魯習(xí)奎

掇刀區(qū)麻城鎮(zhèn)位于荊門市南城郊，隨著鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，建設(shè)用地需求不斷增加。礦業(yè)經(jīng)濟(jì)方面，石膏開采雖然有一定的社會經(jīng)濟(jì)效益，但隨著開采年限的增加，礦區(qū)內(nèi)礦山開采誘發(fā)的地質(zhì)災(zāi)害日趨增多，對礦區(qū)內(nèi)的農(nóng)戶居住安全影響日益明顯。因此破解項目用地指標(biāo)制約與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷問題迫在眉睫。下面就麻城鎮(zhèn)“借增減掛鉤之策、解搬遷避讓之難、助項目建設(shè)之力”所作的相關(guān)努力作如下探討：

一、實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結(jié)合雙結(jié)合的可行性

（一）現(xiàn)實需求

礦山因素：近年來，麻城鎮(zhèn)石膏資源開采因時間的推移，所能體現(xiàn)的社會經(jīng)濟(jì)效益的助力作用逐漸弱化。因礦山開采已有四十多年的歷史，礦山開采區(qū)所誘發(fā)的地面塌陷、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害日益增多，由此造成對村民房屋的破壞越來越多，礦群矛盾呈多發(fā)或上升勢頭，礦區(qū)農(nóng)戶居住安全成了當(dāng)前礦區(qū)一大主要問題，礦區(qū)內(nèi)農(nóng)戶搬遷避讓勢在必為。項目建設(shè)因素：隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、招商引資等不斷深化，建設(shè)用地的需求呈剛性增長勢頭，但按照耕地保護(hù)的占補(bǔ)平衡要求，耕地的補(bǔ)充和增加也就成為了必須，以減少農(nóng)村建設(shè)用地來平衡城鎮(zhèn)增加的建設(shè)用地也成為了可能。

（二）政策支撐

對礦區(qū)的農(nóng)戶進(jìn)行搬遷避讓必然要進(jìn)行建設(shè)新的村民居住區(qū)，針對農(nóng)村居民居住的分散特性以及面積超占現(xiàn)象突出的問題，《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤管理辦法》就成為了拆舊建新最有力的政策支撐，把適度建設(shè)集中居住，優(yōu)化公共設(shè)施及綠地，可以最大限度的增加耕地，減少農(nóng)村建設(shè)用地，為因經(jīng)濟(jì)需要而增加的城鎮(zhèn)建設(shè)用地提供了保障。

（三）政府重視

麻城鎮(zhèn)作為城郊，工業(yè)發(fā)展重鎮(zhèn)、礦業(yè)經(jīng)濟(jì)集中之地，項目落戶逐漸增多，以石膏產(chǎn)業(yè)為龍頭的礦業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈亟需轉(zhuǎn)產(chǎn)優(yōu)化，礦區(qū)矛盾集中，麻城鎮(zhèn)政府多次組織各部門研究對策，集思廣益，在向上級政府和部門爭取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項目上做了一些有益的嘗試。

（四）效果預(yù)測

掇刀國土分局曾做過一次調(diào)查摸底，麻城鎮(zhèn)石膏礦區(qū)總面積為33.8平方公里，采空區(qū)面積約8平方公里，礦區(qū)內(nèi)村民總住戶有879戶，目前急需搬遷住房56戶，隨著開采區(qū)的擴(kuò)大，受影響需要搬遷的住房還會增加。

二、可能存在的問題

（一）資金瓶頸

實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結(jié)合雙結(jié)合，最大的問題是資金的來源，目前考慮來自兩個方面：一方面，經(jīng)調(diào)查礦區(qū)急需搬遷的農(nóng)戶只有幾十戶，這部分的資金礦山肯定會全額承擔(dān)，還有礦區(qū)的其它農(nóng)戶，根據(jù)礦山開采的影響程度，礦山會部分承擔(dān)搬遷的資金。另一方面，來自于使用增減掛鉤土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)報批的建設(shè)項目所提取的專項資金，約8萬元/畝。根據(jù)測算，搬遷平均約需20萬元/戶（其中用于建新區(qū)建房15萬元/戶，公共設(shè)施及綠化約4萬元/戶，拆舊區(qū)復(fù)墾約1萬元/戶）。礦區(qū)住房全部搬遷總投資約17580萬元，周轉(zhuǎn)指標(biāo)專項資金收入約9440萬元，礦山投資約4410萬元（56戶急需搬遷戶1120萬元，823戶間接影響戶3290萬元），資金差額約3730萬元。

（二）拆舊界定

對于礦區(qū)的受直接威脅急需搬遷的幾十戶來講，界定不存在問題，界定難點在于受間接影響的住戶，因為影響程度不同礦山所承擔(dān)的資金就會不同，如果一刀切由礦山承擔(dān)，礦山不會同意，由村民承擔(dān)部分，村民寧可要礦山補(bǔ)償現(xiàn)金卻不會搬遷。還有一種情況就是礦區(qū)內(nèi)的因歷史原因形成的違章建房，或歷史建房未登記的住房，拆舊資金無法或者很難落實。

（三）復(fù)墾實施

拆舊地塊在復(fù)墾時，可能存在建筑垃圾的處理不到位影響耕地質(zhì)量問題。對建筑垃圾處理就現(xiàn)在的實踐來講，成本最低的是就地深埋，保證耕作層的厚度就成了復(fù)墾的關(guān)鍵，需要專項監(jiān)理。另一問題就是拆舊不徹底的問題，因為搬遷前，農(nóng)戶都是離承包地較近的地方散居，搬遷后距承包地會較遠(yuǎn)，有的農(nóng)戶就會要求保留一定的看護(hù)房，這就會留下將來農(nóng)戶會再次侵占或擴(kuò)占耕地的隱患。

（四）廉政風(fēng)險

項目實施過程中，涉及到大額資金的流動和使用，因此有幾個環(huán)節(jié)會存在廉政風(fēng)險。一方面就是建新環(huán)節(jié)，項目發(fā)包、資金審批、施工監(jiān)理、施工質(zhì)量。另一方面就是拆舊環(huán)節(jié)，確保拆舊徹底、復(fù)墾實施到位等均可能涉及到相應(yīng)的問題。三就是制度的缺位，在市級層面上還沒有出臺增減掛鉤實施方面還沒有各環(huán)節(jié)、各程序、各部門職責(zé)等方面明確的制度規(guī)定。

三、對策建議

（一）加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)籌實施

在探索城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結(jié)合實施過程中，作為國土部門其實很困惑，有時增減掛鉤項目申報在國土部門，組織實施也在國土部門，矛盾糾紛也在國土部門，往往的結(jié)果就是費力費錢不討好、還討罵。因此還要引起地方政府重視，雖然經(jīng)過部門的不斷匯報和爭取，政府也引起了重視，但力度仍不夠。還需由政府主導(dǎo)，統(tǒng)籌各部門力量，協(xié)同實施。做到項目申報與項目實施分離，項目實施與項目監(jiān)督分離，部門自驗和中介驗收分離，力爭做到搬遷拆舊消除隱患徹底、復(fù)墾耕地質(zhì)量到位、耕地增加數(shù)量真實有效、建新區(qū)質(zhì)量可靠，環(huán)境優(yōu)美。

（二）資金整合，重點傾斜

國家對農(nóng)村的惠農(nóng)及幫扶資金不可謂不多，比如土地整治、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小型農(nóng)田水利、村莊環(huán)境整治、農(nóng)村電網(wǎng)改造、農(nóng)村安全飲水等等，往往就可能會出現(xiàn)交叉可重疊使用的現(xiàn)象，極有可能造成資金浪費、使用效率低、行政成本增加等負(fù)面效應(yīng)。

（三）明確程序，強(qiáng)化監(jiān)督

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤與礦區(qū)農(nóng)戶搬遷避讓雙結(jié)合實施項目，可能涉及的部門較多，資金較大，因此從程序上應(yīng)突出“項目申報監(jiān)督提上來、項目實施沉下去”。

項目申報監(jiān)督提上來：區(qū)級政府層面重在組織領(lǐng)導(dǎo)、程序設(shè)置、制度建立、資金統(tǒng)籌、規(guī)劃引導(dǎo)等方面；區(qū)級國土部門重在項目申報；區(qū)級財政部門重在資金統(tǒng)籌使用；區(qū)級紀(jì)檢監(jiān)察部門重在全過程監(jiān)督。

項目實施沉下去：鎮(zhèn)級政府應(yīng)成立綜合實施辦公室，改變以往由“區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)一體化辦公室”負(fù)責(zé)時，人手少，任務(wù)重，實施難的局面。具體分成拆舊實施、復(fù)墾實施、建新實施、資金協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處等專班各施其職，確保項目上級政府和部門的監(jiān)督指導(dǎo)下實施。

（作者系湖北省荊門市國土資源局掇刀分局麻城管理所所長）