陳麗華

（中共沈陽(yáng)市委黨校，遼寧 沈陽(yáng) 110036）

一、概念界定及中國(guó)人口老齡化現(xiàn)狀

（一）人口老齡化的界定

聯(lián)合國(guó)對(duì)人口老齡化的定義為：“當(dāng)老年人在人口中的比例增大時(shí)，我們稱之為人口老齡化”[1]。還有另一重定義，即“一個(gè)人口總體中的中老年人口所占比例（或份額）不斷增加，抑或青少年人口所占比例不斷遞減這樣一種漸進(jìn)過(guò)程”[2]。綜上所述，人口老齡化，其實(shí)就是指一個(gè)社會(huì)中老年人口占總?cè)丝诘谋戎夭粩嗌仙⑶胰丝谀挲g結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)老化趨勢(shì)的一種社會(huì)發(fā)展過(guò)程。人口老齡化是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，科技水平進(jìn)步的必然過(guò)程，反映的則是從農(nóng)耕社會(huì)到工業(yè)社會(huì)人類對(duì)于自身的生產(chǎn)能力由不足到過(guò)剩的過(guò)程。這個(gè)階段的老齡化是一種自發(fā)式轉(zhuǎn)變?yōu)樽钥厥降倪^(guò)渡，但這并不是說(shuō)老齡化將長(zhǎng)期存在于整個(gè)社會(huì)，人類的自身發(fā)展可以將人口結(jié)構(gòu)水平調(diào)回平衡狀態(tài)。因此，從人類歷史發(fā)展的長(zhǎng)河來(lái)考察，人口老齡化仍然是階段性的。

（二）人口老齡化現(xiàn)狀

我國(guó)人口的出生率從 1990年的 21.06%下降到2011年的11.93%，呈下降趨勢(shì)，死亡率則由1990年的 6.67%上升到 2011年的 7.14%， 呈上升趨勢(shì)，自然增長(zhǎng)率也呈現(xiàn)出下降的趨勢(shì)。這是由于受計(jì)劃生育政策的影響。而我國(guó)65歲以上老年人口比例由 1990年的 5.6%上升到 2011年的 9.1%，老年人口扶養(yǎng)比由1990年的8.4%上升到2011年的 12.3%。

二、中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及存在的問(wèn)題

（一）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度

1.傳統(tǒng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在1958-1966年間，我國(guó)將工人和職員的退休制度進(jìn)行統(tǒng)一，并且救濟(jì)也被納入退休人員范疇，同時(shí)制定軍官退休制度，并開(kāi)始著手實(shí)行集體退休統(tǒng)籌，這不僅形成了一種按照所有制劃分格局的退休制度，也完善和發(fā)展了養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。[3]原有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)定機(jī)關(guān)及事業(yè)單位個(gè)人無(wú)需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用，其退休金完全由財(cái)政負(fù)責(zé)，企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)水平則取決于所在企業(yè)的經(jīng)營(yíng)狀況，養(yǎng)老保險(xiǎn)金這一項(xiàng)會(huì)在企業(yè)的營(yíng)業(yè)之外單列一項(xiàng)支出。這有利于解除勞動(dòng)者養(yǎng)老的后顧之憂同時(shí)兼顧公平正義。但是這種機(jī)制卻也有著自身的不足，傳統(tǒng)退休養(yǎng)老制度采用的是現(xiàn)收現(xiàn)付的財(cái)務(wù)制度，既不是基金制，也沒(méi)有任何積累，雖運(yùn)行簡(jiǎn)便，但無(wú)法應(yīng)對(duì)人口老齡化沖擊；它還是一種非社會(huì)化的、單一層次的制度安排。各個(gè)單位僅對(duì)本單位的員工負(fù)責(zé)，勞動(dòng)者的流動(dòng)性極差，退休人員只有一個(gè)渠道可以獲得養(yǎng)老金，致使他們老年生活完全依賴于這一制度保障。

表1 人口基本情況

2.統(tǒng)賬結(jié)合型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。當(dāng)前，國(guó)際上普遍采取現(xiàn)收現(xiàn)付制的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式，基金制養(yǎng)老保險(xiǎn)制度也在一些國(guó)家開(kāi)始出現(xiàn)，中國(guó)正在積極的尋求改變傳統(tǒng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，試圖通過(guò)社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的養(yǎng)老保險(xiǎn)模式來(lái)應(yīng)對(duì)人口老齡化。[4]它不同于以往的現(xiàn)收現(xiàn)付制，也并非完全基金積累制，而是部分現(xiàn)收現(xiàn)付和部分完全積累的組合。在此模式下，企業(yè)和員工共同承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)義務(wù)，雙方按一定比例繳納，繳納的費(fèi)用分別計(jì)入統(tǒng)籌基金賬戶和個(gè)人賬戶，兩個(gè)賬戶的積累額是職工退休待遇的保障。

圖1 2011年企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來(lái)源情況

圖2 養(yǎng)老金體系

（二）存在的問(wèn)題

1.基金籌措渠道單一?；鸹I集渠道單一成為了主要的弊端之一。按照制度設(shè)計(jì)，社?；鸬幕I資渠道主要有四部分：一是用人單位繳費(fèi)，二是職工個(gè)人繳費(fèi)，三是政府財(cái)政補(bǔ)貼，四是社會(huì)保險(xiǎn)基金投資收益。但就實(shí)際情況而言，主要依靠的還是用人單位和職工繳費(fèi)。從圖1中可以看出，單位繳費(fèi)和職工個(gè)人繳費(fèi)的比例占到了總收入的83.16%。

2.養(yǎng)老金監(jiān)管機(jī)制不健全。如果養(yǎng)老金體系是一座金字塔的話，那么個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄、補(bǔ)充養(yǎng)老基金、公共養(yǎng)老基金則分別是金字塔的塔尖、中部和底部。（見(jiàn)圖2）在我國(guó)，現(xiàn)收現(xiàn)付和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累制是目前采取的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，應(yīng)對(duì)人口老齡化，我們需要通過(guò)對(duì)個(gè)人賬戶進(jìn)行投資管理，運(yùn)用市場(chǎng)化手段來(lái)不斷完善我國(guó)的養(yǎng)老體系。

但是，其中也存在很多的不足之處。首先，我國(guó)養(yǎng)老基金的投資運(yùn)營(yíng)尚屬試驗(yàn)階段，各方面的保障措施還沒(méi)有配套齊全。其次，法律上對(duì)于養(yǎng)老基金運(yùn)營(yíng)管理的約束并不強(qiáng)，缺乏立法層面上的監(jiān)管。另外，監(jiān)督機(jī)制不健全，社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系難轉(zhuǎn)移等問(wèn)題也是基金管理存在的主要缺陷。[5]

3.養(yǎng)老金給付存在漏洞。養(yǎng)老金給付方面存在的問(wèn)題主要有以下幾個(gè)方面：一是從整體的監(jiān)管上來(lái)說(shuō)，目前還是存在著給付監(jiān)管不力的現(xiàn)象。管理的效率低下，導(dǎo)致了養(yǎng)老金發(fā)放的拖延。二是信息滯后。主要是指存在用死者的身份冒領(lǐng)養(yǎng)老金的現(xiàn)象，還有一方面就是有些內(nèi)部人使用特別手段進(jìn)行的騙領(lǐng)現(xiàn)象。三是養(yǎng)老金收支不平衡。老年人口增多，創(chuàng)造財(cái)富的人群減少，意味著繳費(fèi)人數(shù)的降低，給付數(shù)額的增加，造成收支不平衡。

4.養(yǎng)老保險(xiǎn)水平較低。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)：截至2014年末，全國(guó)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為8.4222億人。[6]由人社部數(shù)據(jù)可以了解到，“2012年我國(guó)城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老水平約為 2.06萬(wàn)元，新農(nóng)保為859.15元，二者整整相差近24倍”。[7]與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)水平相比，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金水平無(wú)論是絕對(duì)值還是相對(duì)值都是偏低的。另一方面，從繳費(fèi)水平上看，2012年人均繳費(fèi)水平為169元，與2012年“城職?！钡娜司U費(fèi)0.72萬(wàn)元相比只是后者的零頭。這樣的繳費(fèi)水平與保障水平，既無(wú)法承擔(dān)養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)生活在底層的人民來(lái)說(shuō)更是一種負(fù)擔(dān)。

三、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在問(wèn)題的原因

（一）社會(huì)保險(xiǎn)基金投資模式太過(guò)局限

根據(jù)我國(guó)財(cái)政部的規(guī)定，“地方社?；鸾Y(jié)余可轉(zhuǎn)存定期存款和購(gòu)買國(guó)家債券，地方財(cái)政部門不得動(dòng)用基金結(jié)余進(jìn)行任何其他形式的投資項(xiàng)目”。由此可以看出，目前我國(guó)對(duì)于社?；鸬墓芾磉€是以保障安全穩(wěn)定為最主要出發(fā)點(diǎn)。社?；疝D(zhuǎn)定期存款確實(shí)可以得到最穩(wěn)定的收益，但是，近幾年來(lái)，銀行存款利率不斷下跌，更有通貨膨脹情況的發(fā)生。自進(jìn)入2014年以來(lái)，人民幣一直處于貶值狀態(tài)，存入銀行的社?；痣y以實(shí)現(xiàn)保值，更不要提增值了。

（二）繳費(fèi)率過(guò)高

國(guó)務(wù)院統(tǒng)一規(guī)定，用人單位繳納20%養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但有些地區(qū)甚至達(dá)到了30%。尤其是在以前機(jī)關(guān)和事業(yè)單位還沒(méi)有并入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)系統(tǒng)，社會(huì)上的征繳主要是依靠企業(yè)和個(gè)人來(lái)繳納。過(guò)高的繳費(fèi)率使得那些中小型企業(yè)主不堪重負(fù)，雖然它們也想為員工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)，但苦于公司經(jīng)營(yíng)狀況有限，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差，無(wú)法滿足全員的繳費(fèi)需求，才會(huì)出現(xiàn)一系列的偷繳或不繳情況的發(fā)生。

（三）制度不夠完善

現(xiàn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)體制“雙二元結(jié)構(gòu)”是問(wèn)題的根源所在。所謂“雙二元結(jié)構(gòu)”，一是指由于我國(guó)長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)而導(dǎo)致的城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間二元的養(yǎng)老保險(xiǎn)體制；二是指自1978年以來(lái)在城鎮(zhèn)工作的干部和職工也形成了城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元養(yǎng)老保險(xiǎn)體制。這種“雙二元結(jié)構(gòu)”的弊端是多方面的，城鄉(xiāng)割裂以及城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致養(yǎng)老保險(xiǎn)的多頭混亂的格局。[8]

四、人口老齡化背景下養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的原則與建議

（一）改革的基本原則

1.公平與效率相結(jié)合原則。應(yīng)當(dāng)建立涵蓋所有群體的養(yǎng)老金機(jī)制，合理調(diào)節(jié)各方面利益關(guān)系，促進(jìn)社會(huì)和諧。在充分發(fā)揮社會(huì)統(tǒng)籌互濟(jì)，社會(huì)分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)要加強(qiáng)對(duì)權(quán)利與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的重視，將繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為保障老年人晚年生活的核心制度，在保障人民能夠安享晚年的同時(shí)能夠避免養(yǎng)老保險(xiǎn)水平的剛性發(fā)展，保證養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展。

2.在基本制度上不斷完善原則。通過(guò)借鑒國(guó)外各種案例可以知道，養(yǎng)老保險(xiǎn)并沒(méi)有可以固定不變的“最優(yōu)模式”，最優(yōu)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度應(yīng)是適應(yīng)本國(guó)國(guó)情能隨時(shí)作出調(diào)整的制度。在保證基本制度大方向正確不變的前提下，借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，立足本國(guó)國(guó)情，是深化改革和養(yǎng)老保險(xiǎn)能夠可持續(xù)發(fā)展的必由之路。

3.統(tǒng)一規(guī)范的原則。我國(guó)的各項(xiàng)改革措施一般都是在地方試點(diǎn)，然后總結(jié)經(jīng)驗(yàn)后再在全國(guó)推廣，養(yǎng)老保險(xiǎn)改革也不例外。這就使其帶有鮮明的地方特色，不同地區(qū)政策標(biāo)準(zhǔn)，管理方法各不相同，往往出現(xiàn)諸多矛盾與問(wèn)題。要想進(jìn)一步深化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，就必須統(tǒng)一基本政策、同級(jí)基金管理基本取向不變，規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦流程，建立全國(guó)統(tǒng)一聯(lián)網(wǎng)的社保信息系統(tǒng)，在全國(guó)范圍內(nèi)形成統(tǒng)一的管理規(guī)范與原則。[9]

4.統(tǒng)籌兼顧的原則。正確處理好城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間、不同群體之間的利益關(guān)系是改革成敗的關(guān)鍵，要超越“單兵突進(jìn)”的思維，加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的頂層設(shè)計(jì)，綜合推進(jìn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建設(shè)，明確責(zé)任，同步提高養(yǎng)老保險(xiǎn)的經(jīng)辦服務(wù)水平和法制水平，統(tǒng)籌當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)，增強(qiáng)改革前瞻性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

（二）養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的建議

對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，應(yīng)該從我國(guó)的實(shí)際情況出發(fā)，借鑒其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)和做法，推出適合我國(guó)國(guó)情的，具有鮮明中國(guó)特色的養(yǎng)老社會(huì)保障體系、養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)體制及其機(jī)制框架結(jié)構(gòu)。

如圖3，社會(huì)養(yǎng)老保障體系框架，自上而下可分為三個(gè)層次：由養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)、養(yǎng)老社會(huì)福利、養(yǎng)老社會(huì)救助組成第一層次，主體是起主導(dǎo)作用的養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)；養(yǎng)老社會(huì)福利和養(yǎng)老社會(huì)救助作為養(yǎng)老社會(huì)保險(xiǎn)的適度補(bǔ)充，但這種補(bǔ)充又是極其重要的，特別是對(duì)于一些高齡、病、殘等更困難的老年群體；家庭戶養(yǎng)老、聚居類養(yǎng)老和流動(dòng)類養(yǎng)老組成了第二層次，以家庭戶養(yǎng)老為主體。第三層次是第二層次的具體形式，老年戶型、父母子女戶型、老年復(fù)合戶型是家庭戶養(yǎng)老的具體形式，目前是我國(guó)家庭養(yǎng)老的主體。但是隨著我國(guó)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，受長(zhǎng)期計(jì)劃生育政策的影響以及人們養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變，未來(lái)聚居類養(yǎng)老和流動(dòng)類養(yǎng)老將會(huì)不斷的增長(zhǎng)。[10]

1.實(shí)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低，既不利于跨地區(qū)轉(zhuǎn)移流動(dòng)，也不利于富裕地區(qū)與貧困地區(qū)的平衡。要建立全國(guó)范圍內(nèi)的統(tǒng)一的養(yǎng)老制度和統(tǒng)籌，首先就要在省級(jí)單位之間實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，其次則是將機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)一起來(lái)全部納入全省養(yǎng)老統(tǒng)籌的范圍中來(lái)，借此提高全社會(huì)范圍內(nèi)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度抵抗未來(lái)老齡化風(fēng)險(xiǎn)的能力。

2.機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌。2015年1月3日，國(guó)務(wù)院《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》文件已正式印發(fā)，養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌將有助于達(dá)成社會(huì)共識(shí)，促進(jìn)社會(huì)和諧，增強(qiáng)養(yǎng)老保障的公平性。另外同時(shí)要關(guān)注并軌后的問(wèn)題，應(yīng)對(duì)阻力，采取切實(shí)可行的辦法來(lái)緩解并軌導(dǎo)致待遇下浮問(wèn)題，同時(shí)兼顧效率與公平，更要關(guān)注改革所包含的政 治 因素 。[11]

3.確定統(tǒng)一退休年齡。應(yīng)該確定一個(gè)統(tǒng)一的退休標(biāo)準(zhǔn)。建立和完善城鄉(xiāng)一體的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度后，隨著社會(huì)的進(jìn)步和人類壽命的延長(zhǎng)，按照“漸進(jìn)式延遲退休年齡”的總基調(diào)，退休年齡應(yīng)該統(tǒng)一確定一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：但應(yīng)該根據(jù)我國(guó)各地的實(shí)際情況每隔幾年延長(zhǎng)1歲。對(duì)于從事特殊工種和重體力勞動(dòng)的勞動(dòng)者，可以提前5年至10年經(jīng)認(rèn)定批準(zhǔn)提前退休?；蛘邔?shí)行彈性退休制度，凡是繳費(fèi)年限滿30年以上，年齡達(dá)到50周歲以上，本人身體欠佳，可以申請(qǐng)辦理提前退休；對(duì)于身體健康，有能力，本人自愿，單位需要，可以延遲到65周歲退休。

4.養(yǎng)老金個(gè)人賬戶空賬的補(bǔ)充。對(duì)于養(yǎng)老金個(gè)人賬戶空賬的存在，不能過(guò)于擔(dān)憂，要通過(guò)適度填補(bǔ)個(gè)人賬戶空賬的辦法來(lái)解決。通過(guò)制定規(guī)劃，以相應(yīng)的制度保障來(lái)逐步探索做實(shí)養(yǎng)老金個(gè)人賬戶，以此來(lái)提高養(yǎng)老金的抗風(fēng)險(xiǎn)能力。

[1]聯(lián)合國(guó)人口委員會(huì)人口學(xué)詞典編寫委員會(huì).多種文字人口學(xué)詞典[M].北京：商務(wù)印書館，1992：4.1.

[2]梁在.人口學(xué)[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012：42.

[3]田雪原，人口老齡化與養(yǎng)老保險(xiǎn)體制創(chuàng)新[J]人口學(xué)刊，2014，36，（1）：10.

[4]田雪原，體制創(chuàng)新：中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的必由之路[J]人口與經(jīng)濟(jì)，2014，26，（2）：13.

[5]鄭功成.[J]社會(huì)保障研究，2010，11，（1）：19.

[6] 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2014 中國(guó)統(tǒng)計(jì)公報(bào)[N]http://news.xinhuanet.com/fortune/2015-02/26/c_127520244.htm.

[7]國(guó)家統(tǒng)計(jì)局，2012 中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012，67.

[8]鄭功成，實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度刻不容緩的既定目標(biāo)[J]理論前沿，2008，（18）12-15.

[9]穆懷中，中國(guó)社會(huì)保障適度水平研究[M]沈陽(yáng):遼寧大學(xué)出版社，1998：121.

[10]叢樹(shù)海.社會(huì)保障經(jīng)濟(jì)學(xué)[M]上海：上海三聯(lián)書店，1996：187.

[11]縱論天下-深圳論壇，社保專家談養(yǎng)老制度并軌[J].http://szbbs.sznews.com/thread-2257204.