南京特別市特種建設(shè)公債發(fā)行始末

陳海懿

(南京大學(xué)歷史學(xué)院，江蘇南京，210008）

19 27年4月18日，國民政府定都南京，并成立南京市政廳。5月25日，國民政府任命劉紀(jì)文為南京市市長。6月6日，國民政府公布《南京特別市暫行條例》，南京改稱南京特別市。南京作為民國時(shí)期的首都，在建都初期積極致力于各方面建設(shè)，但民國時(shí)期的財(cái)政困難對南京市的首都建設(shè)造成了很大的經(jīng)費(fèi)問題。為了解決經(jīng)費(fèi)的困難，南京市通過多種渠道籌集經(jīng)費(fèi)，其中一個(gè)舉措就是以南京特別市名義發(fā)行市公債，即南京特別市特種建設(shè)公債。該公債的發(fā)行具有深刻的社會背景，南京市府為發(fā)行公債所作的努力體現(xiàn)其一定的行政能力，而公債發(fā)行的效益又深刻地反映了當(dāng)時(shí)地方公債受到的種種限制。

一、首都建設(shè)中的住房與自來水問題

南京在1927年4月成為首都之后，就面臨著嚴(yán)峻的首都市政建設(shè)工程問題。南京雖是歷史文化名城，但經(jīng)過歲月的侵蝕和近代以來戰(zhàn)爭的破壞，各項(xiàng)市政設(shè)施已經(jīng)非常破舊，急需進(jìn)行大規(guī)模的市政建設(shè)，使民國首都具有近代都市的基本特征。

隨著定都南京，南京市的人口數(shù)量出現(xiàn)急劇上升。兩年時(shí)間里首都人口增加了十余萬之眾。驟增的人口壓力使得南京原有的各項(xiàng)市政設(shè)施難以承受，其中最為緊張的就是市民的住房問題與飲水清潔問題。由于本地人口與遷移人口的混合，使得市民們的“住”和“食”兩大問題顯得十分緊張。

1930年出任南京市市長的魏道明

現(xiàn)代都市的飲水是以自來水為主要解決之途，南京在建都之前基本上是沿用了古代的水井和挑水辦法來解決用水問題。建都后，不僅南京人口激增造成飲水短缺，而且南京在工業(yè)等行業(yè)上都有了長足的發(fā)展，各行業(yè)的用水更是嚴(yán)重缺乏。南京“城內(nèi)河道不多，較大者僅秦淮河”，秦淮河既要供給全市的洗滌用水，又要滿足全市人畜的汲飲之需，早已不堪重負(fù)。而全市水井“總計(jì)不過一千六百余口”，“其余池塘蓄水”都是污穢不堪，整個(gè)南京市的用水情況是“應(yīng)用既感不敷，清潔更不能言，取汲之不便，猶其余事耳”［3］?；I集興辦自來水的經(jīng)費(fèi)使南京市府發(fā)行建設(shè)公債刻不容緩。

二、民國十八年南京特別市特種建設(shè)公債

南京市長劉紀(jì)文為籌集首都建設(shè)經(jīng)費(fèi)做了非常多的積極努力，特種建設(shè)公債也是在劉市長的推動(dòng)下逐步制定的。劉紀(jì)文在1928年7月復(fù)任南京市長后就主持市府為籌辦首都公用事業(yè)擬定公債草案，8月份制定了《首都第一期市政公債草案》，根據(jù)該草案規(guī)定，公債總額為150 萬元，用于辦理首都公用事業(yè)，年利率6 厘，定期10年，以市產(chǎn)收入中的洲租（主要是八卦洲和大黃洲）為擔(dān)保債本［4］。但是該草案并沒有真正實(shí)施，而只是作為一個(gè)初步規(guī)劃以供各界參考，并在此基礎(chǔ)上制定更加完善的公債條例。

經(jīng)過近一年的反復(fù)修訂后，南京市府于1929年6月3日正式公布了《南京特別市市政公債條例》。該條例規(guī)定公債發(fā)行額為300 萬元，年利率為7 厘，以市財(cái)政局車捐收入月?lián)? 萬元為付息基金，市產(chǎn)收入年撥30 萬元為還本基金。每年付息2 次，還本1 次，10年還清。但該公債條例并沒有明確說明公債的具體用途，只是籠統(tǒng)稱“為興建首都市政起見，特募集公債”［5］。在公債提交立法院之后又被發(fā)回重新修訂，市公債也被迫推遲推銷。

《民國十八年南京特別市特種建設(shè)公債條例》［6］相對于《南京特別市市政公債條例》在表述上與規(guī)定上更加地科學(xué)與合理。關(guān)于公債用途方面，該條例稱“為興辦首都自來水工程及建筑市民住宅之用”，同時(shí)“以三百萬債額中的二百萬元興辦自來水工程以及一百萬元建筑市民住宅”。關(guān)于利率方面，從原先的年利率7 厘改為8厘，以增加公債推銷時(shí)的購買力。關(guān)于還本付息方面，該公債規(guī)定自民國二十年（1931年）后的還本付息都是每年兩次，分別于六月的末日與十二月的末日在市府大廳進(jìn)行抽簽還本付息。此外，該條例對公債的票額、保證金和處罰等都做了相應(yīng)的規(guī)定。

南京市府還為配合特種建設(shè)公債的發(fā)行制定了一系列相適應(yīng)的輔助章程。這些章程既是為了實(shí)現(xiàn)公債的順利發(fā)行，也是為了增加市民對公債的信心與購買力度。主要的章程有四個(gè)，即公債的用途監(jiān)督章程、公債基金的保管章程、公債的發(fā)行細(xì)則與公債的經(jīng)理制度。為實(shí)現(xiàn)對公債用途的監(jiān)督，南京市府成立了公債監(jiān)督用途委員會，主要職權(quán)是：“一、審核關(guān)于自來水工程及市民住宅之各項(xiàng)預(yù)決算；二、保管及支付本公債募得款項(xiàng)；三、指定存放募得款項(xiàng)銀行；四、報(bào)告及公布收支實(shí)況”［7］。當(dāng)時(shí)的上?？偵虝L虞洽卿、南京市長劉紀(jì)文和財(cái)政局長金國寶都是該委員會的委員。針對公債基金的保管，南京市府成立了公債基金保管委員會，聘請了當(dāng)時(shí)上海與南京金融界的主要人物，例如擔(dān)任過交通銀行總行長的錢新之，中國銀行總行長的蔡承新及其南京分行行長的汪叔梅等人。

民國時(shí)期的南京內(nèi)金川河

為了促進(jìn)公債的推銷，南京市府也做了很多的工作。根據(jù)公債的發(fā)行細(xì)則，在推銷公債時(shí)實(shí)行折扣實(shí)收原則，即除了全部債票照面額實(shí)收百分之九十八外，“承募在五萬元以上者九五折實(shí)收，十萬元以上者九四折，二十萬元以上者九三折，三十萬元以上者九二折，四十萬元以上者九一折，伍拾萬元以上者九折”［8］。同時(shí)，南京市府還聘用了不同類別的經(jīng)理人來推銷公債，經(jīng)理人分為勸募、代募、承募三種，每種經(jīng)理人承擔(dān)不同數(shù)量的債額推銷，并獲得不同比率的手續(xù)費(fèi)作為報(bào)酬。其中勸募人推銷10 萬元以上公債至少可以獲得債額的1%手續(xù)費(fèi)，而代募人可以獲得至少1.5%，承募則可以獲得至少2%［9］。

南京市府為了保證特種建設(shè)公債的發(fā)行，在條例與制度章程層面做了科學(xué)的設(shè)計(jì)與充分的準(zhǔn)備，以此為保證市公債得以順利推銷。此外，在公債的擔(dān)?；鸱矫?，南京市府更是通過對市財(cái)政的整頓以保證公債擔(dān)?；鸬某渥?。

三、特種建設(shè)公債的擔(dān)?；穑菏挟a(chǎn)收入與車捐收入

南京特別市首任市長劉紀(jì)文

市產(chǎn)收入與車捐收入是南京市財(cái)政來源的兩個(gè)方面，且在財(cái)政收入中占有較大的比重。為了給公債提供充足的基金擔(dān)保以增強(qiáng)市民購買公債的信心，南京市府特地整頓市有財(cái)產(chǎn)和車捐以增加兩者的收入。

市有財(cái)產(chǎn)是指所有權(quán)歸南京市府的各項(xiàng)用于出租有收益的財(cái)產(chǎn)，具體是指房租、地租、洲租與雜項(xiàng)市產(chǎn)，其中雜項(xiàng)市產(chǎn)包括地?cái)傢?xiàng)、碼頭項(xiàng)、廟項(xiàng)、玄武湖湖產(chǎn)、鐵路處茶房租、鐵路處月臺租與其他雜項(xiàng)市產(chǎn)等。為了清查產(chǎn)權(quán)以確定市有財(cái)產(chǎn)數(shù)量，并重新確定租率，南京市府采取了多項(xiàng)措施，如：清點(diǎn)契據(jù)，若有損壞則重新考核約定；調(diào)查房屋座落、四至、面積和間數(shù)，并填具表明產(chǎn)權(quán)關(guān)系的委托書；編造房地及租戶總清冊；對無租約的租戶一律補(bǔ)立租約，欠租者根據(jù)不同情況核減或追討租金。

根據(jù)大同地區(qū)的支護(hù)施工經(jīng)驗(yàn)，對該工程初步確定了兩種方案，第一種是鋼板樁支護(hù)，采用拉森Ⅳ型鋼板樁支護(hù)；第二種是采用土釘墻支護(hù)，首選的是鋼板樁支護(hù)。通過技術(shù)經(jīng)濟(jì)比較分析，最后決定采用土釘墻支護(hù)為最終支護(hù)方案。

經(jīng)過近一年時(shí)間的整頓，南京市的市產(chǎn)收入有了明顯增加，尤其是房租收入。民國十七年度（1928年7月到1929年6月），南京市產(chǎn)收入總共有309866.1 元，其中房租收入30022.5 元；而民國十八年度（1929年7月到1930年6月）市產(chǎn)收入共有324242.1 元，房租達(dá)到了68842.2 元［10］。市產(chǎn)收入是擔(dān)保債本的基金來源，根據(jù)十年還本的限定，每年需要還本30 萬元，而十七年度和十八年度的市產(chǎn)收入都超過了30 萬元，之后的市產(chǎn)收入都處于逐步上升趨勢，因此市公債的債本擔(dān)保可以無虞。

車捐是在南京市財(cái)政的捐稅收入中的大項(xiàng)，原由江蘇省警察廳征收，充當(dāng)省警務(wù)經(jīng)費(fèi)，南京市府成立后劃歸市財(cái)政局接管［11］。1929年初，南京市府訂立了《南京市財(cái)政局征收車捐章程》以整頓和規(guī)范車捐的征收，增加車捐收入為市公債的付息提供擔(dān)保。該章程對全市的車輛按照類別劃分為16 種車型，對每一車型根據(jù)不同情況制定不同的捐率。其中運(yùn)貨汽車的捐率最高，甲種政府機(jī)關(guān)使用運(yùn)貨汽車每季度每輛車征收76.8 元，乙種自用運(yùn)貨汽車每季度每輛車征收96 元，丙種營業(yè)貨車載重三噸以上為120 元，三噸以下為100 元。捐率最低的單輪雙把手車也要征收每季度每輛1.5元。［12］

經(jīng)過對車捐的大規(guī)模整頓之后，車捐的征收更加規(guī)范，操作執(zhí)行更加嚴(yán)格，車捐收入逐步增多。民國十七年度共有車捐收入338885.35 元，十八年度則增加了十多萬元，達(dá)到了456145.7 元。數(shù)額巨大的車捐收入使南京市府有信心和有實(shí)力保證公債利息的按時(shí)支付。

在南京市市有財(cái)產(chǎn)和車捐收入的保證之下，南京市府在1929年11月正式發(fā)行并推銷南京市特種建設(shè)公債。但是市公債的實(shí)際推銷情況卻與市府的期望背道而馳，并沒有得到各方積極的響應(yīng)。

四、特種建設(shè)公債的推銷及其效益

按照特種建設(shè)公債條例的規(guī)定，公債的還本應(yīng)從1931年開始，但市府考慮到“償還期愈遲，為承購者所不愿，于發(fā)行前途，大有窒礙”，因此決定提早還清，“以維信用，而利市政”。［13］因此，市府于1929年12月底就進(jìn)行了第一次抽簽還本付息。

截止于第一次還本付息時(shí)，南京市的遺族學(xué)校認(rèn)購了第一批公債，債額為55.5555 萬元，經(jīng)募人所得的手續(xù)費(fèi)也拆購了特種建設(shè)公債5725 元的面額，市教育局認(rèn)購了3 萬元，南京市總商會認(rèn)購1 萬元，共計(jì)售出公債債額60.1280 萬元［14］。為了鼓勵(lì)公債的推銷，公債發(fā)行細(xì)則規(guī)定實(shí)行的是折扣實(shí)收原則，因此財(cái)政局真正收到的款項(xiàng)是少于銷售出去的公債債額。例如遺族學(xué)校真正繳納是50萬元，按照發(fā)行細(xì)則規(guī)定承募五十萬元以上照九折實(shí)收，所以發(fā)行債票為55.5555 萬元［15］。截至1930年6月底，特種建設(shè)公債實(shí)際發(fā)行了債票額82.66 萬，其中還包括了第一次未售出的中簽數(shù)［16］。

民國時(shí)期的南京城南住房

為了完成市公債的推銷，南京市府采取了各種辦法。劉紀(jì)文市長和繼任的魏道明市長都將公債的推銷寄希望于滬寧銀行界，多次招待銀行界人士，向他們反復(fù)說明特種建設(shè)公債對首都建設(shè)的重要作用，以及公債擔(dān)?；鸬某渥隳軌蚓S持公債的債信穩(wěn)妥，要求銀行界人士為公債的發(fā)行多多出力，為住房與自來水建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)。1931年6月，南京市府發(fā)布了《借征房租攤銷本市自來水公債辦法》，仿照上海和杭州的公債推銷作法，將其作為推銷市公債的補(bǔ)充辦法。該辦法規(guī)定所有未銷售公債，按照房租價(jià)自7月起于3 個(gè)月內(nèi)分期繳納，“仿照杭州市借征房租興辦自來水辦法及上海市籌募十九年關(guān)稅短期庫券借征房租辦法，按照房租產(chǎn)價(jià)分別攤銷征集現(xiàn)款以資應(yīng)用”，規(guī)定除了“每月租金不滿五元，房價(jià)不滿五百元之房屋外……租賃房屋按照兩個(gè)月租額攤銷市公債；自住房屋按產(chǎn)價(jià)百分之二攤銷市公債”［17］。

但是借房租來推銷市公債并沒有產(chǎn)生多大效益，自來水工程的用款緊張狀況沒有得到緩解，因此南京市府又求助于銀行界。1931年8月，南京市府致函南京中國銀行、交通銀行、中南銀行等16 家銀行，提出以未發(fā)行的市公債165 萬元作為抵押，貸款125.8 萬 元，用 于自來水工程的緊急 款 項(xiàng)［18］。1936年，南京市府又以特種建設(shè)公債面額12.32 萬元，向南京新華銀行抵押借款6.15 萬元［19］。

除了南京市府為推銷市公債的無奈努力外，自來水籌備委員會也開始通過其他途徑籌集自來水建設(shè)經(jīng)費(fèi)。1932年1月，自來水籌備委員會提案“請求撥給英國退還我國庚款材料抵現(xiàn)部分，撥為自來水建設(shè)材料之用”［20］，并獲得國府的批準(zhǔn)。4月，自來水籌備委員會又通過南京市府以鐵道部每月應(yīng)撥發(fā)首都建設(shè)委員會之鐵道附捐項(xiàng)下提出一部作抵押，向中國銀行等16 家銀行借款30 萬元作為自來水建設(shè)經(jīng)費(fèi)［21］。此后自來水工程基本依靠國府的補(bǔ)助和以自身設(shè)備作抵押獲得借款來取得建設(shè)的經(jīng)費(fèi)。

自來水經(jīng)費(fèi)籌集的途徑多元化也宣告了南京市特種建設(shè)公債發(fā)行失敗。截至1937年6月南京市府因抗戰(zhàn)遷離前的最后一次還本付息，累計(jì)抽簽還本付息328.2萬元，其中還本195 萬元，付息133.2 萬元，特種建設(shè)公債未清償額計(jì)121.8 萬元，其中債券余額105 萬元，應(yīng)付利息16.8 萬元［22］。

五、余論

公債作為政府籌集財(cái)政資金，以實(shí)現(xiàn)事業(yè)的經(jīng)費(fèi)需求，是近代以來各國政府所采取的普遍經(jīng)濟(jì)手段。南京市府為建設(shè)滿足民眾需要的住房與自來水而發(fā)行特種建設(shè)公債的出發(fā)點(diǎn)是正確的，也是合理的。同時(shí)，南京市府為保證市公債的順利發(fā)行與成功推銷，從公債條例的擬定，到輔助章程的制定，以及整理市財(cái)政中的市產(chǎn)與車捐收入為公債提供本息擔(dān)?；鸬确N種努力，應(yīng)該得到肯定與認(rèn)可。這些是南京作為民國首都在行政能力上的直接反映。

但是，公債在推銷過程中卻沒有得到市民的積極認(rèn)購，即使市府采取了諸多補(bǔ)充辦法以及求助于銀行界，也未能實(shí)現(xiàn)公債的全部銷售，這是因當(dāng)時(shí)深刻的社會政治原因造成的。

國民黨在南京建立政權(quán)后就一直面臨著巨大的財(cái)政壓力，僅就債務(wù)來說，在財(cái)政支出上不僅有巨額的庚子賠款，還有大量對外借款需要償還，而在財(cái)政收入上則因關(guān)稅被外國截留造成捐稅收入銳減。此外，國民政府為了推進(jìn)國家建設(shè)，消除國民黨內(nèi)部派系斗爭，以及實(shí)現(xiàn)軍事“剿匪”、賑災(zāi)等等，以中央的名義發(fā)行了大量公債。民國十七年國民政府發(fā)行的有確實(shí)擔(dān)保的新內(nèi)債就包括江海關(guān)二五庫券、續(xù)發(fā)江海關(guān)二五庫券，卷煙稅庫券、津海關(guān)二五庫券、善后短期公債、十七年金融短期公債、十七年金融長期公債、十八年賑災(zāi)公債、十八年裁兵公債、續(xù)發(fā)卷煙國庫券、關(guān)稅庫券、編遣庫券等12 種，本息總計(jì)487965331.12 元之多［23］。根據(jù)千家駒的統(tǒng)計(jì)，在民國十六年到民國二十年的五年時(shí)間里，統(tǒng)一后的南京國民政府僅財(cái)政部就對內(nèi)發(fā)行了25 次公債，債額共計(jì)10 億5800 萬元［24］。

南京國民政府發(fā)行數(shù)額如此巨大的中央公債，在推銷的過程中需要各級地方政權(quán)進(jìn)行承募推銷，而南京市作為國都所在更是承擔(dān)了大量的中央公債推銷任務(wù)，在南京市的財(cái)政工作計(jì)劃中一直有推銷中央公債的任務(wù)在列。因此，南京市府發(fā)行的特種建設(shè)公債自然會受到中央公債攤派的擠壓，市民因公債負(fù)擔(dān)過大而拒絕認(rèn)購市公債，因此造成了市公債推銷的失敗。當(dāng)然，造成特種建設(shè)公債推銷之低效的原因很復(fù)雜，但地方公債受到中央公債的擠壓是其主要原因，尤其是在國民黨政權(quán)有效控制的區(qū)域。

［1］《說市政公債之用途及與市民之關(guān)系》，《首都市政公報(bào)》47 期，1929年11月15日，第1 頁。

［2］《第十六次市政會議記錄》，《首都市政公報(bào)》21 期，1928年10月15日，第108 頁；《發(fā)行市政公債》，《首都市政公報(bào)》22 期，1928年10月31日，第37 頁。

［3］邵鴻猷：《自來水問題》，《首都市政公報(bào)》38 期，1929年6月30日，第19 頁。

［4］《首都第一期市政公債草案》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號248，文件號007。

［5］《南京特別市市政公債條例》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號003。

［6］《民國十八年南京特別市特種建設(shè)公債條例》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號034。

［7］《南京特別市特種建設(shè)公債監(jiān)督用途委員會組織規(guī)程》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號036。

［8］《南京特別市特種建設(shè)公債發(fā)行細(xì)則》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號035。

［9］《南京特別市市政公債經(jīng)理章程》，秦孝儀主編：《抗戰(zhàn)前國家建設(shè)史料——首都建設(shè)（一）》，《革命文獻(xiàn)》第九十一輯，第268-272 頁。

［10］參考《南京特別市十七年度市產(chǎn)收入具體情況》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號250，文件號007；《南京市十八年度市產(chǎn)收入統(tǒng)計(jì)表》，《南京市十八年度雜項(xiàng)市產(chǎn)收入統(tǒng)計(jì)表》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號921，文件號016。

［11］馬超俊《十年來之南京》，南京市政府秘書處印編，1937年，第89 頁。

［12］參考《南京市財(cái)政局征收車捐章程》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號402，文件號036。

［13］《市公債自本年起開始償還》，《首都市政公報(bào)》48 期，1929年11月30日，第18 頁；《建設(shè)公債第一次抽簽還本》，《首都市政公報(bào)》51 期，1930年1月15日，第26-28 頁。

［14］《建設(shè)公債第一次抽簽還本》，《首都市政公報(bào)》51 期，1930年1月15日，第26-28 頁。

［15］［16］《函復(fù)市公債發(fā)行情形案》，《首都市政公報(bào)》65 期，1930年8月15日，第64-65 頁。

［17］《借征房租攤銷本市自來水公債辦法》，《首都市政公報(bào)》86 期，1931年6月30日，第55 頁。

［18］《財(cái)政局向中國十六家銀行以市公債作抵透支借款案》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號220，文件號015-016。

［19］《財(cái)政局向新華銀行抵押借款案》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號239，文件號054。

［20］《籌款完成自來水工程案》，《首都市政公報(bào)》100 期，1932年1月31日，第76 頁。

［21］《南京市向中國銀行等十六家借款三十萬元》，南京市檔案館藏，全宗號1001，目錄號02，案卷號230，文件號009。

［22］南京市地方志編纂委員會編：《南京財(cái)政志》，河海大學(xué)出版社1996年版，第358-359 頁。

［23］賈士毅：《公債與金融之關(guān)系》，《經(jīng)濟(jì)學(xué)季刊》，1930年第1 卷第1期，第39-52 頁。

［24］千家駒編：《舊中國公債史資料1894-1949年》，北京：中華書局，1984年版，第19-20 頁。