王建廷　孫路

摘 要 隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，我國的國民生產(chǎn)總值不斷地增加，其中海洋生產(chǎn)總值在國民生產(chǎn)總值中占有很大比例。但是，隨著人們對海洋的利用愈加頻繁，他們從海洋中索取越來越多的資源而又不注意加以保護(hù)，導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境狀況惡劣，面臨嚴(yán)重威脅。因此，保護(hù)海洋變成了我們勢在必行的任務(wù)，我國的海洋自然保護(hù)區(qū)制度也就應(yīng)運(yùn)而生。本文在介紹我國海洋自然保護(hù)區(qū)以及制度的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析了我國海洋自然保護(hù)區(qū)制度還存在的問題，在文章最后，筆者謹(jǐn)就我國海洋自然保護(hù)區(qū)制度存在的問題，提出了幾個(gè)粗淺的建議。

關(guān)鍵詞 海洋 自然保護(hù)區(qū) 對策

我國是個(gè)海洋大國，遼闊的海域懷抱著我們的祖國，海域縱跨從北到南的暖溫帶、亞熱帶和熱帶3個(gè)溫度帶，分別包括上升流及大洋、珊瑚、紅樹林、海岸灘涂、河口、濕地、海島等各種生態(tài)系統(tǒng)。而保護(hù)區(qū)是海洋的一道防護(hù)罩，盡量阻斷外界帶來的干擾和人為活動(dòng)導(dǎo)致的各種破壞，最大限度地從生態(tài)系統(tǒng)源頭維持了其原生產(chǎn)力，促進(jìn)生態(tài)良性可持續(xù)循環(huán)并且保證海洋物種能夠正常繁殖和海洋生態(tài)系統(tǒng)的正常運(yùn)作及持續(xù)利用，做到既保護(hù)生態(tài)過程，又保護(hù)遺傳資源，一舉兩得。但是我國的海洋自然保護(hù)區(qū)制度在實(shí)踐中還存在一些不足，本文通過對海洋自然保護(hù)區(qū)制度的系統(tǒng)研究，探索完善此項(xiàng)制度的方法，為今后我國海洋自然保護(hù)區(qū)制度的修改提供參考，同時(shí)對于海洋環(huán)境資源的生態(tài)保護(hù)具有重要的意義，這也是寫此文的實(shí)際意義所在。

一、海洋自然保護(hù)區(qū)的概況

（一）海洋自然保護(hù)區(qū)的概念

海洋自然保護(hù)區(qū)是國家為保護(hù)海洋環(huán)境和海洋資源，而把一定范圍的海域、海岸、河口、濕地或島嶼及其包括的各種海洋生物劃出界限加以特殊保護(hù)和管理的具有代表性的自然地帶，是保護(hù)海洋多樣性，防止海洋生態(tài)環(huán)境惡化的措施之一。海洋自然保護(hù)區(qū)具有生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的雙重功能。

（二）我國海洋自然保護(hù)區(qū)制度的確立

我國1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》中記載，根據(jù)海洋環(huán)境保護(hù)的需要，國務(wù)院有關(guān)部門和沿海省、自治區(qū)、直轄市人民政府，可以劃出海上自然保護(hù)區(qū)，海洋特別保護(hù)區(qū)和海濱風(fēng)景游覽區(qū)，并采取相應(yīng)的保護(hù)措施。國務(wù)院在1994年10月9日發(fā)布的《自然保護(hù)區(qū)條例》于1994年12月1日開始實(shí)施 ，其中規(guī)定凡在中華人民共和國領(lǐng)域和中華人民共和國管轄的其他海域內(nèi)建設(shè)和管理自然保護(hù)區(qū)，必須遵守本條例。此條規(guī)定為未來海洋自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例的頒發(fā)提供法律依據(jù)和實(shí)施基礎(chǔ)。終于在萬眾期待下，1995年9月29日國家海洋局以《自然保護(hù)區(qū)條例》為藍(lán)本，出臺(tái)了《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》。至此，我國的海洋自然保護(hù)區(qū)制度宣告已經(jīng)初步形成，初具規(guī)模，并且沿用至今。

二、我國海洋自然保護(hù)區(qū)制度存在的問題

我國海洋自然保護(hù)區(qū)起步較其他發(fā)達(dá)國家晚，基礎(chǔ)比較落后，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，面對經(jīng)濟(jì)社會(huì)日益復(fù)雜多樣的情況，它也漸漸凸顯出它存在的問題下面就其自身特有的問題進(jìn)行分析。

（一）總體布局規(guī)劃不完善

我國海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)在布局上結(jié)構(gòu)不合理，分布不均，過于集中在某一地帶。例如集中選址在南方，以廣東、福建和海南為典型，而北方的山東一帶的海域卻被“冷落”了，原因是什么呢，不是因?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)多的地區(qū)生物多樣性更值得保護(hù)。相反，被“冷落”的山東一帶的海洋自然資源豐富，生態(tài)系統(tǒng)活躍多樣，具有其他地區(qū)不具備的的特有生態(tài)價(jià)值，完全有資格建立國家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)。只是問題出在管理辦法關(guān)于國家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)的由地方向中央層層遞進(jìn)評(píng)審制度的程序漏洞上，包括申報(bào)、規(guī)劃乃至最后的審批。這樣導(dǎo)致的結(jié)果就是，一些地方海洋自然保護(hù)區(qū)冗雜繁多，而一些地方海洋自然保護(hù)區(qū)稀缺。這樣是不利于國家用有限的力量盡量去對每個(gè)海域都進(jìn)行公平保護(hù)的。

（二）管理體制缺乏合理性

過于復(fù)雜的管理體制直接影響到了實(shí)施保護(hù)的效率，我國的海洋自然保護(hù)區(qū)管理體制依據(jù)自然保護(hù)區(qū)管理體制的規(guī)定，采取綜合管理和分部門管理并行的管理體制[4]。即由環(huán)境保護(hù)行政主管部門綜合管理和分別由海洋、農(nóng)業(yè)、國土和林業(yè)等部門各自分部門管理。這樣，不同部門分管不同類型的保護(hù)區(qū)，甚至在同一保護(hù)區(qū)內(nèi)，不同部門也行駛不同的職權(quán)，這樣就難以避免出現(xiàn)不同部門為自己部門謀利益，政府部門的內(nèi)部性局限也就開始顯露出來了，即有事就互相推諉，有利就互相爭奪。這樣的體制在管理過程中容易導(dǎo)致權(quán)限不明，職責(zé)不清，資金浪費(fèi)的問題出現(xiàn)。

（三）保護(hù)區(qū)的保護(hù)與開發(fā)難以協(xié)調(diào)

我國的自然保護(hù)區(qū)實(shí)行分區(qū)制度，這一制度也適用于海洋自然保護(hù)區(qū)。根據(jù)保護(hù)區(qū)內(nèi)的結(jié)構(gòu)，可以分為核心區(qū)、緩沖區(qū)和實(shí)驗(yàn)區(qū)。這里要注意的一點(diǎn)是，不能發(fā)展與該海洋自然保護(hù)區(qū)保護(hù)宗旨不協(xié)調(diào)的旅游項(xiàng)目。這種保護(hù)制度讓很多人都關(guān)注周圍社區(qū)居民對保護(hù)區(qū)的干擾，卻忽視了這樣的保護(hù)區(qū)設(shè)置給周圍居民帶來的生產(chǎn)生活的不便。保護(hù)區(qū)主要注重保護(hù)，但允許適度開發(fā)，可適度開發(fā)的界線不明確，這樣可能會(huì)阻礙了當(dāng)?shù)鼐用駛鹘y(tǒng)的生產(chǎn)模式，損害社區(qū)民眾的經(jīng)濟(jì)收益，讓民眾對此工作的開展產(chǎn)生排斥心理，不積極配合保護(hù)區(qū)建設(shè)工作，這也不利于保護(hù)區(qū)的建設(shè)與發(fā)展。

（四）立法不完備

我國海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)工作落于人后，立法還很不完善。從1982年的《海洋環(huán)境保護(hù)法》里，我們只能找到關(guān)于海洋自然保護(hù)區(qū)的一點(diǎn)皮毛，根本就不能作為實(shí)踐依據(jù)。而1995年頒布的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》雖然做了比較全面的規(guī)定，但其實(shí)踐可操作性還是有限的。迄今為止，我國對海洋自然保護(hù)區(qū)這一塊的法律保護(hù)力度還是太薄弱，沒有出現(xiàn)專門的法律。不能針對現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)的一些破壞行為做出相應(yīng)的規(guī)制，使保護(hù)區(qū)不能得到全面的保護(hù)。專門法律的空白，相關(guān)配套立法體系的不完備，無法適應(yīng)海洋這一復(fù)雜的領(lǐng)域出現(xiàn)的各種問題，以致出現(xiàn)問題的時(shí)候無法可依，手足無措。

三、完善我國海洋自然保護(hù)區(qū)制度的建議

隨著目前的國際形勢和我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善海洋自然保護(hù)區(qū)制度的任務(wù)迫在眉睫，完善的制度才能充分發(fā)揮海洋自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)功能，達(dá)到保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境的目的，為社會(huì)創(chuàng)造更好的效益。本文謹(jǐn)提出粗淺的幾點(diǎn)完善我國海洋自然保護(hù)區(qū)的建議。

（一）完善保護(hù)區(qū)布局規(guī)劃

在總體合理、宏觀的規(guī)劃方針指導(dǎo)下，根據(jù)各個(gè)區(qū)域的特點(diǎn)，綜合考慮當(dāng)?shù)仄渌Ｗo(hù)區(qū)建設(shè)、當(dāng)?shù)匕l(fā)展?fàn)顩r及當(dāng)?shù)孛癖姷闹С殖潭葋硪?guī)劃各個(gè)保護(hù)區(qū)的布局，盡可能更全面的照顧到潛在的需要保護(hù)的區(qū)域。不要過于集中某一區(qū)域建立同一類型的幾個(gè)保護(hù)區(qū)，避免重復(fù)保護(hù)而導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)的浪費(fèi)，改善分布不均的局面。在保護(hù)區(qū)類型單一的方面的改進(jìn)，可以擴(kuò)大保護(hù)區(qū)類型范圍，例如增加一些具體的稀有生物物種的保護(hù)區(qū)，以實(shí)地考察和研究為根據(jù)，以海洋生物多樣性為目標(biāo)，針對性的選擇建設(shè)保護(hù)區(qū)的區(qū)域。實(shí)現(xiàn)海洋自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)多樣化，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的多樣化。

（二）調(diào)整保護(hù)區(qū)管理體制

管理體制的改革首先應(yīng)該在管理模式上進(jìn)行。我們應(yīng)該把綜合管理這一籠統(tǒng)的概念轉(zhuǎn)變?yōu)榻y(tǒng)一監(jiān)督管理，在國家層面上設(shè)一個(gè)由海洋、農(nóng)業(yè)、國土和林業(yè)各部門專門人才成立的國家小組，集中各領(lǐng)域人才的智慧，對海洋自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。在地方則設(shè)立這個(gè)小組的分支機(jī)構(gòu)為地方小組，接受國家小組的監(jiān)督和管理，地方小組的職責(zé)也要明確，具體到其所負(fù)責(zé)的保護(hù)區(qū)的建設(shè)所需，賦予他們執(zhí)法權(quán)，便于執(zhí)法活動(dòng)的開展。在這種體制下，還可以吸收社會(huì)公益組織團(tuán)體或企業(yè)單位成為管理的主體，將地市級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)委托給他們自主管理，地方小組對其進(jìn)行監(jiān)督。這樣便于把社會(huì)的力量凝聚在一起，更好地貫徹環(huán)境保護(hù)法里的協(xié)同合作的原則。

（三）建立公眾參與制度，協(xié)調(diào)保護(hù)和開發(fā)

建立完善的公眾參與制度，貫徹落實(shí)“從群眾來到群眾中去”的群眾路線，切實(shí)保障廣大人民群眾的根本利益。因此，在建設(shè)海洋自然保護(hù)區(qū)的選址確定之前應(yīng)該進(jìn)行信息公開，把信息傳遞給當(dāng)?shù)孛癖姡僮屗麄儗Υ诉M(jìn)行反饋，保障他們的知情權(quán)，參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓他們清楚意識(shí)到建立海洋自然保護(hù)區(qū)他們也有責(zé)任，激發(fā)他們的參與熱情，然后積極對建設(shè)工作的開展進(jìn)行協(xié)調(diào)合作。各類專業(yè)人士，社會(huì)團(tuán)體也可以為保護(hù)區(qū)的建設(shè)提供各種寶貴的意見，這樣充分利用了人力物力資源，優(yōu)化當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)區(qū)的建設(shè)。

（四）完善相關(guān)立法

我國的海洋自然保護(hù)區(qū)制度由于缺乏法律規(guī)范，很多政策規(guī)定無法落實(shí)，保護(hù)區(qū)的保護(hù)工作無法達(dá)到預(yù)想效果，不適應(yīng)當(dāng)今復(fù)雜的海洋資源問題的發(fā)展，因此必須要完善海洋自然保護(hù)區(qū)的立法，作出專門的立法，填補(bǔ)法律的空缺，配備相應(yīng)的法律條例，構(gòu)建健全的法律框架，讓建設(shè)工作開展有法可依；加強(qiáng)保護(hù)區(qū)法律權(quán)威性，提高執(zhí)法能力，做到執(zhí)法必嚴(yán)；明確各種違法行為的法律責(zé)任，做到違法必究，保障法律的運(yùn)行，有效遏制在保護(hù)區(qū)內(nèi)非法開發(fā)和經(jīng)營的行為[5]。要明確生態(tài)利益第一位的立法原則，遵循生態(tài)規(guī)律，以此為基礎(chǔ)去制定相關(guān)活動(dòng)開展的法律規(guī)制。

四、結(jié)語

綜上所述，結(jié)合我國海洋自然保護(hù)區(qū)制度在海洋自然保護(hù)區(qū)建設(shè)過程中出現(xiàn)的總體布局規(guī)劃不完善、管理體制缺乏合理性、保護(hù)區(qū)的保護(hù)與開發(fā)難以協(xié)調(diào)、立法不完備等問題，我們應(yīng)該完善保護(hù)區(qū)布局規(guī)劃、建立公眾參與制度、協(xié)調(diào)保護(hù)和開發(fā)、完善相關(guān)立法和提高科研技術(shù)。社會(huì)在創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)奇跡的同時(shí)也要敬畏大自然，保護(hù)大自然，讓霧霾，沙塵暴，各種污染的發(fā)展惡果從此遠(yuǎn)離我們，讓藍(lán)天和海洋兩條“藍(lán)絲帶”繼續(xù)完好地纏繞在地球的兩端保護(hù)著地球，繼續(xù)養(yǎng)育著我們一代又一代的子子孫孫。

基金項(xiàng)目：創(chuàng)新強(qiáng)校項(xiàng)目“廣東地方海洋法律體系建設(shè)研究”和“海洋法基本問題研究”研究成果

參考文獻(xiàn)：

[1]中華人民共和國海洋局.海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法中華人民共和國海洋局.海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法[S].1995.

[2]陳興華.我國海洋自然保護(hù)區(qū)制度探析[J].柳州師專學(xué)報(bào)，2005，20（1）：79-82.

[3]孫昭妍.關(guān)于完善我國海洋自然保護(hù)區(qū)法律制度的思考[J].法制與社會(huì)，2013（21）：40.

[4]王敏敏.國外海洋自然保護(hù)區(qū)的法律保護(hù)研究及對我國的啟示[D].中國海洋大學(xué)，2010.

[5]王曉麗.中國和加拿大自然保護(hù)區(qū)管理制度比較研究[J].世界環(huán)境，2004，12（1）：31-36.

（作者單位：廣東海洋大學(xué)）