的環(huán)境規(guī)制行為

環(huán)境規(guī)制的主體是政府，而作為公共部門的政府具有科層制結(jié)構(gòu)的組織形態(tài)，中央政府與地方政府是不同層級(jí)的兩個(gè)節(jié)點(diǎn)。既然政府規(guī)制是糾正環(huán)境外部性的相對(duì)完美形式。那么，從一般意義上講，環(huán)境規(guī)制的主體由中央政府還是地方政府承擔(dān)更有效？一方面，從信息有效性與對(duì)稱的角度看，由于較為接近轄區(qū)企業(yè)與公眾，地方政府在環(huán)境規(guī)制方面具有得天獨(dú)厚的信息優(yōu)勢(shì)，環(huán)境規(guī)制中不同行為主體的異質(zhì)性偏好也能得到相對(duì)有效的顯示；另一方面，環(huán)境規(guī)制中的地區(qū)外溢性是環(huán)境外部性的重要表現(xiàn)形式，這就決定了中央政府對(duì)跨地區(qū)間的環(huán)境規(guī)制行為應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)管與協(xié)調(diào)職能。否則，地方政府間的策略性行為可能產(chǎn)生環(huán)境治理中的“囚徒困境”。因此，在一般情況下，環(huán)境規(guī)制的任務(wù)通常由中央政府委托給地方政府，環(huán)境規(guī)制中政府間委托代理鏈條得以形成。

然而，環(huán)境規(guī)制并非是政府間單向的委托代理過程，而是涉及到政府、企業(yè)以及公眾的互動(dòng)過程，存在非單純的市場(chǎng)決策程序。因此，在這個(gè)意義上看，環(huán)境規(guī)制的實(shí)質(zhì)是一個(gè)公共選擇過程。以布坎南[2]（Buchanan）為代表的公共選擇理論進(jìn)而成為本文研究地方政府環(huán)境規(guī)制的有力工具。布坎南以個(gè)人作為邏輯起點(diǎn)，以市場(chǎng)過程的思維研究政治過程與公共決策，完成了“經(jīng)濟(jì)人”范式與“政治人”范式的融合與統(tǒng)一，經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的個(gè)人選擇行為與政治市場(chǎng)中的公共選擇行為納入同一個(gè)分析模式。政治市場(chǎng)的主體同樣符合理性“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)。公共選擇理論的分析范式修正凱恩斯經(jīng)濟(jì)學(xué)把政治制度置于經(jīng)濟(jì)分析之外的理論局限。因此，環(huán)境規(guī)制行為在本質(zhì)上既是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)又是政治活動(dòng)?；诖丝紤]，本文沿用布坎南的公共選擇理論以增進(jìn)對(duì)政府環(huán)境規(guī)制行為本質(zhì)的認(rèn)識(shí)。

將政治制度納入到分析中，我們無法回避政治因素對(duì)政府行為的影響。為研究方便，本文假定中央政府是“中性政府”，代表泛利化的利益，以社會(huì)總產(chǎn)出或福利最大化為施政目標(biāo)。環(huán)境改善必然是社會(huì)福利增進(jìn)的重要方面。基于此假定，中央政府在主觀上成為環(huán)境規(guī)制政策的“擁護(hù)者”。因此，環(huán)境規(guī)制行為、力度與效果更大程度上取決于地方政府行為偏好與傾向。經(jīng)濟(jì)學(xué)諸流派對(duì)地方政府本質(zhì)的討論眾說紛紜，是“良性”或“中性”的，還是具有“怪獸”特征？從時(shí)空雙重維度觀察，地方政府并非先天就是好的還是壞的，而是取決于其行為所面對(duì)的情境。此情境即是所處的制度結(jié)構(gòu)。正如Acemoglu，Robinson[3]（2012）所言，某些國家具有包容性（inclusive）體制，而有的國家卻是掠奪性（extractive）體制，不同體制性質(zhì)所衍生出的地方政府行為必然不同。從公共選擇學(xué)派理論看，作為環(huán)境規(guī)制主體的地方政府必然是在既定制度約束下的理性“經(jīng)濟(jì)人”，而這種理性也可能使地方政府的環(huán)境規(guī)制行為具有非完美性，顛覆了主流經(jīng)濟(jì)學(xué)長期以來把政府作為公共利益代表的觀點(diǎn)。在此討論下，公共選擇理論認(rèn)為，地方政府在環(huán)境規(guī)制過程中并不一定按社會(huì)福利最大化目標(biāo)選擇自己的行為方式，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)地方政府利益最大化。正如布坎南所言：“人是自利的、效用的最大化，在市場(chǎng)中如此，在公共領(lǐng)域中也是如此。當(dāng)個(gè)人由市場(chǎng)中的買者或賣者轉(zhuǎn)變?yōu)檎芜^程中的投票者、政治家、納稅人或官員時(shí)，其品性不會(huì)發(fā)生變化。”也就是說，地方政府由人組成，政治過程中人的理性化衍生出地方政府行為的理性化與自利化。這種理性與自利必然在一定程度上影響了環(huán)境規(guī)制目標(biāo)的公共性與規(guī)制過程的公正性。因此，在公共選擇的分析范式下，我們就合理的避開了關(guān)于地方政府本質(zhì)無休止的論爭(zhēng)，而轉(zhuǎn)向了一個(gè)更加逼近“現(xiàn)實(shí)世界”的問題：何種制度結(jié)構(gòu)使地方政府所施行的環(huán)境規(guī)制政策達(dá)到帕累托最優(yōu)狀態(tài)，以及何種制度結(jié)構(gòu)使環(huán)境規(guī)制被納入到地方政府的目標(biāo)函數(shù)。endprint

在公共選擇的過程中，地方政府環(huán)境規(guī)制失靈導(dǎo)致的外部性廣泛存在。這種規(guī)制失靈主要源于地方政府公共決策中的主觀因素與客觀因素。一方面，在信息不對(duì)稱下，地方政府在環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行中具有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)。地方政府的有限理性使其有意或無意地被自身“經(jīng)濟(jì)人”的動(dòng)機(jī)所左右。除此之外，地方政府相機(jī)決策行為的靈活性與其自利動(dòng)機(jī)的強(qiáng)刺激性固化了其經(jīng)濟(jì)理性，使其不是傾向于最大限度地增進(jìn)公共利益選擇自身行為方式，而是依據(jù)自己獲得的信息和自身利益最大化進(jìn)行決策。政府偏好的自利性決定了環(huán)境規(guī)制的效果非公共性。布坎南認(rèn)為，保證環(huán)境規(guī)制效果公共性必須需要一套有效的約束機(jī)制。他認(rèn)為：“產(chǎn)生政府私利行為的外部根源是缺乏有效的約束機(jī)制來制約其行為。若約束機(jī)制不能提供一種‘良性壓力，以確保處于某一特權(quán)地位的任何人都不會(huì)過多地掠取私利，那么再高尚的政治家也不能保證公共利益不被他人有意或無意地?fù)p害。”在此注意的是，地方政府無意的損害行為可能源于自身有限理性造成的“無謂損失”。這種“無謂損失”在任何公共選擇過程都無法避免。然而，在環(huán)境規(guī)制中，地方政府有意造成的損害行為則更大程度上受“經(jīng)濟(jì)人”邏輯支配，使公共利益與政府利益導(dǎo)致“持久的沖突”。幸運(yùn)的是，公共選擇過程則更加重視對(duì)這種沖突的解釋。正是在這個(gè)意義上，公共選擇理論強(qiáng)調(diào)，一個(gè)國家不應(yīng)該把增加社會(huì)福利的權(quán)力隨便交給某一特權(quán)機(jī)構(gòu)，然后再虔誠地等待它的恩賜。理性的方式是使地方政府的公共決策行為受制于一套“硬”的約束機(jī)制，并且由公眾真正地而非形式上地掌握該約束機(jī)制的最終決策權(quán)。這或許正是布坎南“憲政經(jīng)濟(jì)學(xué)”思想的本質(zhì)所在。因此，地方政府私利傾向衍生的規(guī)制失靈源于公眾“硬”約束機(jī)制的缺失。

公眾約束機(jī)制使不同體制國家的環(huán)境規(guī)制政策與效果具有很大差異。不同政治制度下的財(cái)政分權(quán)所導(dǎo)致的環(huán)境規(guī)制效果的差異正是對(duì)上述觀點(diǎn)的有益補(bǔ)充。西方財(cái)政分權(quán)理論基本上支持了財(cái)政分權(quán)有利于環(huán)境規(guī)制的觀點(diǎn)。Tibout模型是該領(lǐng)域文獻(xiàn)的經(jīng)典代表。Tibout[4]（1956）認(rèn)為，政府間的財(cái)政分權(quán)有利于環(huán)境規(guī)制力度的提高，進(jìn)而改善了環(huán)境質(zhì)量。這源于公眾的“用腳投票（voting by feet）”與“用手投票（voting by hands）”機(jī)制，兩種機(jī)制使公眾偏好得以顯示，同時(shí)也使得政府間的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)得以展開。在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)（政府對(duì)流動(dòng)性要素的吸引）上，“用腳投票”體現(xiàn)出了公眾的自選擇行為，以及與之對(duì)應(yīng)的充分流動(dòng)性。公眾在地區(qū)間的流動(dòng)關(guān)系到轄區(qū)稅基。通過“用腳投票”機(jī)制，公眾使地方政府提供它所偏好的公共服務(wù)。在政治市場(chǎng)（獲取選票）上，“用手投票”機(jī)制同樣會(huì)使地方政府顧及公眾偏好以獲取選票。轄區(qū)間的環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)便在公眾約束機(jī)制下展開。地方政府競(jìng)爭(zhēng)使環(huán)境規(guī)制水平最終達(dá)到了均衡狀態(tài)。而與之相對(duì)應(yīng)的是，一些政治上垂直管理的國家則在環(huán)境規(guī)制方面的績效并不理想。在公眾約束機(jī)制缺失下，地方政府并沒有因?yàn)楣娫u(píng)價(jià)或者為迎合公眾偏好而進(jìn)行相應(yīng)的環(huán)境規(guī)制。公眾約束的缺失必然會(huì)導(dǎo)致政府環(huán)境規(guī)制目標(biāo)的非公共性與過程的非公正性。環(huán)境規(guī)制“趨底競(jìng)爭(zhēng)（race to the bottom）”的現(xiàn)象在這些國家普遍存在。因此，制度結(jié)構(gòu)決定了環(huán)境規(guī)制中的公共選擇過程，進(jìn)而影響了地方政府的環(huán)境規(guī)制行為及其效果。

三、環(huán)境規(guī)制中的政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、利益主體與治理機(jī)制

環(huán)境規(guī)制行為源于政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)及其運(yùn)作機(jī)制。因?yàn)檎缜拔乃觯h(huán)境規(guī)制并不僅僅是經(jīng)濟(jì)決策行為，更是一種政治決策過程，其必然會(huì)遵循一定的政治經(jīng)濟(jì)邏輯。當(dāng)然，政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)取決于制度結(jié)構(gòu)。公共選擇學(xué)派認(rèn)為，政治市場(chǎng)存在三層結(jié)構(gòu)，相繼影響著政府的公共選擇過程與公共政策。根據(jù)Peacock的研究，政治市場(chǎng)的三層結(jié)構(gòu)包括初級(jí)政治市場(chǎng)、政策供給市場(chǎng)和政策執(zhí)行市場(chǎng)。皮科克（Peacock）所論述的第一層結(jié)構(gòu)為初級(jí)政治市場(chǎng)。在初級(jí)政治市場(chǎng)上，政治家“出售”相關(guān)的公共政策給選民，而選民根據(jù)自身偏好與所購買的政策以及所享受的公共服務(wù)“支付”選票。初級(jí)政治市場(chǎng)涉及根據(jù)選票如何顯示偏好以及公眾的投票權(quán)問題。在競(jìng)選壓力下，政治家同樣通過利益集團(tuán)的支持以增加當(dāng)選的概率，“規(guī)制俘獲”由此產(chǎn)生。在一定程度上，初級(jí)政治市場(chǎng)從總體上決定了公共政策的目標(biāo)函數(shù)。政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的第二層表現(xiàn)為政策供給市場(chǎng)，政府官員（或者說官僚）向當(dāng)選政治家提供政策選項(xiàng)和實(shí)施政策的手段，而政治家據(jù)此向地方政府官員提供財(cái)政預(yù)算。此時(shí)的地方政府官員成為“政治企業(yè)家”，類似于經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)中的“公司經(jīng)理”，其追求的目標(biāo)為財(cái)政預(yù)算最大化，財(cái)政預(yù)算是實(shí)現(xiàn)地方政府官員各種混合利益的前提（尼斯坎南[5]，2004）。在這個(gè)過程中，政治家與政府官員實(shí)質(zhì)上存在著委托代理關(guān)系。因此，必須警惕地方政府官員的機(jī)會(huì)主義傾向。政治家、利益集團(tuán)與地方政府官員的“鐵三角”關(guān)系初步得以形成。第三層為政策執(zhí)行市場(chǎng)，地方政府官員向選民提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，而選民向政府繳納相應(yīng)的稅收。這涉及到公眾偏好能否滿足并與稅收相適應(yīng)的問題。公共政策可能被有意或無意的扭曲執(zhí)行，進(jìn)而導(dǎo)致規(guī)制失靈等情況的發(fā)生。選民據(jù)此對(duì)政府的公共政策具體執(zhí)行做出反應(yīng)。選民可以通過“呼吁—退出（voice-exit）”甚至“革命”的方式表達(dá)利益訴求。Peacock所論述的政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的核心是政治家為當(dāng)選的目的如何迎合公眾偏好。這對(duì)于一個(gè)國家公共政策的制定與實(shí)施具有很深遠(yuǎn)的影響，成為解釋環(huán)境規(guī)制行為的重要切入點(diǎn)。然而，Peacock只是停留在既定制度結(jié)構(gòu)（聯(lián)邦體制）這個(gè)假定下的公共政策制定機(jī)制與公共選擇過程。制度結(jié)構(gòu)的不同必然會(huì)導(dǎo)致政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的運(yùn)作機(jī)制不同。若將政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)理論及運(yùn)行機(jī)制分析中國問題，我們將會(huì)發(fā)現(xiàn)另一幅場(chǎng)景。畢竟從政治的視閾看，中國與聯(lián)邦制國家的制度結(jié)構(gòu)存在巨大的差異，其政治市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制也會(huì)不同。因此，若要全面研究政治市場(chǎng)及其相關(guān)行為，必須將制度結(jié)構(gòu)變量納入到分析模型中。

既然環(huán)境規(guī)制行為的實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為在既定制度結(jié)構(gòu)下的政治市場(chǎng)運(yùn)作及其相應(yīng)的公共選擇過程。因此，我們可以在制度結(jié)構(gòu)視角下采用三層政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)（初級(jí)政治市場(chǎng)—政策供給市場(chǎng)—政策執(zhí)行市場(chǎng)）分析地方政府的環(huán)境規(guī)制行為。一個(gè)國家的制度結(jié)構(gòu)如何在制度市場(chǎng)上被選擇并不是本文的重點(diǎn)，但在制度市場(chǎng)中已選擇的制度形式對(duì)政治市場(chǎng)的影響卻是極為重要。本文的以下部分將通過對(duì)政治市場(chǎng)的研究分析環(huán)境規(guī)制中公共選擇過程。研究表明，政治市場(chǎng)中任何一個(gè)環(huán)節(jié)的“卡殼”都可能導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制失靈，于是規(guī)制的外部性就會(huì)出現(xiàn)。endprint

首先，初級(jí)政治市場(chǎng)上的政府偏好與公眾偏好。政府偏好與公眾偏好經(jīng)常不一致。公眾是環(huán)境規(guī)制效果的直接感受者與反饋者，遵循“幸福感”的邏輯。然而，公眾對(duì)地方政府環(huán)境規(guī)制的約束作用會(huì)因公共選擇過程而不同。具有選舉權(quán)（用手投票機(jī)制）或遷徙自由（用腳投票）的公眾在很大程度上可以影響并約束地方政府的環(huán)境規(guī)制行為。在此前提下，政府偏好能否滿足一定程度上取決于公眾偏好滿足程度。但是，在選舉權(quán)缺失、流動(dòng)性缺乏以及環(huán)境規(guī)制并未納入到政績考核體系的情況下，公眾在地方政府環(huán)境規(guī)制公共選擇過程中的約束力卻微不足道，政府偏好遵循經(jīng)濟(jì)與政治雙重邏輯，與公眾偏好相互沖突的情況時(shí)有發(fā)生。在聯(lián)邦制國家，政治家追求的公眾選票以當(dāng)選，而環(huán)境治理正是公眾所追求的目標(biāo)之一。五年一周期的政治大選必然迫使政治家及時(shí)了解公眾偏好并制定、執(zhí)行相關(guān)政策。由此，公眾偏好“倒逼”政府偏好。在政治相對(duì)集中或者間接代議制的國家，公眾并不能將環(huán)境偏好（包括異質(zhì)性偏好）及時(shí)反饋到中央政府，因?yàn)楣姴荒苤苯舆x舉中央政府領(lǐng)導(dǎo)人。中央政府將環(huán)境規(guī)制的事權(quán)下放到地方政府。在追求自身利益的驅(qū)使下，地方政府偏好與公眾偏好出現(xiàn)不一致。不可否認(rèn)，無論是在何種政治市場(chǎng)中，作為數(shù)量眾多的大集團(tuán)，公眾的集體行動(dòng)存在著難以克服的困難。搭便車、投票悖論、理性的無知、集體行動(dòng)的邏輯（奧爾森[6]，1994）等使公眾在環(huán)境規(guī)制方面往往成為了“沉默的大多數(shù)”，公眾偏好不能得到準(zhǔn)確顯示。也就是說，在環(huán)境規(guī)制的過程中，個(gè)體理性產(chǎn)生了集體非理性。公眾的環(huán)境偏好無法準(zhǔn)確顯示。地方政府的環(huán)境規(guī)制失靈既有制度性因素，也存在非制度性的原因。

其次，政策供給市場(chǎng)上的政策菜單與行為選項(xiàng)。公共選擇學(xué)派關(guān)于政府政策供給方面主要集中在仙女與半仙女模型、不確定世界模型與女巫模型。仙女與半仙女模型認(rèn)為地方政府的政策供給主要針對(duì)于市場(chǎng)失靈部分，近似于“援助之手”；不確定世界模型將政府行為歸結(jié)為其出發(fā)點(diǎn)是好的，但結(jié)果是非理性的，這源于地方政府的有限理性；女巫模型將地方政府行為描述為自身租金最大化的主體，其行為具有“掠奪之手”的色彩。事實(shí)上，政府政策供給取決于其既定制度安排下政府自身偏好。政府偏好使地方政府在政策菜單選擇中有所取舍。在環(huán)境規(guī)制方面，地方政府的政策菜單選項(xiàng)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)還是環(huán)境規(guī)制（因?yàn)橹辽僭谝欢A段兩者可能是不能兼顧的）。而這取決于對(duì)地方政府的考核權(quán)重與約束條件。初級(jí)政治市場(chǎng)的性質(zhì)決定了政策供給市場(chǎng)上的政策選項(xiàng)的選擇，反映政府偏好。政策供給市場(chǎng)上的選項(xiàng)會(huì)導(dǎo)致公共政策執(zhí)行偏向的不同。在政策供給市場(chǎng)上，既定的制度結(jié)構(gòu)下，地方政府在環(huán)境規(guī)制中會(huì)容易產(chǎn)生激勵(lì)變異與代理變異行為。地方政府的激勵(lì)變異來源于其所面對(duì)的制度結(jié)構(gòu)及其相應(yīng)的制度安排。地方政府會(huì)做出利于自身利益的機(jī)會(huì)主義行為，進(jìn)而產(chǎn)生激勵(lì)偏差。而環(huán)境規(guī)制中的代理變異則主要源于信息不對(duì)稱程度，這主要表現(xiàn)為道德風(fēng)險(xiǎn)與逆向選擇。地方政府可能在信息殘缺的情況下做出不恰當(dāng)?shù)恼哌x擇。這是由地方政府環(huán)境規(guī)制中有限理性所致。另外，環(huán)境規(guī)制的外溢性普遍存在，時(shí)間維度的代際性與空間維度的代際性都是這種外溢性的表現(xiàn)形式。在存在外溢性的情況下，地方政府無法從環(huán)境規(guī)制中得到收益，也不用為環(huán)境污染的排放付出成本。環(huán)境治理中的合作行為難以為繼，長期行為缺乏動(dòng)力。環(huán)境規(guī)制中的“囚徒困境”則成為常態(tài)。政府間策略性競(jìng)爭(zhēng)行為則會(huì)使這種“囚徒困境”愈演愈烈。

最后，政策執(zhí)行市場(chǎng)上的政策執(zhí)行與規(guī)制失靈。初級(jí)政治市場(chǎng)與政策供給市場(chǎng)在很大程度上已經(jīng)決定了政策執(zhí)行效果。任何政治市場(chǎng)運(yùn)行都不能回避信息不對(duì)稱的存在。信息不對(duì)稱影響環(huán)境規(guī)制政策的執(zhí)行，使規(guī)制政策失靈。一種情況，兩種政治市場(chǎng)對(duì)環(huán)境規(guī)制來講是有利的，但信息不對(duì)稱的出現(xiàn)會(huì)使政策執(zhí)行市場(chǎng)出現(xiàn)失靈，規(guī)制目標(biāo)與規(guī)制結(jié)果不一致；另一種情況，兩種政治市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制本身對(duì)環(huán)境規(guī)制是不利的，此時(shí)政策執(zhí)行市場(chǎng)會(huì)更加失靈。相關(guān)行為主體會(huì)努力尋求在政策執(zhí)行市場(chǎng)中的“尋租”空間，以滿足自身私利。地方政府對(duì)環(huán)境規(guī)制的策略主要有兩種：加大規(guī)制或者放松規(guī)制。在環(huán)境規(guī)制過程中，若地方政府選擇了加大環(huán)境規(guī)制的政策選項(xiàng)，作為環(huán)境規(guī)制主體的地方政府與作為環(huán)境規(guī)制對(duì)象的企業(yè)便處于動(dòng)態(tài)博弈中。在雙方的博弈中，被規(guī)制企業(yè)在一定程度上是信息優(yōu)勢(shì)方。企業(yè)對(duì)地方政府的環(huán)境規(guī)制做出策略性反應(yīng)。因此，政企間的動(dòng)態(tài)博弈必然會(huì)弱化環(huán)境規(guī)制力度。同時(shí)，在中央與地方利益不一致時(shí)，地方政府也會(huì)對(duì)中央政府的環(huán)境規(guī)制政策選擇性執(zhí)行，造成人為的環(huán)境規(guī)制政策扭曲。地方政府在放棄環(huán)境規(guī)制選項(xiàng)的同時(shí)，實(shí)際上傾向于政企合謀獲取地方政府利益，因?yàn)榈胤秸c企業(yè)在某些情況下存在著共容利益。在利益集團(tuán)的壓力下，地方政府容易被本地區(qū)企業(yè)所“俘獲”。環(huán)境規(guī)制中的政企合謀導(dǎo)致了權(quán)力尋租與官員腐敗，而現(xiàn)實(shí)的表現(xiàn)必然是環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)放松，環(huán)境規(guī)制政策執(zhí)行扭曲，導(dǎo)致環(huán)境規(guī)制失靈。

綜上所述，地方政府環(huán)境規(guī)制的公共選擇過程在三個(gè)層次的政治市場(chǎng)都可能產(chǎn)生失靈。這主要集中在三個(gè)方面：環(huán)境規(guī)制意愿（地方政府所持偏好）、環(huán)境規(guī)制能力（地方政府的有限理性）與執(zhí)行過程（利益主體的策略選擇），與之相對(duì)應(yīng)的是內(nèi)生性環(huán)境規(guī)制失靈、外生性環(huán)境規(guī)制失靈以及體制性環(huán)境規(guī)制失靈。因此，環(huán)境規(guī)制失靈普遍存在于公共選擇過程。只是在不同的制度結(jié)構(gòu)與政治結(jié)構(gòu)下，政府環(huán)境規(guī)制失靈的表現(xiàn)形式與程度不同而已。

四、中國地方政府競(jìng)爭(zhēng)與環(huán)境規(guī)制失靈的制度解釋

中國的制度結(jié)構(gòu)決定了政治市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制與相應(yīng)的公共選擇過程。從總體上審視，中國式分權(quán)的政府治理的核心是經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)。政治結(jié)構(gòu)的集權(quán)程度較高，表現(xiàn)為政治上的垂直管理，由上到下的人事任命權(quán)力與相對(duì)應(yīng)的政績考核；同級(jí)人民代表大會(huì)等機(jī)構(gòu)不能對(duì)地方政府進(jìn)行有效約束與監(jiān)管；公眾對(duì)地方政府公共政策的約束力較弱。借鑒Peacock對(duì)政治市場(chǎng)的論述，本文認(rèn)為中國的三層政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的運(yùn)作機(jī)制是：首先，中央政府為了執(zhí)政合法性的需要，通過實(shí)施公共政策（比如教育、醫(yī)療、環(huán)境等）提高公眾福利，以獲取公眾對(duì)其執(zhí)政的認(rèn)可；其次，中央政府將一些事權(quán)下放給地方政府，將相關(guān)政策的實(shí)施委托給地方政府處理，地方政府在經(jīng)濟(jì)分權(quán)體制下具有很大的自由裁量權(quán)，并決定其政策偏向；最后，地方政府出于自身利益考量相機(jī)決定執(zhí)行公共政策的力度（存在機(jī)會(huì)主義的可能性），公眾向地方政府或者中央政府納稅。中央政府對(duì)地方政府的表現(xiàn)進(jìn)行考核，地方政府以上級(jí)政府考核為主。endprint

中國式分權(quán)的另一個(gè)方面則是經(jīng)濟(jì)分權(quán)，主要表現(xiàn)為財(cái)政分權(quán)及其相對(duì)應(yīng)的剩余控制權(quán)。經(jīng)濟(jì)分權(quán)及其GDP為主的政績考核體系給地方政府引進(jìn)外資以提升轄區(qū)經(jīng)濟(jì)帶來了極大熱情。中國式分權(quán)由此為經(jīng)濟(jì)增長提供了持續(xù)的動(dòng)力，但也成為地方政府環(huán)境規(guī)制不力的制度性根源。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展初期，GDP的增長主要依賴于粗放式工業(yè)的發(fā)展。中國各級(jí)政府通過吸引外資以緩解資本的不足，但引進(jìn)的大部分產(chǎn)業(yè)通常為高耗能、高污染類型。進(jìn)而使其成為了國外污染產(chǎn)業(yè)的“污染避難天堂（pollution haven）”。在資本短缺下，地方政府的引資競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)放松環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)，因?yàn)閺?qiáng)化環(huán)境規(guī)制強(qiáng)度會(huì)降低地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長率（李鋼[7]等，2012）。環(huán)境規(guī)制水平內(nèi)生于地方政府的目標(biāo)函數(shù)。因此，中國的環(huán)境問題在一定程度上產(chǎn)生于現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式源于中國所特有的地方政府行為模式（蔡昉，都陽，王美艷[8]，2008）。進(jìn)一步，在環(huán)境規(guī)制中的地方政府行為又源于公共選擇過程，遵循政治與經(jīng)濟(jì)雙重邏輯。

第一，政績考核體系與環(huán)境規(guī)制的弱化。政績考核體系是上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府實(shí)施政治激勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。中央政府以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的指揮棒必然伴隨著與之相對(duì)應(yīng)的政績考核體系。而這種以GDP為主的考核體系與地方政府的環(huán)境規(guī)制在一定發(fā)展階段內(nèi)是沖突的。一方面，GDP的快速增長使政府官員政治晉升成為大概率事件（周黎安[9]，2007；徐現(xiàn)祥，王賢彬[10]，2010），并使地方官員具有了“政治企業(yè)家”的特質(zhì)。為獲得政治晉升，政府官員競(jìng)爭(zhēng)必然會(huì)圍繞著地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長展開。GDP成為評(píng)價(jià)地方政府官員努力水平的主要方面。另外，與環(huán)境規(guī)制指標(biāo)相比，GDP的可量化性程度高，更容易測(cè)度與績效考核。面對(duì)多任務(wù)委托代理情況，對(duì)于便于測(cè)度的指標(biāo)進(jìn)行考核，激勵(lì)變異或者說激勵(lì)偏差就會(huì)發(fā)生。在激勵(lì)偏差下，地方政府自然傾向于放松不易觀察的環(huán)境規(guī)制水平。另一方面，地方政府官員任期制與環(huán)境代際性特質(zhì)塑造了地方環(huán)境規(guī)制的短期性行為。地方政府官員的任期制決定了官員的政治生命周期相對(duì)較短，而環(huán)境規(guī)制效果需要較長的時(shí)間跨度才能顯現(xiàn)，具有代際性特征。政府官員任期的屆別特征與環(huán)境的代際特征必然會(huì)衍生地方政府的短期行為特征，進(jìn)而放松環(huán)境規(guī)制水平以顯示當(dāng)期政績。因此，在政治生命周期下，地方政府在環(huán)境規(guī)制過程中具有強(qiáng)烈的機(jī)會(huì)主義沖動(dòng)與強(qiáng)烈的屆別機(jī)會(huì)主義傾向（李軍杰，鐘君[11]，2004），產(chǎn)生了“政治過程固有的近視”。地方政府短期與長期偏好的不同中所表現(xiàn)的“持久沖突”自然會(huì)使環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)大打折扣。正如公共選擇理論所堅(jiān)持的觀點(diǎn)：擔(dān)任政府公職的是有理性的、自私的人，其行為可通過分析其任期內(nèi)面臨的各種誘因而得到理解，而為GDP的增長競(jìng)爭(zhēng)正是放松環(huán)境規(guī)制的主要誘因。另外，政績責(zé)任追溯機(jī)制的缺乏，導(dǎo)致了地方政府重視當(dāng)期忽視長期。當(dāng)前的政績考核下，環(huán)境規(guī)制獎(jiǎng)懲機(jī)制不健全。地方政府官員自然會(huì)更加重視當(dāng)期政績。犧牲環(huán)境以追求轄區(qū)經(jīng)濟(jì)增長成為地方政府的最優(yōu)選擇。還有一點(diǎn)不容忽視，在環(huán)境規(guī)制的公共選擇過程中，政績考核體系缺乏公眾參與會(huì)使環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)受政府偏好所控制。公眾不能對(duì)地方政府的環(huán)境規(guī)制行為有效制約會(huì)加劇環(huán)境規(guī)制的扭曲程度。政績考核體系導(dǎo)致了環(huán)境規(guī)制的弱化，體現(xiàn)出地方政府所遵循的“政治邏輯”。

第二，財(cái)政分權(quán)與環(huán)境規(guī)制的策略性競(jìng)爭(zhēng)。在公共選擇過程中，地方政府的環(huán)境規(guī)制行為也是對(duì)其面對(duì)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)做出反應(yīng)的表現(xiàn)。經(jīng)濟(jì)激勵(lì)則來源于中央政府與地方政府的財(cái)政分權(quán)制度。1994年的分稅制改革使地方政府的財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下放。地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，而環(huán)境規(guī)制與治理正是被下放的事權(quán)之一。地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致財(cái)政收支缺口加大。地方政府必然會(huì)采取“開源節(jié)流”的方式保持本地區(qū)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。吸引外部資本流入以提高轄區(qū)內(nèi)的稅基是地方政府“開源”的主要手段。地方政府之間必然會(huì)為流動(dòng)性要素展開競(jìng)爭(zhēng)。而根據(jù)相關(guān)研究，外部資本流入尤其是工業(yè)企業(yè)進(jìn)入一個(gè)地區(qū)與否考慮的重要因素則是該地區(qū)的環(huán)境規(guī)制水平，過高的環(huán)境規(guī)制水平不利于企業(yè)的流入。在環(huán)境事權(quán)下放的情況下，地方政府在一定范圍上可以對(duì)環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)具有自由裁量的權(quán)力。因此，地方政府傾向于通過相互攀比式的競(jìng)爭(zhēng)，不斷降低環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)吸引外資（楊海生等[12]，2008）。在財(cái)政分權(quán)體制下，地方政府間的策略性競(jìng)爭(zhēng)行為顯著影響到FDI的區(qū)位選擇（鄧玉萍，許和連[13]，2013）。進(jìn)而，政府間的引資競(jìng)爭(zhēng)一定程度上演變?yōu)榈貐^(qū)之間環(huán)境規(guī)制“趨底”的競(jìng)爭(zhēng)。在財(cái)政分權(quán)制度下，地方政府在環(huán)境規(guī)制領(lǐng)域的“節(jié)流”行為則主要針對(duì)于環(huán)境治理投資的公共支出。在有限的財(cái)政收入下，地方政府在增長偏好的驅(qū)使下會(huì)人為地調(diào)整甚至扭曲財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)地方政府自身利益。比如地方政府會(huì)根據(jù)政府偏好提高利于短期內(nèi)提升本地經(jīng)濟(jì)總量的財(cái)政支出，而減少短期內(nèi)對(duì)增長貢獻(xiàn)不明顯的的部分民生性公共品的供給。環(huán)境治理投資正是地方政府相對(duì)不太偏好的支出。因此，財(cái)政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府通過放松環(huán)境管制的方式吸引外資的進(jìn)入（陳剛，李樹[14]，2009），地方政府間“為增長而競(jìng)爭(zhēng)”演化為政府間環(huán)境規(guī)制的策略性競(jìng)爭(zhēng)，并因此降低了環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)。這也體現(xiàn)出地方政府環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)遵循的“經(jīng)濟(jì)邏輯”。

總體而言，中國環(huán)境規(guī)制的公共選擇過程表現(xiàn)為地方政府利益導(dǎo)向的。在這個(gè)過程中，地方政府所面臨的中央政府相對(duì)“軟化”的制度安排與政績考核體系會(huì)導(dǎo)致其產(chǎn)生激勵(lì)變異。為了保持增長競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，在政治與經(jīng)濟(jì)雙重邏輯下，地方政府熱衷于通過放松環(huán)境規(guī)制力度的策略展開競(jìng)爭(zhēng)；在環(huán)境規(guī)制的公共選擇中，缺乏微觀主體（比如公眾）有效監(jiān)督和約束的上下級(jí)政府間的委托—代理關(guān)系導(dǎo)致了代理變異。地方政府的環(huán)境規(guī)制偏好弱化了中央政府的環(huán)境規(guī)制標(biāo)準(zhǔn)；政府間競(jìng)爭(zhēng)與公眾約束弱化固化并放大了激勵(lì)變異與代理變異程度。

五、結(jié)論性評(píng)述

本文主要利用公共選擇的分析范式，借助政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)模型分析中國的環(huán)境規(guī)制問題。中國環(huán)境規(guī)制的實(shí)質(zhì)是一個(gè)極為復(fù)雜的公共選擇過程，涉及中央政府、地方政府、企業(yè)與公眾的不同的偏好、利益訴求以及多方互動(dòng)關(guān)系，同時(shí)也反映出地方政府與中央政府、企業(yè)、公眾以及其他地方政府動(dòng)態(tài)博弈沖突。因此，環(huán)境規(guī)制的治理機(jī)制在不恰當(dāng)?shù)闹贫冉Y(jié)構(gòu)中必然存在著結(jié)構(gòu)性失衡的風(fēng)險(xiǎn)。本文的研究表明，中國的政治市場(chǎng)結(jié)構(gòu)容易導(dǎo)致這種潛在風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)?；诖?，一個(gè)有效的環(huán)境規(guī)制與治理機(jī)制應(yīng)該努力通過恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)，減少組織從事某項(xiàng)活動(dòng)的交易成本，弱化相關(guān)利益主體的沖突。在這個(gè)意義上講，環(huán)境的有效治理與規(guī)制機(jī)制應(yīng)是為了協(xié)調(diào)地方政府與相關(guān)各方的利益關(guān)系而確立的一種制度結(jié)構(gòu)。因此，基于公共選擇視角下提升環(huán)境規(guī)制效果應(yīng)該從相關(guān)利益主體系統(tǒng)結(jié)構(gòu)作為切入點(diǎn)：恰當(dāng)處理中央政府、地方政府、企業(yè)、公眾之間的利益關(guān)系。

一是完善公共選擇中的政績考核體系。政績考核是地方政府環(huán)境規(guī)制力度的“指揮棒”。政績考核體系的優(yōu)化可以從兩個(gè)方面著手：由誰考核地方政府業(yè)績，考核地方政府的標(biāo)準(zhǔn)是什么。在政績考核主體方面，政績考核應(yīng)該改變上級(jí)政府作為單一考核主體的方式，增加公眾考核地方政府政績的權(quán)重，也就是將對(duì)地方政府考核納入公眾評(píng)價(jià)機(jī)制。逐步建立公眾對(duì)地方政府的“硬”的約束機(jī)制。在政績考核內(nèi)容方面，政績考核的內(nèi)容與標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)減少以GDP為主的考核，轉(zhuǎn)變“以GDP排名論英雄”的考核方式。政績考核更加注重經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量。適度的加大環(huán)境質(zhì)量在政績考核體系中的權(quán)重，轉(zhuǎn)變“重經(jīng)濟(jì)增長，輕公共服務(wù)”的政府偏向。二是優(yōu)化政府間的財(cái)政分權(quán)體制。在信息優(yōu)勢(shì)下，由地方政府作為環(huán)境規(guī)制的主體仍是最優(yōu)選擇。在經(jīng)濟(jì)邏輯下，財(cái)政分權(quán)制度的優(yōu)化有利于地方政府環(huán)境規(guī)制行為的轉(zhuǎn)變。因此，財(cái)政分權(quán)則成為優(yōu)化地方政府環(huán)境規(guī)制行為的切入點(diǎn)?，F(xiàn)行的財(cái)政分權(quán)制度則應(yīng)從地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)方面改進(jìn)。在財(cái)權(quán)方面，增加地方政府的財(cái)政收入分配比例，采取更加合理的財(cái)政收入分配機(jī)制。在事權(quán)方面，上級(jí)政府在將環(huán)境規(guī)制事權(quán)下放到地方政府的同時(shí)，適度增加地方政府的財(cái)權(quán)，即環(huán)境規(guī)制與治理等事權(quán)在下放到地方政府的同時(shí)應(yīng)配套以適當(dāng)?shù)呢?cái)力，財(cái)政分權(quán)制度優(yōu)化的核心應(yīng)該使地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配。endprint