夏春青 羅新文

加強“五化”建設破解優(yōu)撫安置困局

夏春青 羅新文

優(yōu)撫安置工作事關國家改革發(fā)展穩(wěn)定大局，事關國防和軍隊現(xiàn)代化建設。黨和國家歷來高度重視優(yōu)撫安置工作，不斷提高優(yōu)待撫恤補助標準，大力開展烈士褒揚工作，穩(wěn)步推進退役士兵安置改革，持續(xù)加強軍休安置服務管理，優(yōu)撫安置工作取得了顯著成就。但是，在政府投入大幅增加、優(yōu)惠政策加速出臺的同時，各種問題也層出不盡，優(yōu)撫安置工作仍然面臨前所未有的挑戰(zhàn)和壓力。破解優(yōu)撫安置工作面臨的困局，需要解放思想、銳意改革，從多角度、多層面下功夫、做文章。

一是一體化整合管理體制。優(yōu)撫安置是一項社會工作，主要由民政部門承擔，同時涉及中央、軍隊、地方等多層次、多系統(tǒng)、多部門。當前，各層次、各系統(tǒng)、各部門的職責邊界不夠明確，各自出臺的政策不夠銜接，運行機制不夠協(xié)調(diào)。比如，在軍隊與地方之間，征兵“進口”時政策宣傳和安置“出口”時政策落實時有不同；部隊干休所和地方干休所軍休干部的待遇差別很大。在部門與部門之間，由組織和人社部門負責的轉業(yè)干部和由民政部門負責的轉業(yè)士官，安置政策差別很大；教育、工商、人社等部門經(jīng)常撇開民政部門出臺有關退役士兵安置的優(yōu)惠政策。在中央和地方之間，中央主體責任不足，中央出政策地方買單的現(xiàn)象比較普遍，地方負擔過重的問題有加劇之勢。管理體制不夠順暢，在一定程度上弱化了其統(tǒng)籌和整合優(yōu)撫安置工作的力度，也影響和制約了優(yōu)撫安置工作的長遠發(fā)展。當前，要抓住中央深化改革的歷史機遇，加強優(yōu)撫安置管理體制的頂層設計，將分散在部隊和地方相關部門的優(yōu)撫安置及其相近的工作職能整合到一起，形成一個相對獨立的管理體系；要明確和量化體系內(nèi)各層級、各系統(tǒng)的職責，特別是要強化中央和省級政府的責任，讓縣和縣以下政府多做服務少出錢，切實解決“誰出兵多誰負擔重”的問題，真正調(diào)動基層的積極性。同時，在確立政府承擔主體責任的基礎上，要積極借助社會資源，處理好政府與社會、市場的關系，激發(fā)優(yōu)撫安置管理體制的運行活力。

二是公式化規(guī)范補助標準。從現(xiàn)狀看，國家關于優(yōu)撫安置補助的一些標準不夠明確，定性的、原則性的規(guī)定較多，定量的、公式化的規(guī)定不夠。比如，《退役士兵安置條例》規(guī)定：“對自主就業(yè)的退役士兵，由部隊發(fā)給一次性退役金，地方人民政府可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況給予適當?shù)难a助。”由于規(guī)定不具體，各地的自由裁量權很大，補助標準也就大不相同，有的按居民可支配收入計算，有的按居民純收入計算；有的依據(jù)士兵退役當年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算，有的則依據(jù)上年度統(tǒng)計數(shù)據(jù)計算；有的實行定額補助，有的與年度經(jīng)濟指標掛鉤，等等，標準五花八門，金額差距很大，甚至出現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)補助標準低于經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的現(xiàn)象，引發(fā)不同地區(qū)退役士兵的相互攀比。有的定性規(guī)定表述本身就不科學，操作起來難度極大。比如，《國防法》《兵役法》《軍人撫恤優(yōu)待條例》等都規(guī)定要保障優(yōu)撫對象的生活不低于“當?shù)氐钠骄钏健?，但統(tǒng)計部門公布的各項指標中并沒有“當?shù)仄骄钏健?，從而使該政策陷入“有概念，無標準，難落實”的尷尬境地。此外，不同類別、不同層次優(yōu)撫安置對象的補助標準往往相互獨立，缺乏內(nèi)在聯(lián)系，政策的碎片化現(xiàn)象突出。要體現(xiàn)優(yōu)撫安置政策的公平性，需要在國家層面建立惠及全體優(yōu)撫安置對象、參照基數(shù)統(tǒng)一、具有合理梯度、城鄉(xiāng)一體的補助標準體系，用公式化規(guī)范補助標準，系數(shù)化確定群體關系，使同一類型的優(yōu)撫安置對象，因為各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同而允許補助金額有差別，但是計算方法是統(tǒng)一的；不同類型的優(yōu)撫安置群體享受的補助標準可以不同，但群體之間的關系系數(shù)是固定的，一個群體的待遇進行調(diào)整，其他群體相應調(diào)整，形成一種相互關聯(lián)、良性的利益調(diào)整機制。只有這樣，才能從根本上避免不同地區(qū)、不同群體之間相互攀比的問題。

三是積分化確定個人待遇。目前，一些優(yōu)撫政策的邏輯起點有偏差，不是依據(jù)優(yōu)撫對象的貢獻大小，而是依據(jù)其當前的生活狀況來確定待遇，出現(xiàn)了“誰困難給誰優(yōu)待”“依困難程度確定優(yōu)待標準”等問題，政策體現(xiàn)的是對優(yōu)撫對象的救助而非優(yōu)待。由于當前的生活狀況是動態(tài)的，這就給政策的執(zhí)行增加了難度，也給優(yōu)撫對象上訪提供了借口；在退役士兵崗位安置方面，一些地方政策不明朗，操作不規(guī)范，往往是有關系的崗位就好，沒有門路的崗位就差，公正性、公平性受到質疑，政府的公信力受到損害，由此引發(fā)的退役士兵上訪、拒絕上崗等現(xiàn)象時有發(fā)生。破解這些難題，合理的辦法是建立貢獻與待遇相匹配的優(yōu)撫安置制度，充分考慮服役年代、年限、兵種、地區(qū)和服役期間執(zhí)行任務性質、傷殘程度、貢獻大小，實行量化積分，依據(jù)個人得分享受相應待遇，包括崗位安置和各種優(yōu)待。至于優(yōu)撫安置對象存在的個人困難，可以在享受優(yōu)撫安置待遇的同時，通過救助渠道加以解決。實行量化積分制度，需要抓住三個關鍵環(huán)節(jié)。首先要科學設計積分規(guī)則，合理確定優(yōu)撫安置對象服役地區(qū)、軍齡、職務、崗位、獎懲等方面的權重，確保服役時間越長、所作貢獻越大、德能表現(xiàn)越好、工作環(huán)境越苦，優(yōu)撫安置就越占優(yōu)勢。其次要堅持“五公開”，即政策公開、崗位（待遇）公開、程序公開、排名公開、結果公開。第三要加強監(jiān)管，既防止弄虛作假、搞不正之風，又防止優(yōu)撫安置對象應該享受的待遇落不到實處。

四是終身化提供精神慰籍。軍事理論家約米尼在《戰(zhàn)爭藝術概論》中指出：“假使在一個國家里，那些犧牲生命、健康和財產(chǎn)去保衛(wèi)祖國的勇士們，其社會地位還不如那些大腹便便的商賈，那么這個國家的滅亡就一點都不冤枉?！弊髡咚v的“地位”既包括經(jīng)濟地位，也包括政治地位；既包括服役時的地位，也包括退役后的地位。許多國家在為犧牲軍人家庭和退役軍人提供就業(yè)、住房、培訓、保險等方面幫助的同時，都非常重視提高他們的政治地位，想方設法為他們提供精神關愛，增強他們的榮譽感。比如，美國將每年的11月11日定為“退伍軍人節(jié)”，每逢這個節(jié)日，各地都會舉行盛大的紀念活動，退伍軍人們身著服役時的軍裝、佩戴著各式勛章參加紀念游行，普通百姓、政府官員甚至總統(tǒng)都積極參與；俄羅斯在每年的“勝利日”舉行盛大紀念活動，邀請老兵參加；英國設有“陣亡將士紀念日”等等。我國對優(yōu)撫安置對象的精神關愛也非常重視，形成了一些好的做法和傳統(tǒng)，2014年，全國人大常委會通過了《關于烈士紀念日的決定（草案）》，以法律形式將9月30日設立為烈士紀念日。習近平主席在全軍政治工作會議上提出：“要注重發(fā)揮政策制度的調(diào)節(jié)作用，增強軍事職業(yè)吸引力和軍人使命感、榮譽感，讓軍人成為社會尊崇的職業(yè)?！苯⒔K身精神慰籍制度，既是落實習主席重要指示的內(nèi)在要求，也是加強優(yōu)撫安置工作的必然選擇。當前，在保持優(yōu)良傳統(tǒng)和落實現(xiàn)有制度的基礎上，要堅持物質和精神并重的原則，探索建立從當兵入伍到墓地安葬全過程的軍人榮譽褒揚和精神激勵制度，逐步實現(xiàn)由偏重物質保障向物質保障和精神慰藉并重轉變，使廣大優(yōu)撫安置對象產(chǎn)生強烈的認同感、歸屬感和榮譽感，增強自豪感和自信心，進而形成強大的社會正能量。

五是法治化解決現(xiàn)實問題。法治是黨和國家治國理政的基本方式，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主要依托，當然也是優(yōu)撫安置工作必須堅持的基本遵循。當前，優(yōu)撫安置工作出現(xiàn)的涉法問題還不少。比如，個別省份亂開政策口子，擅自出臺與中央政策不一致的政策，將企業(yè)退休參戰(zhàn)人員納入優(yōu)撫保障范圍；少數(shù)地區(qū)私設條條框框，拒絕接收符合法律、法規(guī)或中央安置政策的軍休干部、退役士官、無軍籍退職退休職工等；部分垂直管理單位以人事權在上級為由拒絕或變相拒絕接受當?shù)卣耐艘凼勘仓萌蝿?；一些?yōu)撫安置對象訴求超出政策范圍，上訪、集訪、纏訪問題突出且呈現(xiàn)組織性、對抗性、長期性特點。這些問題的存在，破壞了優(yōu)撫安置政策的統(tǒng)一性和嚴肅性，損害了優(yōu)撫安置對象的正當權益，增加了職能部門的信訪壓力。必須貫徹“依法治國”理念，以法治思維和法制方式加以解決。具體講，就是要運用法律手段開展工作和處理矛盾，做到遇到問題找法，解決問題靠法，創(chuàng)新發(fā)展先立法。作為優(yōu)撫安置工作職能部門和工作人員，必須堅持依法行政，要按照“法定職責必須為”的要求，認真負責、敢于擔當，把職責履行好、落實好，解決好行政不作為的問題；要按照“法無授權不可為”的要求，把權力關進制度的籠子里，嚴格遵守法定的權力流程，不搞法外設權，解決好行政亂作為的問題。

（作者單位：江蘇省民政廳）