林權(quán)抵押貸款制度的現(xiàn)存問題及其對策

姜露嫣+周伯煌

[摘要]林權(quán)抵押貸款能激活林業(yè)生產(chǎn)要素，是實施興林富民工程的重要資金來源，為金融支持新農(nóng)村建設(shè)找到了結(jié)合點。目前林權(quán)抵押貸款存在林權(quán)抵押的政策限制、林權(quán)配套改革的滯后性、）林權(quán)抵押法律的不完善等問題，應(yīng)通過對林權(quán)抵押相關(guān)政策、林權(quán)抵押配套政策和林權(quán)抵押法律制度加以完善。

[關(guān)鍵詞]林權(quán)；抵押貸款；森林資源；森林保險

[中圖分類號]C913

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-5918（2015）01-0069-02

doi：10.3969/j.issn.1671-5918.2015.01-035

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一、林權(quán)抵押貸款的理論分析

林權(quán)抵押是指債務(wù)人或第三人以其林地使用權(quán)和林木所有權(quán)為抵押物抵押給債權(quán)人，債務(wù)人不履行到期債務(wù)或發(fā)生當(dāng)事人約定的實現(xiàn)抵押權(quán)的情形，債權(quán)人有權(quán)就該抵押物優(yōu)先受償?shù)囊环N法律制度，林權(quán)抵押中的林權(quán)所有權(quán)人并不轉(zhuǎn)移林權(quán)的占有權(quán)?！墩憬×謾?quán)流轉(zhuǎn)和抵押管理辦法》中指出，林權(quán)是指除國有林地、林木以外的林地承包經(jīng)營權(quán)以及林木的所有權(quán)和使用權(quán)。同時指出，林權(quán)抵押是指林權(quán)權(quán)利人依法將林木所有權(quán)等林權(quán)權(quán)益抵押給債權(quán)人，用于擔(dān)保借貸資金償還的行為。

集體經(jīng)營或共有林權(quán)進行林權(quán)抵押貸款除一般的抵押條件外，還應(yīng)符合下列條件：一是以集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一經(jīng)營的林權(quán)進行抵押的，要有依法經(jīng)本集團經(jīng)營組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的決議和林權(quán)所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府同意抵押的書面證明；二是以共有林權(quán)抵押的，抵押人應(yīng)提供其他共有人的書面同意意見書；三是以承包經(jīng)營的林權(quán)抵押的，應(yīng)提供發(fā)包方同意抵押的證明以及該林權(quán)所在地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府同意抵押的書面證明。

二、林權(quán)抵押貸款的現(xiàn)存問題

（一）林權(quán)抵押的政策限制

1.林權(quán)抵押貸款貼息政策落實難。林業(yè)生產(chǎn)周期長，效益產(chǎn)生相對緩慢和前期投入相對較大，因而林權(quán)抵押貸款需要有一個相對較長的貸款期限，但目前受金融政策限制，貸款期限與林業(yè)生產(chǎn)周期嚴重脫節(jié)。而且財政貼息與貸款期限不匹配。我國對林業(yè)尤其是集體林業(yè)的財政補貼一直以來很少，而且目前中央財政貼息期限為3年，與貸款期限不匹配，這給林業(yè)企業(yè)和農(nóng)戶造成了極大的還款壓力。

2.木材采伐制度限制。為保護生態(tài)環(huán)境，國家對森林資源的利用和開發(fā)進行了限制。首先.除農(nóng)村居民采伐自留地和房前屋后個人所有的零星林木，采伐林木辦須理采伐許可證，按許可證的規(guī)定進行采伐；其次，實行森林采伐限額制度，《森林法》第29條規(guī)定：“國家根據(jù)用材林的消耗量低于生長量的原則，嚴格控制森林年采伐量。森林采伐限額的確定要嚴格經(jīng)過制定一匯總、平衡一審核一批準這一程序。采伐許可證和森林采伐限額制度過于嚴格，過多地限制了林木所有權(quán)人的權(quán)利行使，林木收益權(quán)難以實現(xiàn)。 3.生態(tài)公益林制度設(shè)計不盡合理?，F(xiàn)行法律明確禁止公益林抵押，生態(tài)公益林不允許采伐，對公益林的開發(fā)、利用僅限于林下種養(yǎng)、森林旅游等有限的方式，這使得森林資源的開發(fā)和利用將被嚴格限制。為響應(yīng)國家加強生態(tài)建設(shè)的號召，林農(nóng)經(jīng)營的集體林地大部分被劃人生態(tài)公益林。對于生態(tài)公益林，中央財政依法設(shè)立了中央森林生態(tài)效益補助基金，然而實踐中補償標準很低，致使得農(nóng)戶的經(jīng)營權(quán)受到限制，很難再依靠該林地獲得收入。此種情形，為照顧生態(tài)利益和林農(nóng)的利益，在不改變生態(tài)公益林生態(tài)功能的前提下，能否比照一般商品林對公益林進行抵押和評估？

（二）林權(quán)配套改革的滯后性

1.森林保險開展的滯后性。由于林業(yè)生產(chǎn)周期長、抗風(fēng)險能力差等原因，林業(yè)遭受自然災(zāi)害的可能性大，加之林農(nóng)抗災(zāi)能力弱，就亟需我們完善森林保險機制予以保障。但是由于我國林農(nóng)保險意識薄弱以及商業(yè)性保險因其風(fēng)險較大而不愿介入等因素的制約，林業(yè)保險業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，具有滯后性。主要表現(xiàn)在以下方面：開展森林保險的機構(gòu)少、保額偏低；林業(yè)保險的期限短，不符合林業(yè)生產(chǎn)周期長的特點；可以投保的林種不全面，沒有形成規(guī)范的保險種類。 2.森林資源資產(chǎn)評估不完善。一是森林資源資產(chǎn)專業(yè)評估機構(gòu)少，評估人員業(yè)務(wù)素質(zhì)相對不足，缺少專業(yè)評估師。導(dǎo)致評估結(jié)果不科學(xué)、不客觀，不能反映森林資源資產(chǎn)的實際價值，給評估機構(gòu)造成很大風(fēng)險。二是評估成本高、難度大、程序復(fù)雜，限制了林地使用權(quán)抵押的大范圍展開。目前銀行和融資機構(gòu)對于林地使用權(quán)抵押貸款中數(shù)額較大的森林資產(chǎn)進行評估都是要求省級以上的評估機構(gòu)進行，加之由于林木價值的浮動性，林木價值每年都要進行重新評估，這就大大加重了林農(nóng)以及林業(yè)企業(yè)的貸款成本，評估難度非常大。三是林權(quán)評估沒有統(tǒng)一標準，對森林價值的評估目前尚沒有一個現(xiàn)行的、統(tǒng)一的、權(quán)威性的評估標準，導(dǎo)致在評估時人為因素較大，存在評估價與林木實際價值相背離的情況。

3.林權(quán)流轉(zhuǎn)市場不成熟。林業(yè)產(chǎn)權(quán)交易中心在各地相繼建立，這些中心的成立并不代表著林權(quán)轉(zhuǎn)讓市場就隨之健全起來了，林木的交易權(quán)和處分權(quán)仍受到限制，抵押物變賣、拍賣的實現(xiàn)還受采伐政策的影響。即使林權(quán)抵押最終進入林權(quán)交易中心，林權(quán)也面臨著流轉(zhuǎn)困難的問題。

（三）林權(quán)抵押法律的不完善

1.林地承包權(quán)抵押違反現(xiàn)行法律規(guī)定。法律規(guī)定家庭年產(chǎn)承包的林地不能用于抵押，但實際中大部分地區(qū)的家庭承包取得的集體林地被用于抵押，對林地承包經(jīng)營權(quán)抵押將會產(chǎn)生的糾紛實在是很難想象，這將為林權(quán)抵押的實現(xiàn)產(chǎn)生了諸多的不確定因素。 2.林木、林地一體抵押問題。在進行林地抵押時，可以規(guī)定及于林木或不及于林木。尚未采伐的林木屬于不動產(chǎn)的范疇，在林地抵押不及于林木的情形下，如何解決林地上的林木是不可避免的問題。作為不動產(chǎn)的林木所有權(quán)是可以被抵押這是毋庸置疑的。但是當(dāng)林木所有權(quán)被抵押時，其下林地使用權(quán)是否同時抵押？我國法律也沒有做出明確規(guī)定。如果在實現(xiàn)林木抵押權(quán)時，當(dāng)林木的價值不足以償債時，那么根據(jù)抵押權(quán)人的物上代位權(quán)原則，林地使用權(quán)是否可以被合法流轉(zhuǎn)，而優(yōu)先受償呢？endprint

3.林權(quán)抵押登記存在的問題。一是登記難度大，林地使用權(quán)抵押登記涉及到多方主體利益，如集體組織、集體組織成員、相鄰林地使用權(quán)權(quán)利人等，糾紛多、涉及面廣等因素造成了抵押登記障礙多的現(xiàn)實狀況，登記難度大。二是林地使用權(quán)抵押登記操作細則不規(guī)范。根據(jù)我國現(xiàn)行相關(guān)法律，不動產(chǎn)抵押，以登記為其生效要件。林地以及生長于其上的林木屬于不動產(chǎn)，因而抵押是需要進行登記。三是沒有備案機制，產(chǎn)生糾紛時沒有政府效力的支持，很難得到處理。

三、完善林權(quán)抵押的對策

（一）完善林權(quán)抵押相關(guān)政策

1.完善林權(quán)抵押貸款貼息政策。一是指延長補貼時間，二是指延長利息補貼時間。貸款利率高低對農(nóng)戶林權(quán)抵押行為的影響是顯著的，從目前的林權(quán)抵押貸款供求市場中，如果利息率較高，農(nóng)戶的林權(quán)抵押貸款意愿難以轉(zhuǎn)化為行為；如果利息率較低條件下，金融機構(gòu)的投資供給動力不足。

2.采取有利于抵押林木變現(xiàn)的采伐制度。政府應(yīng)給予林權(quán)抵押物（林木）相關(guān)的特殊政策傾斜，在堅持采伐限額制度的前提下，完善不同種類型森林的采伐管理制度。特別是對商品林林農(nóng)而言，這將徹底改變其造林易采伐難的問題，真正與社會主義市場經(jīng)濟接軌。同時，采伐限額制度的完善，必將驅(qū)使森林資源按照市場規(guī)律進行交易，林權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善程度也將與采伐限額制度相互制約。為此，國家應(yīng)落實“依法、自愿、有償、規(guī)范”的基本原則，鼓勵產(chǎn)權(quán)明晰的林地使用權(quán)和林木所有權(quán)有序流轉(zhuǎn)。

3.放寬公益林抵押限制。適度放開公益林地使用權(quán)的抵押，一方面可以吸收社會資本、民間資本進入到公益林建設(shè)中來，適當(dāng)解決公益林建設(shè)目前存在的融資難的問題；另一方面還可以調(diào)動全社會成員參與到育林、造林中的積極性，為建設(shè)資源解決型、環(huán)境友好型社會提供重要支持；也為可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)文明的建設(shè)提供重要的保障。

（二）完善林權(quán)抵押配套政策

1.完善森林保險。森林資源面臨的風(fēng)險在任何國家、任何時候都不可能避免，諸如火災(zāi)、蟲災(zāi)和其他自然災(zāi)害的影響，使得作為抵押權(quán)人的金融機構(gòu)存在著很大的金融風(fēng)險。這種風(fēng)險使得金融部門對開展林權(quán)抵押顧慮重重，很大程度上制約了林權(quán)抵押貸款的順利開展。因此，財政和林業(yè)部門給投保人、保險人適當(dāng)?shù)馁Y金補貼；應(yīng)建立森林保險風(fēng)險準備金，建立森林保險風(fēng)險補償機制。

2.完善森林資源資產(chǎn)評估。加強森林資源資產(chǎn)評估理論研究。建立森林資源資產(chǎn)評估考試考核制度《暫行規(guī)定》為資產(chǎn)評估行業(yè)和林業(yè)行業(yè)搭建了溝通的橋梁，有利于林業(yè)和評估在人、財、物及技術(shù)等方面的互補融合，為加強森林資源資產(chǎn)評估理論研究和培訓(xùn)合格的森林資源資產(chǎn)評估人員提供了條件；規(guī)范、引導(dǎo)、整合現(xiàn)有的森林資源資產(chǎn)評估機構(gòu)，使之具備森林資源資產(chǎn)評估的資質(zhì)和能力；加強評估人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，建立責(zé)任追究機制。

3.完善林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。林權(quán)流轉(zhuǎn)與林權(quán)抵押一樣，存在著很多問題，為了更好地實現(xiàn)林權(quán)抵押，應(yīng)該完善林權(quán)流轉(zhuǎn)制度。建立林權(quán)流轉(zhuǎn)市場。建立符合市場要求的林業(yè)要素市場，將是解決該問題的重要途徑；允許生態(tài)公益林流轉(zhuǎn)權(quán)。在現(xiàn)行法律中，沒有明確規(guī)定生態(tài)公益林可以進行轉(zhuǎn)讓，而在實際中，確實存在著生態(tài)公益林可以進行流轉(zhuǎn)的客觀需要。

（三）完善林權(quán)抵押法律制度

1.取消林地承包權(quán)抵押的行為。按照現(xiàn)行的法律規(guī)定和最高人民法院的司法解釋，必須杜絕實際中大部分地區(qū)的家庭承包取得的集體林地被用于抵押的行為，有利于林權(quán)抵押制度的改革和林權(quán)抵押的實現(xiàn)。

2.合理界定林地使用權(quán)抵押客體。森林資源作為林權(quán)抵押的核心，主要包括林木和林地使用權(quán)。明確將林地使用權(quán)與林木所有權(quán)分離，實行分情況抵押。具體的措施為：一是林木所有權(quán)單獨抵押時涉及林地使用權(quán)的抵押。二是林地使用權(quán)的抵押應(yīng)當(dāng)涉及林木所有權(quán)的抵押。當(dāng)僅以林地使用權(quán)抵押的時候，此時林地最大的價值在于林地上的樹木以及林地以后的利用價值，此時抵押的客體則是林地及林地上的林木。

3.規(guī)范林地使用權(quán)抵押登記、備案制度。規(guī)范登記制度一是要嚴格落實《物權(quán)法》中關(guān)于不動產(chǎn)登記的相關(guān)規(guī)定；二是要提高現(xiàn)有林地產(chǎn)權(quán)登記、抵押合同登記的等規(guī)范性文件的等級，使其更具有法律的約束了和強制力；三是要將現(xiàn)有文件中不符合當(dāng)前社會情況的條款進行適當(dāng)?shù)男薷?。?guī)范等級備案制度一方面要完善事前審查制度，將事前審查作為林地使用權(quán)抵押合同的生效要件。四是實行備案分級制度。有效的解決備案主體多元化帶來的效力和程序混亂的問題。將不同種類、不同地域、不同等級的林地進行合理科學(xué)分類，根據(jù)類別確定相應(yīng)的備案機關(guān)。

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