周劍鈞

摘 要：改革開放以來中國進入30多年的快速發(fā)展通道，隨著國民經(jīng)濟社會的進一步轉(zhuǎn)型發(fā)展，土地資源稀缺與低效利用對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展所造成的挑戰(zhàn)愈加嚴峻。作為區(qū)域發(fā)展的先行者，中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)所面臨的人地問題更加突出，亟待解決空間發(fā)展失衡、糧食安全保障、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型等4大人地矛盾。因此，為實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展，亟待加強對經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地資源配置問題的研究工作，以解決經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)所面臨的區(qū)際分工模糊、耕地資源短缺、生態(tài)環(huán)境污染和土地利用粗放等4方面的關鍵性土地利用難題，對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的土地利用問題也具有一定借鑒意義。

關鍵詞：土地利用；協(xié)調(diào)發(fā)展；社會經(jīng)濟；中國

中圖分類號 P271 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）11-04-03

1 社會經(jīng)濟與土地利用轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵

1.1 社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型 社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是指資源配置和社會經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，包括發(fā)展模式、發(fā)展要素、發(fā)展路徑等等轉(zhuǎn)變。從國際經(jīng)驗看，不論是發(fā)達國家還是新型工業(yè)化國家，無一不是在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中實現(xiàn)社會經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展。關于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型內(nèi)涵研究，諸多學者進行了深入研究。劉祖云認為：轉(zhuǎn)型是從一種形式到另一種形式的轉(zhuǎn)變過程[1]。周冰等則認為：轉(zhuǎn)型是一種特殊的制度變遷，特指了人類社會經(jīng)濟制度的整體變遷[2]。從時間范圍來看，轉(zhuǎn)型則包括文明轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型。文明轉(zhuǎn)型可能持續(xù)時間長，需要逐漸的完成；社會轉(zhuǎn)型是社會制度的變遷，時間上可能比文明要短，也可能在方式上一步跨越；經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型則是更小的范圍，靈活性相對更強[3]。針對中國社會轉(zhuǎn)型，劉祖云認為當前中國社會轉(zhuǎn)型包括以下幾個方面：其一，從自給半自給的產(chǎn)品經(jīng)濟社會向社會主義市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型；其二，從農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會轉(zhuǎn)型；其三，從鄉(xiāng)村社會向城鎮(zhèn)社會轉(zhuǎn)型；其四，從封閉半封閉社會向開放社會轉(zhuǎn)型；其五，從同質(zhì)單一性社會向異質(zhì)多樣性社會轉(zhuǎn)型；其六，從倫理社會向法理社會全面轉(zhuǎn)化的轉(zhuǎn)型[4]。對于中國社會轉(zhuǎn)型的階段劃分，學術界大致有2種界定涵義：其一是狹義意義上的改革開放以來的計劃經(jīng)濟制度向市場制度過渡的時期，其二是廣義上的從中國幾千年的歷史來劃分，從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會的轉(zhuǎn)型階段。王滬寧認為：中國社會是從20世紀開始進入轉(zhuǎn)型期的[5]。歷史學家和社會學家普遍認為，中國社會轉(zhuǎn)型是從1840年鴉片戰(zhàn)爭正式開始的，中國社會轉(zhuǎn)型過程大致經(jīng)歷了1840年至1949年的啟動和慢速發(fā)展階段，1949年至1978年中速發(fā)展階段和1978年至今的快速發(fā)展階段[6]。

1.2 土地利用轉(zhuǎn)型 土地利用轉(zhuǎn)型最早是由英國利茲大學的Grainger在其研究以林業(yè)為主的國家土地利用時提出來的[7-9]，其提出一個假設：大多數(shù)國家都需要經(jīng)歷持續(xù)毀林——林業(yè)農(nóng)業(yè)2部門間達到動態(tài)平衡的發(fā)展階段，隨后這一研究方向被引入中國并結(jié)合中國的社會經(jīng)濟特點相關研究得以迅速開展，但是中國土地利用統(tǒng)計數(shù)據(jù)的時間序列短、空間差異顯著、區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡導致同一時段含有不同的土地利用轉(zhuǎn)型階段。土地利用轉(zhuǎn)型，即土地利用形態(tài)在時序上的變化，它通常與經(jīng)濟和社會發(fā)展階段的轉(zhuǎn)型相對應，社會經(jīng)濟的發(fā)展與轉(zhuǎn)型和土地利用形態(tài)相互作用、相互影響促成了土地利用轉(zhuǎn)型。由此可知土地利用形態(tài)是土地利用轉(zhuǎn)型研究的核心內(nèi)容。那么，何為土地利用形態(tài)呢？土地利用形態(tài)是指一個國家或區(qū)域在特定時期內(nèi)由主要土地利用類型構成的結(jié)構，具有空間和非空間2種表現(xiàn)形式：其空間形態(tài)指由耕地、草地、林地等各類用地組成的某個國家或區(qū)域的地圖；非空間形態(tài)指每一土地類型所占份額[10]。隨著研究不斷深入，土地利用形態(tài)概念內(nèi)涵也不斷拓展。有研究[11]將土地利用形態(tài)分為顯性和隱性2種，顯性形態(tài)是指特定時期內(nèi)主要土地類型的結(jié)構和格局，含數(shù)量和空間兩種結(jié)構，數(shù)量結(jié)構指指某一土地利用類型、幾種土地利用類型或所有土地利用類型的面積，或是某種土地利用類型在高一級類型中所占的份額；空間結(jié)構則主要是各土地利用類型在空間上的分布排列和組合。隱性形態(tài)則主要包括土地利用的其他隱性屬性（除土地類型之外），比如土地質(zhì)量、產(chǎn)權、經(jīng)營方式等，一般依附于顯性形態(tài)。土地利用轉(zhuǎn)型不是形成一個最終固定的土地利用形態(tài)，而是一個不斷演進的過程，土地利用轉(zhuǎn)型的表現(xiàn)之一是土地利用主導功能的轉(zhuǎn)型，即土地利用的生產(chǎn)、生態(tài)、生活3大主導功能間轉(zhuǎn)化，是土地資源在各主導功能之間進行空間和數(shù)量上再分配的動態(tài)過程。

2 轉(zhuǎn)型期中國面臨嚴峻的人地矛盾

實現(xiàn)經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展是人類永恒的追求，而土地資源作為人類活動的空間載體和生產(chǎn)要素，是人類社會賴以維持和發(fā)展的物質(zhì)基礎和根本保證，土地資源的合理配置與高效利用是實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要前提。自改革開放以來，中國社會進入了長達30多年的快速發(fā)展通道，目前正是經(jīng)濟社會發(fā)展轉(zhuǎn)型的關鍵時期，土地資源緊缺與低效利用對經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展所造成的挑戰(zhàn)愈加嚴峻。總的來說，轉(zhuǎn)型期中國所面臨的人地矛盾主要有如下3個方面：

2.1 土地資源供少需多 隨著中國各區(qū)域的進一步發(fā)展，各地區(qū)的建設需求都將繼續(xù)增長，而糧食安全與環(huán)境保護也會愈被重視。在保證1.2億hm2耕地紅線的前提下，區(qū)域土地資源的供需形勢，不容樂觀?？梢哉f，在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型完成、基本進入發(fā)達階段之前，未來較長的一段時間里，中國土地資源將呈現(xiàn)出供少需多的緊張形勢。特別在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，土地資源的供需矛盾將愈加尖銳。

2.2 用地數(shù)量結(jié)構不盡合理 人類經(jīng)濟社會的發(fā)展不應僅僅是經(jīng)濟上的發(fā)展，而應當是全面的、科學的發(fā)展，在土地資源自然供給剛性的條件下，生產(chǎn)用地供給的增加，必然導致其他用地供給的減少，進而導致經(jīng)濟發(fā)展與全面發(fā)展的矛盾。這在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)表現(xiàn)得更為突出，相對于各類建設用地的大量增長，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的林地、水域等生態(tài)環(huán)境用地逐漸遭到蠶食。而建設用地內(nèi)部的數(shù)量結(jié)構也不盡合理，傳統(tǒng)的強調(diào)生產(chǎn)的發(fā)展方式，使得城市居住用地不足、住房緊張，交通等設施用地不足、基礎設施服務跟不上人口的迅速聚集，這就導致了區(qū)域用地功能發(fā)展的不協(xié)調(diào)性，并將進一步影響經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的成功轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展。目前中國國家標準《城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準》（GB50137-2011）規(guī)定工業(yè)用地占城市建設用地比例應為15%～30%，《標準與準則》（97版）對工業(yè)用地比例的規(guī)定是特區(qū)內(nèi)控制在10%、特區(qū)外控制在20%～25%，這一比例明顯高于發(fā)達國家的10%[13]。2011年中國全國城市工業(yè)用地規(guī)模高達8 721.2km2，占全部城市建設用地面積的20.9%，而生態(tài)用地比重僅10.7%，居住用地比重只有31.5%。且中國城市道路廣場用地、綠地等反映城市現(xiàn)代化水平的用地指標偏低，如香港是一個非常擁擠的城市，但其道路廣場用地比重卻達12.4%，東京更達到13.5%，巴黎和紐約則分別達到25%和35%，而中國具有沿海開放地區(qū)土地利用特點的?？谑?，這一比重還不到7%[13]。

2.3 用地空間布局有待優(yōu)化 各類用地的空間布局決定人類活動的空間結(jié)構，進而決定人類活動的空間行為，更進一步地影響人類活動的空間績效?，F(xiàn)階段，中國土地資源的空間布局優(yōu)化主要面臨著區(qū)際分工模糊沖突和區(qū)域發(fā)展差距擴大2個難題。據(jù)有關專家測算，蘇南各市產(chǎn)業(yè)結(jié)構的相似系數(shù)達0.92以上[13]，產(chǎn)業(yè)同構形勢十分嚴峻。此外，自1984年以來，江蘇省縣級之間的區(qū)域發(fā)展差異急劇擴大，趨于發(fā)散[14]。這樣看來，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)各類用地的空間布局確實亟待優(yōu)化。一方面，區(qū)際分工應建立在各區(qū)域比較優(yōu)勢的基礎之上，以使各區(qū)域的發(fā)展更具效率，更優(yōu)勢互補、相輔相成。另一方面，各區(qū)域在技術、區(qū)位、制度、勞動力和自然資源稟賦等發(fā)展條件上的差距所導致的區(qū)域發(fā)展差距現(xiàn)狀，如不加以密切關注而任其進一步擴大，勢必會引發(fā)廣泛的社會矛盾，進而危害區(qū)域社會的可持續(xù)發(fā)展。

3 解決人地問題的優(yōu)化途徑

區(qū)域發(fā)展過程中的人地問題必須得到正視和解決。對于中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)而言，在實現(xiàn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的過程中所面臨人地問題則更為復雜和突出，而這些問題很有可能將在現(xiàn)在欠發(fā)達地區(qū)未來的發(fā)展過程中重現(xiàn)。經(jīng)濟社會發(fā)展終歸要落實到國土空間上，并通過土地資源的可持續(xù)利用來實現(xiàn)。因此，有關經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人地問題，應當引起學界和社會人士的廣泛關注。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在經(jīng)濟社會發(fā)展的過程中所面臨的較為突出的人地矛盾主要在于區(qū)域發(fā)展失衡、糧食安全保障、生態(tài)環(huán)境保護和經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型。其時代任務主要有3個，相應的亟待解決4大關鍵性土地利用問題。

3.1 維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會 關系社會穩(wěn)定的最基本問題就是糧食安全問題，難點在于區(qū)域發(fā)展差距問題。首先，關于糧食安全保障問題。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在數(shù)十年的高速發(fā)展歷程中，隨著工業(yè)化和城市化的快速推進，大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市就業(yè)。有研究表明[15]，1978-2004年間中國農(nóng)業(yè)就業(yè)比重由1978年的70.5%下降到2004年的46.9%，年均下降0.87個百分點。據(jù)統(tǒng)計資料顯示，2005-2012年間，這一就業(yè)比重則由2005年的44.8%下降到2012年的33.6%，年均下降更是達到1.4個百分點。在現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)科技水平和生產(chǎn)模式下，農(nóng)村勞動力資源不足，中西部大量存在老人村和空心村。與此同時，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)發(fā)展過程中還消耗了大量寶貴的耕地資源。如鄭海霞等[16]研究發(fā)現(xiàn)，1996-2004年短短9a間，浙江紹興耕地資源總量凈減14 404.73hm2，減少了6.81%，人均耕地面積由0.050hm2減少到0.045hm2，比聯(lián)合國糧農(nóng)組織確定的0.053hm2警戒線還低15%左右。因此，在農(nóng)業(yè)勞動力和土地資源投入都劇減的情況下，如何保障經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的糧食安全問題是當務之急。其次，在于區(qū)域發(fā)展差距問題。在現(xiàn)行的戶籍制度和社會保障制度等制度約束下，人口的自然流動受到限制，區(qū)域發(fā)展差距及由此衍生的收入差距問題就有可能對社會穩(wěn)定造成大的負面影響。這就要求經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在未來的經(jīng)濟社會發(fā)展中，妥善處理好糧食保障與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展這兩個問題，并將解決措施落實到空間上，與土地資源的合理利用聯(lián)系起來。就土地資源的利用而言，要真正保障社會穩(wěn)定、維護社會和諧，就必須確保區(qū)域耕地面積及其糧食產(chǎn)能，就必須確保合理的土地利用功能分區(qū)。

3.2 保護生態(tài)環(huán)境，改善生存空間 中國經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在過去數(shù)十年的發(fā)展過程中，絕大多數(shù)是以一定程度上犧牲當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境為代價的，現(xiàn)今生態(tài)環(huán)境退化趨勢明顯。以太湖里的魚類為例，20世紀80年代太湖地區(qū)共有107種魚類，2009年僅剩60余種，20a間少了30種[17]。而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，民眾對良好環(huán)境質(zhì)量的需求將更加強烈，這就要求經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在后續(xù)的發(fā)展過程中，不僅要繼續(xù)發(fā)展、穩(wěn)定發(fā)展，還要更好的發(fā)展、更生態(tài)友好地發(fā)展。就土地資源的利用而言，要真正實現(xiàn)保護生態(tài)環(huán)境、改善生存空間的目標，就必須確保生態(tài)脆弱區(qū)域的科學定位和合理開發(fā)，并且實施積極主動地環(huán)境政策。

3.3 轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式，外延式發(fā)展 轉(zhuǎn)變?yōu)閮?nèi)涵式發(fā)展既是區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展階段提高的必要要求，也是以往的資源過度消耗型的增長方式所面臨的資源約束而不得不轉(zhuǎn)型的形勢所迫。在經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的過程中，需要妥善處理的人地問題是改變傳統(tǒng)的資源利用方式，由以往的粗放型利用轉(zhuǎn)變?yōu)榫毣茫瑢崿F(xiàn)資源利用的綜合效益最大化。就土地資源的利用而言，要真正實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，就必須提高土地資源利用的集約節(jié)約程度。

4 結(jié)語

從轉(zhuǎn)型與土地利用轉(zhuǎn)型的理論內(nèi)涵研究著手，分析了中國當前所面臨嚴峻的人地矛盾：土地資源供少需多、各類用地數(shù)量結(jié)構不盡合理及各類用地的空間布局有待優(yōu)化，同時以經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)為例，重點分析了所面臨的較為突出的4大人地矛盾及相應的亟待解決4大關鍵性土地利用問題的3大時代任務?？偟膩碚f，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，就必須妥善處理好區(qū)際分工模糊、耕地資源短缺、生態(tài)環(huán)境污染和土地利用粗放等當前所面臨的4大關鍵性土地利用問題。

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（責編：徐煥斗）