曹勝亮

（武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院，湖北武漢 430073）

全面推進依法治國的困境與求索
——以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為視角

曹勝亮

（武漢工程大學(xué) 法商學(xué)院，湖北武漢 430073）

推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化，首先是實現(xiàn)國家治理的法治化。依法治國理論經(jīng)歷了孕育階段、發(fā)展階段和成熟階段，現(xiàn)已日趨完善。依法治國方略自實施以來，雖然成績令人矚目，但由于存在歷史傳統(tǒng)因素、保護主義的困境、立法質(zhì)量不高、法律實施環(huán)境不佳等這些阻力的困擾，大功尚未告成。全面推進依法治國，突破當(dāng)前法治困境，亟需進行法治觀念的革命，完善立法體制，改善法律實施環(huán)境，加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，建立高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍等。

依法治國；國家治理；科學(xué)立法；嚴(yán)格執(zhí)法；公正司法

一、引言

中共十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化?！碑?dāng)今社會，公共需求日益多元而政府組織容量卻相對有限，經(jīng)濟高速發(fā)展維度多元而政府引導(dǎo)改革的面向卻相對片面，威脅國家安全穩(wěn)定的因素日益復(fù)雜而責(zé)任主體卻相對單一，這些矛盾都對政府一元化管理的模式提出了挑戰(zhàn)，國際“軟實力”競爭的日趨激烈也要求向多元治理逐漸轉(zhuǎn)變，發(fā)揮社會多元主體在改革中的積極作用，推動國家治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。*參見鄭言、李猛：《推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化》，載《吉林大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報》2014年第2期。

國家治理體系是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下包括政府在內(nèi)的多元主體共同治理國家的制度體系，包括經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域的體制機制、法律法規(guī)安排。國家治理體系涉及國家管理者、管理對象、治理方式等國家管理活動的所有要素，形成覆蓋國家生活所有領(lǐng)域的治理結(jié)構(gòu)。與傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治和國家管理等治理手段和方式不同的是，國家治理要求多種社會力量與政府之間形成一種合作互動的體制機制，共同參與國家生產(chǎn)生活秩序的維持和治理。*參見莫紀(jì)宏：《國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化與法治化》，載《法學(xué)雜志》2014年第4期。國家治理體系之中包含了道德、法律、習(xí)慣、政策等相互作用的多種因素，但是法律是其中最重要的因素。因為要求實現(xiàn)一種治理秩序，必然要求摒除獨斷意志，建立一種商討的平臺和穩(wěn)定的預(yù)期，法律可以按照法治原則在政府和社會主體之間建立一種具有權(quán)利義務(wù)關(guān)系內(nèi)涵的互動體系，在傳統(tǒng)模式之下的管理者與被管理者之間建立一種互信和約束機制，使被管理者參與到國家治理之中，使管理者在國家治理之中受到約束，充分發(fā)揮管理者與被管理者在國家治理活動中兩個方面的主動性和積極性，建立一種良性互動機制。

推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，最重要的是實現(xiàn)國家治理的法治化，*參見俞可平：《衡量國家治理體系現(xiàn)代化的基本標(biāo)準(zhǔn)——關(guān)于推進“國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的思考》，載《北京日報》2013年12月9日。在經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)和黨的建設(shè)各個領(lǐng)域做到有法可依、有章可循，要求規(guī)范國家管理活動的各種行為規(guī)則彼此之間必須具有高度的內(nèi)在一致性和適用效力的統(tǒng)一性，只有在憲法的統(tǒng)攝之下于管理者和被管理者之間建立一種常態(tài)化、動態(tài)化和時效化的互動機制，在國家機關(guān)、社會組織和公民個人之間建立起更好的信任、支持和合作關(guān)系，才能充分調(diào)動國家治理中所有要素的主動性和積極性。因此，要更好地統(tǒng)籌社會力量、協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，就必須要全面推進依法治國建設(shè)。

二、依法治國方略的提出與法治發(fā)展

在剛剛閉幕的中共十八屆四中全會上，依法治國首次被作為會議主題進行系統(tǒng)討論和研究。全面推進依法治國是關(guān)系我們黨執(zhí)政興國、關(guān)系人民幸福安康、關(guān)系黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題，是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略決定。要全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，全面深化改革、完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，就必須在全面推進依法治國上作出總體部署、采取切實措施、邁出堅實步伐。*參見習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，載《人民日報》2014年10月29日。因此有必要追溯依法治國的發(fā)展歷程，深入理解依法治國的核心內(nèi)容，明確依法治國的核心目標(biāo)，把握依法治國實施至今的法治現(xiàn)狀，為全面推進依法治國奠定基礎(chǔ)。

（一）依法治國的發(fā)展歷程

1、孕育階段（1978-1997年）。新中國成立以后，中國共產(chǎn)黨一直在不斷探尋治國理政的基本方略。十年動亂之后，鄧小平在中央工作會議上指出：“為了保障人民民主，必須加強法制，使民主制度化、法律化，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！边@段談話，把健全法制的基本要求準(zhǔn)確而簡潔地概括為16個字，體現(xiàn)了鄧小平民主與法制思想的基本精神，為我國依法治國基本方略的形成奠定了基本理論基礎(chǔ)。中共十一屆三中全會確立了解放思想、實事求是的思想路線，同時提出了加強社會主義民主，健全社會主義法制的任務(wù)目標(biāo)。全會公報指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化、法律化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權(quán)威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究?！边@“十六字方針”準(zhǔn)確地描述了法治的基本精神內(nèi)核。

此后中共十二大、十三大，都反復(fù)強調(diào)加強社會主義民主法制建設(shè)，進行政治體制改革，并在實踐中取得了積極的成果。這一時期的幾屆全國人大及人大常委會開始了繁重的以《中華人民共和國憲法》為核心的法律體系建設(shè)。這是中國法律建設(shè)非常重要的一個階段，新中國的若干主要法律，如1982年的《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國刑法》、《中華人民共和國民法通則》、《中華人民共和國刑事訴訟法》等根本大法和基本法律，都是在這個時期制定或修訂并頒布實施的。在這一階段，依法治國方略雖然尚未明確提出，但“十六字方針”和憲法及一系列重要法律，清晰闡釋了依法治國的基本精神，社會主義法制體系開始形成，這為依法治國方略的形成，奠定了思想基礎(chǔ)和制度基礎(chǔ)。*參見王利明：《依法治國方略是怎樣形成和發(fā)展的？》，載《求是》2014年第21期。

2、形成和發(fā)展階段（1997-2012年）。中共十五大正式提出了依法治國基本方略。十五大報告指出：“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的客觀需要，是社會文明進步的重要標(biāo)志，是國家長治久安的重要保障?！睆亩綄⒁婪ㄖ螄仙秊閲抑卫淼幕痉铰?。1999年，九屆全國人大二次會議正式將依法治國寫入《憲法》：“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”。正式將依法治國確立為憲法的基本原則，為依法治國提供了憲法保障。

在中共十五大提出依法治國基本方略的基礎(chǔ)上，中共十六大提出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”，這就確立了中國特色社會主義依法治國方略的根本原則。并將民主、法治、人權(quán)建設(shè)從以往的“精神文明”范疇中獨立出來，正式提出“政治文明”的概念，這就進一步豐富了依法治國的內(nèi)涵，明晰了依法治國與其他治理方式的關(guān)系。2004年，中共十六屆四中全會提出“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”的理念，把依法執(zhí)政作為中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的基本方式之一。中共十七大提出：“全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家”，把深入落實依法治國基本方略列入了實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會奮斗目標(biāo)的新要求。

3、成熟和完善階段（2012年至今）。中共十八大強調(diào)，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式。同時，確立了依法治國的新任務(wù)和目標(biāo)，即到2020年全面建成小康社會時，實現(xiàn)“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實尊重和保障?！?參見中共十八大報告（胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗》）。中共十八屆三中全會正式提出了“推進法治中國建設(shè)”的戰(zhàn)略構(gòu)想，明確了依法治國、依法執(zhí)政和依法行政的治國理政原則，確立了法治國家、法治政府和法治社會一體化的現(xiàn)代國家建設(shè)目標(biāo)。

中共十八屆四中全會開創(chuàng)性地以依法治國為主題，為全面推進依法治國制定了路線圖和時間表，提出“全面推進依法治國，總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，要求“形成完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”，進一步明確了全面推進依法治國的六大任務(wù)：“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施；深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府；保證公正司法，提高司法公信力；增強全民法治觀念，推進法治社會建設(shè)；加強法治工作隊伍建設(shè)；加強和改進黨對全面推進依法治國的領(lǐng)導(dǎo)?！?陳澤偉：《頂層設(shè)計依法治國整體方略——十八屆四中全會公報解讀》，載《當(dāng)代江西》2014年第10期。這次全會科學(xué)規(guī)劃了具體實施依法治國的路線圖和制度保障，是黨對執(zhí)政規(guī)律科學(xué)認(rèn)識和深刻總結(jié)的結(jié)果，標(biāo)志著依法治國制度和理論體系正式走向完善和成熟。

（二）依法治國的中國化內(nèi)涵

結(jié)合依法治國在我國確立和不斷完善的發(fā)展史，立足于我國的實際國情，借鑒世界法治發(fā)展的先進經(jīng)驗，學(xué)界一般認(rèn)為，具有中國特色的依法治國是依照體現(xiàn)人民意志，反映社會發(fā)展規(guī)律的法律來治理國家的社會、經(jīng)濟、政治的活動，以及公民在各個領(lǐng)域的行為，都應(yīng)依照法律進行，而不受任何單位和個人意志的干涉，阻礙和破壞。需從以下幾個關(guān)鍵詞解讀依法治國的中國化內(nèi)涵：

1、“依”包括兩層意思，一是“依靠”，依靠法律治國，而不是依靠黨的政策，也不是依靠領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)威治國理政。二是“依照”，指依照法律行使權(quán)力，包括依法執(zhí)政、依法行政，依法司法，依法治軍等。

2、“法”是指良法，良法是體現(xiàn)正義公平的法，是體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨主張和全體人民共同意思的法，是有利于經(jīng)濟社會發(fā)展和人民幸福安康的法。依法治國是依照良法治國理政，而不是依照國家機關(guān)和某些官吏的獨斷意志。

3、“國”這里的國不是地域概念。從形式意義上講這里的國是指國家機構(gòu)和國家公職人員代表人民群眾管理國家和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟文化事業(yè)的行為和活動。從實質(zhì)意義上講這里的國是指國家機器和國家權(quán)力。法治主體是人民，政府及其官員是人民依法治國或法治的客體。依法治國的精髓意在作為法治的人民，依法治權(quán)，以及如何實行依法治權(quán)。因為公權(quán)力不受監(jiān)督制約必然產(chǎn)生腐敗，因此依法治國最根據(jù)的，就是要通過依法治權(quán)、依法治官，防止公權(quán)力的濫用和腐敗，保證公權(quán)力真正用于為人民服務(wù)。人民通過人大以憲法和法律來授予政府權(quán)力，又制約政府權(quán)力，政府作為法治的客體，既要接受法律的統(tǒng)治，又要依法用權(quán)，而政府官員是這些權(quán)力的載體，因此中央和地方各級政府官員應(yīng)將自身擺進法治客體的位置，接受法律的制約、治理。

4、“治”，即治理。治理是公共的或者私人的機構(gòu)和個人管理其公共事物的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動的持續(xù)的過程。*Commission on Global Governance.Our Global Neighbourhood.oxford:oxford university press,1995,P2.它既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排。*史美強、蔡武軒：《網(wǎng)絡(luò)狀化社會與治理概念初討》，載《中國行政評論》2000年第1期。法治是國家治理方式之一，是國家機關(guān)工作人員、社會組織、公民在政治經(jīng)濟社會生活中必須遵循的制度原則，法治具體表現(xiàn)為人們的法治信仰、法治精神、法治理想、法治思維、法治行為等。

我國要建立怎樣的法治國家？全面建成小康社會，徹底改善民生是我國不斷深化改革孜孜以求的目標(biāo)，辦好人民滿意的教育、推動實現(xiàn)高質(zhì)量的就業(yè)、增加居民收入、完善社會保障體系建設(shè)、提高人民健康水平，一直是政府在改革中常抓不懈的內(nèi)容。習(xí)近平總書記一直強調(diào)“必須堅持立黨為公、執(zhí)政為民，把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為黨的建設(shè)必須始終遵循的宗旨、方向和目的，始終保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系”，要求讓人民群眾“在每一個司法案件中都感受到公平正義”，堅決糾正形式主義、享樂主義、官僚主義和奢靡之風(fēng)，嚴(yán)厲打擊腐敗行為，致力于建立以人為本、清明、開明、廉潔的法治國家。所謂以人為本，是指強調(diào)人的獨立價值和自由，特別是強調(diào)個人權(quán)利和自由。從以人為本的視角來看待政治，是指以某種穩(wěn)定的制度模式去限制、監(jiān)控統(tǒng)治者或政府權(quán)力，宣揚個人才是國家、社會、群體發(fā)展之根本?！耙匀藶楸尽钡姆ㄖ沃辽侔龑雍x：（1）以全體公民的意志為法律主旨；（2）重在保護個人權(quán)利和自由；（3）必須設(shè)防政府權(quán)力濫用。

（三）依法治國方略提出以來的中國法治概況

從法治建設(shè)的宏觀內(nèi)容來看，根據(jù)中共十五大、十六大和十七大三個政治報告對依法治國和法治建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)作出的規(guī)定及描述，可將其中的“依法治國、政治體制改革、執(zhí)政黨依法執(zhí)政、形成法律體系、加強憲法和法律實施、建設(shè)法治政府、推進司法改革、保障民主權(quán)利、反腐倡廉、法制宣傳教育、維穩(wěn)”等11項重大任務(wù)作為主要評價對象，對依法治國方略提出以來中國的法治建設(shè)進行系統(tǒng)的總結(jié)和把握?？傮w說來，除“中國特色社會主義法律體系如期形成”和法治宣傳教育完成任務(wù)外，其他方面目標(biāo)尚未完成。*參見李林：《中國法治的現(xiàn)狀、挑戰(zhàn)與未來發(fā)展》，載《新視野》2013年第1期。然而，我國的法治建設(shè)還是初步顯露出法治中國的特色：

1、 按“以人為本”的理念，建立和完善了諸多法律制度。憲法規(guī)定公民的合法私有財產(chǎn)不受侵犯，規(guī)定國家尊重和保護人權(quán)，并在不斷探索完善憲法解釋和憲法監(jiān)督制度，致力于公民基本權(quán)利保護。國務(wù)院不斷致力于建立惠及全民的衛(wèi)生醫(yī)療制度、社會保障制度、提高就業(yè)水平、增強教育水平、改革戶籍制度，強調(diào)立法為民，建制為民，努力以法治化的力量實現(xiàn)以人為本的理念。

2、政府誓言要保護個人權(quán)利和自由。表現(xiàn)在由管理型政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府，堅持法律面前人人平等，使更多的人可以享受改革開放和經(jīng)濟發(fā)展的成果，強調(diào)關(guān)懷弱勢群體，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，珍愛民力，不搞勞民傷財?shù)男蜗蠊こ?，深入推進新農(nóng)村建設(shè)和扶貧開發(fā)，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，保護廣大農(nóng)民的利益，穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)化建設(shè)，保持全社會協(xié)調(diào)、全面可持續(xù)發(fā)展，使全體公民都能享受到更廣泛的權(quán)利、自由和利益。

3、徹底告別“權(quán)大于法”的人治時代。通過制定《政府信息公開條例》等法律，我國不斷完善行政復(fù)議、訴訟制度，強調(diào)公開、公正、依法執(zhí)政，建立起了完備的監(jiān)督政府的法律體系。通過權(quán)力清單等權(quán)力瘦身運動，規(guī)范和約束公權(quán)。對公權(quán)力而言，法無明文授權(quán)即不可為。權(quán)力本位逐漸被責(zé)任本位所取代。凡是政府官員失職、瀆職損害人民群眾的利益，就必然會受到制裁，并根據(jù)損失程度對公民及時合理依法賠償。

三、 全面推進依法治國面臨的困境

依法治國基本方略提出以來，經(jīng)過不懈努力，中國的法治建設(shè)盡管取得了有目共睹的驕人成績，但離人民群眾的期待還有很大差距；依法治國基本方略基本得到了初步實施，但發(fā)展還不平衡；法律體系盡管已然形成，但還需進一步完善和發(fā)展；立法盡管成就斐然，但執(zhí)法、司法、守法和法律監(jiān)督還不盡如人意；法制宣傳教育盡管成績巨大，但法治環(huán)境并未根本改善。*同①。正如2012年12月4日習(xí)近平總書記在紀(jì)念現(xiàn)行憲法頒行 30 周年大會上的講話中所指出的：“在充分肯定成績的同時，我們也要看到存在的不足?！ＷC憲法實施的監(jiān)督機制和具體制度還不健全，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究現(xiàn)象在一些地方和部門依然存在；關(guān)系人民群眾切身利益的執(zhí)法司法問題還比較突出；一些公職人員濫用職權(quán)、失職瀆職、執(zhí)法犯法甚至徇私枉法嚴(yán)重?fù)p害國家法制權(quán)威 ；公民包括一些領(lǐng)導(dǎo)干部的憲法意識還有待進一步提高。”人民群眾對于當(dāng)前中國的法治狀況特別是當(dāng)前我國法律實施的狀況也不盡滿意（見表1）。

表1 中國法律實施狀況的調(diào)查數(shù)據(jù)

資料來源：“中國法學(xué)網(wǎng)”截至2013年3月12日的統(tǒng)計。*參見李林主編：《法治發(fā)展與法治模式：中國與芬蘭的比較》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版，第9頁。

中國這樣一個有著人治傳統(tǒng)的大國，實行依法治國絕非易事，這場從觀念到體制的革命，需幾代人的努力才能完成。具體來講，全面推進依法治國面臨以下深層次的阻礙：

（一）歷史文化層面的阻力

中國是世界文明發(fā)祥地之一。然而，中國的古代文明并沒有孕育出現(xiàn)代法治理念與制度。自秦始皇統(tǒng)一中國及西漢統(tǒng)治者“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”以來，統(tǒng)治中國長達兩千年之久的政治和法律制度是建立在封建專制和農(nóng)耕經(jīng)濟基礎(chǔ)上具有“皇權(quán)至上”、“言出法隨”、“外儒內(nèi)法”、“諸法合一”、“嚴(yán)刑峻法”等特點的封建法治。人治觀念根深蒂固，法治難以生存。*參見蔡定劍、王晨光主編：《中國走向法治30周年》，社會科學(xué)文獻出版社2008年版，第3頁。中國歷史上雖然短暫地出現(xiàn)了依法治國的影子，但卻與現(xiàn)代法治理念有著本質(zhì)的不同。有人主張，春秋戰(zhàn)國時代的法家就提出了依法治國的思想，韓非提出“以法為本”、“明法者強，慢法者弱”，*《韓非子·飾邪》。商鞅主張“垂法而治”、“任法而治”*《商君書·慎法》。等等，但古代的“法”無論廣義,抑或狹義，均與我們今天理解的“法”大相徑庭。法家的“法治”充其量不過是一整套構(gòu)建君主個人集權(quán)專制的制度與手段，是一種典型而極端的人治。*參見馬作武：《中國古代“法治”質(zhì)論》，載《法律評論》1999年第1期。梁治平先生也指出：“在中國，法律自始就是帝王手中的鎮(zhèn)壓工具，它幾乎就是刑的同義語。而在古代希臘、羅馬，法卻凌駕于社會之上，可用以確定和保護不同社會集團的利益。它的范圍也決不只限于刑法。正是由于這種法觀念上的深刻差別，古希臘的法治說雖不具有近代形態(tài),我們卻可以說,近代‘法治’理論已經(jīng)孕育其中?！?梁治平：《法辯》，中國政法大學(xué)出版社2002年版，第138頁。在中國古代歷史上，并未出現(xiàn)現(xiàn)代法治的萌芽，以現(xiàn)代立場來看，法家之主張人治，決不亞于儒家。

時至1840年鴉片戰(zhàn)爭時期，源自西方列強的國際貿(mào)易和堅船利炮敲開了古老中國的大門，給中國社會帶來了絕大的沖擊乃至顛覆?！皫熞拈L技以制夷”的洋務(wù)運動并沒有因為器物和技術(shù)的引進而改變中國的命運，持續(xù)的沉淪和失敗才引起國人對“制度”的反思和革新，催生了用西方法律和制度改變傳統(tǒng)舊制的“變法維新”運動第一次將“法治”引入了國人的視野。以梁、康為代表的“變法維新”運動，擬定成立開國會、制憲法，建立君主立憲制，實行法治，結(jié)果被慈禧鎮(zhèn)壓下去。隨著變法失敗，法治觀念成為了曇花一現(xiàn)。1911年辛亥革命后建立的中華民國，廢除了封建制度，以西方法制為藍本，試圖建立起全新的現(xiàn)代法制。但是國內(nèi)軍閥混戰(zhàn)、國內(nèi)革命以及隨后的八年抗戰(zhàn)，使得建立現(xiàn)代法制的目標(biāo)和藍圖始終無法得到全面推行和落實。中國法律和制度成為一個獨特的混合體，既有大城市中西方法律的雛形，又有廣大農(nóng)村地區(qū)半封建的統(tǒng)治。也就是說，一直到新中國成立，法治觀念始終未在全國推廣開來，“權(quán)大于法”、“唯權(quán)力是從”始終是中國傳統(tǒng)制度上難以根治的沉疴舊疾，這種傳統(tǒng)的人治理念一直蔓延至今，阻礙著依法治國的全面推進。

（二）地方與部門保護主義的困擾

我國是一個單一制國家，強調(diào)中央權(quán)威和國家統(tǒng)一，但在法治機制不健全的情況下，各種地方保護主義、部門保護主義尤為突出。處在依法治國進行時的中國，各種保護主義不僅表現(xiàn)為立法或政策沖突，在現(xiàn)實生活實踐中，公然的司法和執(zhí)法保護主義顯得更為嚴(yán)重。眾所周知，中國長期存在“執(zhí)行難”，異地執(zhí)行尤其之難。2007年3月河南省南陽市中級人民法院一批執(zhí)行法官在湖北省荊門市執(zhí)行案件時，先后兩次遭遇百余人圍攻毆打，12名執(zhí)行人員中6名被打傷。*參見河南法院：《法官湖北被打絕非“爭執(zhí)事件”》，新華網(wǎng),news.xinhuanet.com/legal/2007-03/29/content 591324.htm.2007年1月29日，江蘇省儀征市人民法院干警在山東萊蕪市對案件訴訟保全時，一名法官遭到被告方有組織挾持。在兩地黨委和政法部門的強大壓力下，遭遇非法拘禁14小時的法官才重獲自由，但綁架者一直逍遙法外。*參見《江蘇法官山東執(zhí)行遭綁架失去人身自由14小時》，新華網(wǎng)，news.xinhuanet.com/legal/2007-03/30/content_5916398.htm.事實上，一旦進入地方主義的堡壘，來自外地的執(zhí)行人員就成了無以援助的“弱勢群體”，以致不得不求助于當(dāng)?shù)匦旁L機構(gòu)。在執(zhí)法層面，地方保護主義的形式更是五花八門，例如當(dāng)?shù)卣_列采購目錄，禁止或限制從外地購進產(chǎn)品；對外地產(chǎn)品實施許可管理制度；規(guī)定企業(yè)采購本地產(chǎn)品的數(shù)量；使用財政杠桿對本地企業(yè)實行稅收減免或其他補貼；以環(huán)保健康或衛(wèi)生為由構(gòu)筑技術(shù)壁壘，等等。無所不在的立法、執(zhí)法或司法的保護主義，不僅損害了中國的法律秩序，也嚴(yán)重影響了市場經(jīng)濟的發(fā)展。*參見張千帆：《中國地方保護主義及其治理機制》，載《石河子大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第4期。

保護主義的特點就是藐視法律?！暗胤奖Ｗo主義”是指地方行政機關(guān)在本地當(dāng)事人與外地當(dāng)事人發(fā)生利益沖突時：置經(jīng)濟執(zhí)法的規(guī)定于不顧，片面保護本地當(dāng)事人的經(jīng)濟利益；利用行政權(quán)力幫助本地當(dāng)事人謀求非法的經(jīng)濟競爭優(yōu)勢；地方黨政機關(guān)、權(quán)力機關(guān)對本地行政機關(guān)、司法機關(guān)實施壓力，袒護本地當(dāng)事人?！安块T保護主義” 是指國家機關(guān)違法為本機關(guān)、本系統(tǒng)下屬國家機關(guān)爭取法外經(jīng)濟利益；表現(xiàn)為：第一，利用權(quán)力爭取法外經(jīng)濟利益；第二，不講原則為本系統(tǒng)下屬機關(guān)撐腰，爭取法外利益；第三，縱容支持本系統(tǒng)下屬機關(guān)超越職權(quán)，謀求法外經(jīng)濟利益。地方保護主義特征就是藐視法律，因而以言代法，以權(quán)代法，在經(jīng)濟執(zhí)法中極為普遍、極為惡劣，從而導(dǎo)致經(jīng)濟執(zhí)法出現(xiàn)種種問題，極為嚴(yán)重。 如果缺乏有效的治理機制，地方保護主義就會蔓延到社會經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，將全國統(tǒng)一的市場經(jīng)濟割裂為一塊一塊地方、部門計劃經(jīng)濟，嚴(yán)重影響市場經(jīng)濟效率并破壞國家法制的統(tǒng)一與完整。

（三）不完善的立法體制

改革開放之初，受限于當(dāng)時法治發(fā)展水平和順應(yīng)改革需求，形成了立法宜粗不宜細(xì)的指導(dǎo)思想，粗放和原則性的立法對改革開放和我國法治發(fā)展起到了一定的積極作用，但是應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到宜粗不宜細(xì)只不過是特定歷史時期的權(quán)宜之計，法律的生命在于精確和細(xì)膩。一些法律條文過于粗放和原則，使執(zhí)法機關(guān)和廣大公民難以準(zhǔn)確地理解其含義，給行政機關(guān)、地方立法機關(guān)和司法等有權(quán)機關(guān)，留下了過于寬大和隨意的立法與解釋空間。目前，法律之下的各個位階的立法相當(dāng)繁密，一些司法解釋的內(nèi)容已經(jīng)完全超越了法律的界限。因而產(chǎn)生了一種普遍而嚴(yán)重的擔(dān)憂，就是規(guī)范性文件的位階越低，距離法律的原意可能越遠(yuǎn)，作用卻越大。長此以往，下位階的規(guī)范性文件有架空上位階的法，特別是國家法律的危險。法律是國家法律體系中最為重要和核心的部分，法律條文如果不能達到最大限度的精確細(xì)膩，就必然會導(dǎo)致下位階立法乃至司法解釋的膨脹，必然會危及法治的權(quán)威和統(tǒng)一。*參見中國憲政網(wǎng)http://www.calaw.cn/article/default.asp?id=3714，訪問時間2014年11月6日16:32:47。

特別是我國的立法體制也尚待完善，人大立法中有80%首先要經(jīng)由行政機關(guān)提出立法草案，再交由人大討論；立法授權(quán)活動不嚴(yán)格和不規(guī)范，沒有立法權(quán)的國務(wù)院直屬機構(gòu)，得到了大量的立法授權(quán)，沒有規(guī)章制定權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的工作部門，越權(quán)立法大量存在；*參見常媛、朱曉翠：《對我國的立法體制現(xiàn)狀分析及未來構(gòu)想》，載《法治與經(jīng)濟》2011年第2期。行政立法權(quán)力過大，行政立法已成為一些行政機關(guān)擴張權(quán)力、一些地方搞保護自身利益的主要手段。在現(xiàn)行的行政法律規(guī)范中，普遍強調(diào)行政機關(guān)的審批權(quán)、處罰權(quán)、檢查權(quán)、監(jiān)督權(quán)，卻很少規(guī)定有關(guān)行政機關(guān)因管理不善或錯管所應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。更有甚者，有的行政機關(guān)借“法”擴權(quán)，以“法”爭利，“法”成了強化本位利益，推行“行政意圖”的工具。*參見汪子浩、馬貝藝：《我國行政立法存在的問題、成因和對策》，載《政府法制研究》2005年第5期。行政機關(guān)在立法體制中擁有過于強大的影響力，又缺乏行之有效的法律規(guī)范審查制度，造成地方、部門保護主義的法律化，行政機關(guān)以“合法”形式不當(dāng)干預(yù)市場行為，導(dǎo)致立法資源浪費、法律體系內(nèi)在沖突屢屢發(fā)生的困境，嚴(yán)重影響了立法質(zhì)量和法治權(quán)威。

（四） 法律實施環(huán)境不佳

建立完善的法律實施機制是全面推進依法治國的重要組成部分，然而目前我國無論是在行政執(zhí)法領(lǐng)域還是在公正司法層面都存在諸多問題。

長期以來，我國市、縣政府行政執(zhí)法既非順暢，也不規(guī)范，往往帶有濃厚的行政強制命令色彩和集中執(zhí)法等特征。一方面，在沒有法定授權(quán)，也沒有組織法依據(jù)的情況下，把法律分別授予行政執(zhí)法部門又集中起來搞“聯(lián)合執(zhí)法”。另一方面，不重視平時常規(guī)執(zhí)法，習(xí)慣搞突擊執(zhí)法，例如，財務(wù)大檢查、“掃黃打非”、專項執(zhí)法等。不僅執(zhí)法主體資格受到質(zhì)疑，執(zhí)法效果不佳，而且消除不規(guī)范執(zhí)法帶來的負(fù)面影響又需耗費不少行政資源。*參見蔡定劍、王晨光主編：《中國走向法治30年》，社會科學(xué)出版社2008年版，第80頁。此外，由于我國政府監(jiān)管改革總體上采取了先改革、后規(guī)范、再立法的模式。從總體上暴露出以下弊端：監(jiān)管的法律體系嚴(yán)重滯后，大量監(jiān)管問題沒有立法機關(guān)法律規(guī)范的明確授權(quán)；行政法規(guī)、規(guī)章的配套機制欠缺，行政法律責(zé)任無從追究。行政執(zhí)法領(lǐng)域受權(quán)錢情色的干擾，以權(quán)代法、以錢代法、以權(quán)變法現(xiàn)象嚴(yán)重，少數(shù)行政執(zhí)法機關(guān)棄廉從污，以權(quán)勒索、徇私枉法，證照審查、集貿(mào)管理、衛(wèi)生檢查、交通監(jiān)督、減免稅收、進出口許可證等成了執(zhí)法領(lǐng)域的重災(zāi)區(qū)。*同②。

在司法領(lǐng)域，司法機關(guān)獨立行使審判權(quán)、檢查權(quán)困難，在司法機關(guān)外部層面，地方政府掌握著地方法院人財物的調(diào)配權(quán)，法院審判結(jié)果難免受地方政府行政權(quán)力的影響；在司法機關(guān)內(nèi)部層面，存在各級領(lǐng)導(dǎo)干部對法官辦案的不當(dāng)干預(yù)，法屈于權(quán)，有領(lǐng)導(dǎo)批示的，按領(lǐng)導(dǎo)批示辦案，領(lǐng)導(dǎo)沒有批示的才按法律裁判，難以做到由審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)。由于缺乏對司法工作的有效監(jiān)督，徇私枉法、司法腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，人民群眾在司法機關(guān)和司法人員那里難以討到公道、公平和正義。

四、依法治國克困的舉措

國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求全面推進依法治國事業(yè)，中共十八屆四中全會也對這一歷史性任務(wù)再次進行了明確，全面推進依法治國應(yīng)當(dāng)克服重重困難，重點在以下方面有所突破：

（一）進行法治觀念革命

當(dāng)代中國的法律價值規(guī)范體系正處于由傳統(tǒng)人治型的法律價值規(guī)范體系向現(xiàn)代法治型的法律價值規(guī)范體系轉(zhuǎn)型的歷史時期。*參見劉旺洪：《法律信仰與法制現(xiàn)代化》，載許章潤等著《法律信仰——中國語境及其意義》，廣西師范大學(xué)出版社20003年版，第3頁。在很多人的意識中，法治只是統(tǒng)治的工具，厲行法治，就是要求全民奉公守法。根據(jù)這種法治理論，我們看到的將是一個因社會公眾對法律被動服從而出現(xiàn)的消極的法律狀態(tài)的社會，而不是因社會公眾主動服從法律并參與其中而出現(xiàn)的積極的法律秩序狀態(tài)的社會。如果社會公眾對法律的冷漠、厭惡、規(guī)避與拒斥，而不是對法律的熱情和期待、認(rèn)同與參與，那么，法律與社會公眾之間便自然地呈現(xiàn)出一種內(nèi)在的緊張關(guān)系，法治之于社會公眾生活亦如油之于水而難以融合，從而依法治國便從根本上喪失了其存在的根基。*參見姚建宗：《信仰：法治的精神意蘊》，載許章潤等著《法律信仰——中國語境及其意義》，廣西師范大學(xué)出版社20003年版，第29頁。如此，全面推進依法治國的意義便喪失大半，社會力量參與國家治理的積極性會有減無增，推進國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)將漸行漸遠(yuǎn)。中國的法制現(xiàn)代化的特殊模式和法律文化發(fā)展的特殊歷程，決定了在中國形成公民的法律信仰有特殊的困難，因此，全面推進依法治國，迫切需要在全國上下進行一場法治觀念革命。

這場法治觀念革命要完成以下兩項任務(wù)：（1）根除法是“工具”的觀念。在中國傳統(tǒng)文化中，法是工具的觀念根深蒂固，固守法律是專政工具、是統(tǒng)冶的工具。依法治國要徹底清除這種落后的法的觀念，要創(chuàng)立嶄新的法觀念。筆者認(rèn)為法不是單純的公正，法是人類文明的結(jié)晶，是推進人類進步的一種科學(xué)。（2）徹底肯定權(quán)利精神。在傳統(tǒng)的文化中，法是以義務(wù)為本位的價值模式，特別是對平民百姓，只講他們要履行義務(wù)，不講法律賦予他們的權(quán)利。權(quán)利觀念缺乏，阻礙法治精神確立。依法治國，要求以權(quán)利為本位，強調(diào)以權(quán)利為武器，各種立法規(guī)定都要突出的是公民權(quán)利而不是義務(wù)。*參見張文顯：《從義務(wù)本位到權(quán)利本位是法的發(fā)展規(guī)律》，載王仲方主編：《走向法治》，湘潭大學(xué)出版社2008年版，第50頁。

進行法治觀念革命要從兩方面開展：（1）加強憲法實施。進行法治觀念革命，首先要將處于法律體系最高位階的憲法在社會生活中得到崇尚，讓憲法規(guī)定的公民權(quán)利成為觸手可及的武器。要逐步健全全國人大及其常委會的憲法監(jiān)督制度，在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，加強全國人大備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方印發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件，嚴(yán)格以法定程序進行憲法解釋，將憲法效力貫徹在社會生活之中，依照憲法捍衛(wèi)公民權(quán)利。使國民真正感到憲法是最高效力之法，是最可信賴之法，是捍衛(wèi)公民權(quán)利之法。（2）樹立全社會法治意識。自1985年以來，我國便開始向全民普法，*參見《中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)中宣部、司法部關(guān)于向全體公民普及法律常識五年規(guī)劃的通知》（1985年11月5日）和《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于在公民中普及基本法律知識的決議》（1985年11月22日）經(jīng)過了接近30多年的努力，普法“碩果累累”，但不得不承認(rèn)普法很多時候還是流于形式。毫無疑問，中國依然需要普法，在相當(dāng)長的時期內(nèi)普法的工作都絕不能松懈，只是我們所堅持的普法應(yīng)該是這樣：提倡社會正義，并通過具體案件的公平處理來不斷樹立法律的權(quán)威。如果只片面地提倡法律的價值，或者證實某種更高級的社會正義已經(jīng)到處開花結(jié)果，那這樣的普法勢必越來越糟，上訪潮會日益洶涌，制度運營難免陷入進退失據(jù)的窘境。*參見季衛(wèi)東：《普法隨談》，載許章潤等著：《普法運動》，清華大學(xué)出版社2011年版，第15頁。樹立全社會的法治意識，首先要從各級領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法做起，各種違法行為必受到法律的制裁；其次要推進多領(lǐng)域、多層次的依法治理，建立完備的法律服務(wù)體系，引導(dǎo)公民依法維權(quán)和化解糾紛，在個案之中不斷去證實法律的正當(dāng)性，建立公民在規(guī)則體系之中的信任和預(yù)期，樹立法律的權(quán)威推動全社會法治意識的確立。

（二）制定良好的法律

全面推進依法治國，首先要求制定良好的法律。馬克思說：“如果認(rèn)為在立法者偏私的情況下，可依靠公正的法官，那簡直是愚蠢而不切合實際的幻想。既然法律是自私自利的，那么公正無私的判決還能有什么意義呢？法官只能夠絲毫不茍地表達法律的自私自利，只能無條件地執(zhí)行它。在這種情況下，公正審理的判決是形式，但不是它的內(nèi)容，內(nèi)容被法律所規(guī)定?！绷挤ê蛺悍ǖ母拍钭钤缡莵喞锸慷嗟绿岢?。*“良法”作為一個確定的概念，首先是亞里士多德提出來的，他說：“法治應(yīng)當(dāng)包含兩層含義：已制定的法律獲得普遍的遵從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定良好的法律?！眳⒁姟竟畔ＥD】亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，商務(wù)印書館1965年版，第199頁。他認(rèn)為良法是善治之前提，良法有3條標(biāo)準(zhǔn)：良法是指符合公共利益而非只謀求一階級或個人利益的法，制定法律是為了保護整個社會的利益；良法必須能夠促進建立合于正義和善德的政體，并為保存、維持和鞏固這種政體服務(wù)；法律與自由是一致的，剝奪和限制自由的法律不可能成為良法。*參見王立新、譚正春：《論亞里士多德的法治觀及其現(xiàn)代意義》，載《人民論壇》2011年第23期。中國學(xué)術(shù)界認(rèn)為良法有3條標(biāo)準(zhǔn)：良法之“真”，指法的內(nèi)容合規(guī)律性，即符合事物性質(zhì)、反映時代精神、適應(yīng)客觀條件；良法之“善”，指法的價值合目的性，即體現(xiàn)人類正義、實現(xiàn)人民利益、促進社會進步；良法之“美”，指法的形式合科學(xué)性，即結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)合理、體系和諧協(xié)調(diào)、語言規(guī)范統(tǒng)一。*參見李步云：《論法治》，社會科學(xué)文獻出版社2008年版，第223頁。概括起來，良法是由人民性、科學(xué)性、正義性和程序性四個要素所組成。良法治國則興，惡法治國則亡，要制定良法，必須有素質(zhì)很的高立法者。特別要重視立法者本身的素質(zhì)。強調(diào)立法者應(yīng)該遵循正義、自由、理性的規(guī)律來進行立法，立法者不能偏私和任性，不能為私人利益所左右，否則就是走上與法律的對立面。*Pia Letto-Vanamo:“Harmonization of Law:From European to Global Approach”,載李林主編：《法治發(fā)展與法治模式：中國與芬蘭的比較》，社會科學(xué)文獻出版社2013年版，第161頁。因此，要求從以下兩方面著手，制定良好的法律：

1、 完善立法體制建設(shè)。首先要明確立法權(quán)力邊界，尤其是針對當(dāng)前立法授權(quán)活動不嚴(yán)格和不規(guī)范的情形，沒有立法權(quán)的國務(wù)院直屬機構(gòu)，不得獲得立法授權(quán)；沒有規(guī)章制定權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府的工作部門，不得越權(quán)立法。只有明晰立法權(quán)限，才能有效防止部門利益和地方保護主義法律化。同時，要健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機制，發(fā)揮人大及其常委會在立法工作中的主導(dǎo)作用。建立由全國人大相關(guān)專門委員會、全國人大常委會法制工作委員會組織有關(guān)部門參與起草綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案制度，增加有法治實踐經(jīng)驗的專職常委比例，依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度，從而保障立法的公正性和科學(xué)性。*參見習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題和決定〉的說明》，載《人民日報》2014年10月29日。

2、完善立法程序。為使立法能夠真正反映時代精神、反映客觀規(guī)律，實現(xiàn)立法的精確性和細(xì)膩性，要求立法程序必須貫徹程序正義。程序正義的具體要求為：程序獨立，程序中立，程序公開，程序公平，程序理性，程序參與，程序效率等。程序正義有利于實現(xiàn)立法的法治化，民主化，科學(xué)化和現(xiàn)代化，保證法律的合理性、合法性，必要性和可行性。立法程序是實現(xiàn)立法的法治化，民主化，科學(xué)化和現(xiàn)代化和諧統(tǒng)一的必經(jīng)途徑，正當(dāng)?shù)姆沙绦蚴狗ǖ膬r值達到合理釋放，正能量得到充分發(fā)揮。在依法治國之風(fēng)熏陶和浸染之下，法律的敬畏時代逐漸消失去，法律的信仰自覺形成。立法程序的正當(dāng)與否，對法治信仰的生成，乃至于對法治中國目標(biāo)的實現(xiàn)具有異常重要的積極意義。

（三）完善法的實施環(huán)境

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。法的實施是法律的功能和作用得以實現(xiàn)的前提，是法的價值得以彰顯的必由之路。法的實施更是建立法治國家的必要條件。*參見張琪：《法律實施的概念、評價標(biāo)準(zhǔn)及其影響因素分析》，載《法律科學(xué)》1999年第1期。博登海默指出：“如果包含在法律規(guī)定部分中的‘應(yīng)當(dāng)是這樣’的內(nèi)容仍停留在紙上，而不影響人的行為，那么法律只是一種神話，而非現(xiàn)實。另一方面，如果私人與政府官員的所作所為不受符合社會需要的行為規(guī)則、原則或準(zhǔn)則的指導(dǎo)，那么是專制而不是法律，會成為社會中的統(tǒng)治力量。因此，遵守規(guī)范制度而且是嚴(yán)格遵守規(guī)范制度，乃是法治社會的一個必備條件?！?[美]博登海默：《法理學(xué)——法哲學(xué)及其方法》，鄧正來譯，華夏出版社1987年版，第232頁。全面推進依法治國，重點要從以下三個方面完善法的實施環(huán)境：

第一，完善政府依法行政制度。在所有的法律法規(guī)之中，依賴政府執(zhí)行的法律在80%以上。這就意味著，如果政府不依法行政，那就有80%的法律法規(guī)形同虛設(shè)。可見，政府是最重要的執(zhí)法主體，也是實現(xiàn)法治的主導(dǎo)力量。*參見李林：《依法治國與和諧社會建設(shè)》，中國法制出版社2007年版，第39頁。針對越權(quán)執(zhí)法、突擊執(zhí)法等困境，要完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。明確行政機關(guān)執(zhí)法的權(quán)力邊界，建立政府權(quán)力清單制度，推進各級政府事權(quán)規(guī)范化、法律化。此外，還要不斷完善和健全依法決策機制，建立重大決策法定程序和合法性審查機制。全面推進政務(wù)公開，強化權(quán)力制約和監(jiān)督，推進法治政府的逐步建立。

第二，深化司法體制改革。司法是社會正義的最后一道防線，公正司法是法律實施中的重要一環(huán)，要深化司法體制改革，確保司法權(quán)力的獨立行使，在外部，建立健全司法人員履行法定職責(zé)保護機制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理；在內(nèi)部，建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。*參見《解讀四中全會公報：追究“領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法”是回應(yīng)現(xiàn)實》，人民網(wǎng)，2014年10月23日。落實個人責(zé)任制，做到“由審理者裁判，由裁判者負(fù)責(zé)”，明確各類司法人員工作職責(zé)、工作流程、工作標(biāo)準(zhǔn)，實行辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到司法正義。*同①。

第三，加強法治工作隊伍建設(shè)?！暗闷淙硕坏闷浞?則事必不能行；得其法而不得其人,則法必不能濟。人法兼資,而天下之治成?！绷己玫姆芍贫扔涞厣?，需要專業(yè)化團體進行解釋、實施和續(xù)造，以維系其制度目標(biāo)、延續(xù)其價值理念，充分釋放制度效能。全面推進依法治國，必須推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，提高職業(yè)素養(yǎng)和專業(yè)水平，要不斷完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，健全國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格考試制度，建立法律職業(yè)人員統(tǒng)一職前培訓(xùn)制度，創(chuàng)新法治人才培養(yǎng)機制，為科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法提供強有力的人才保障。

（四）建立法治政黨

鄧小平早在1980年就指出：“中國這樣的大國，要把幾億人的思想和力量統(tǒng)一在一起來建設(shè)社會主義沒有一個由高度覺悟性、紀(jì)律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團結(jié)人民群眾的黨，沒有這樣一個黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)是不可設(shè)想的，那就只會四分五裂，一事無成。這是全國各族人民在長期奮斗實踐中深刻認(rèn)識到的真理?！?鄧小平：《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，載《鄧小平文選》（第2卷），人民出版社1992年版，第341頁。這句話在今天仍然適用，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)全國人民解放了中國、發(fā)展了中國，中國特色社會主義法治事業(yè)也必然只有在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下才能取得成功?，F(xiàn)在重要的是要探討如何改革，才能通過改善黨的領(lǐng)導(dǎo)來推動依法治國事業(yè)的順利開展并最終成功。

1、黨必須在憲法和法律規(guī)定范圍內(nèi)活動。在依法治國的大背景之下，政黨既然執(zhí)政就不能離開法律，不能擅自行事，執(zhí)政過程中必須受到法律限制和約束。我國憲法既肯定了中國共產(chǎn)黨在治國中的領(lǐng)導(dǎo)地位，也明確規(guī)定：“一切國家機關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)?！?《中華人民共和國憲法》第5條?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》也規(guī)定：“黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動?！?/p>

2、完善黨內(nèi)法規(guī)。 加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面推進依法治國，必須加強黨自身的法治化建設(shè)。首先要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，形成科學(xué)嚴(yán)密的黨內(nèi)法規(guī)體系。在現(xiàn)有法律體系允許的空間之內(nèi)，要對共產(chǎn)黨員提出更高的要求，通過整體規(guī)劃和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進行充分調(diào)研和論證，總結(jié)成功經(jīng)驗，對不切實際、與現(xiàn)實脫離的規(guī)范進行清理，形成科學(xué)、完備、與時俱進的黨內(nèi)法規(guī)體系，遏制形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，著力整治各種特權(quán)行為，嚴(yán)懲貪污腐敗行為，確保全黨意志統(tǒng)一、步調(diào)一致。同時，要提高各級黨員干部法治思維和依法辦事能力。黨員干部是全面推進依法治國的重要組織者、推動者、實踐者，要通過持續(xù)的法治教育提高其運用法治思維和法治方式深化改革、推動發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定能力，高級干部尤其要以身作則、率先垂范。要把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，*參見陳希：《提高黨員干部法治思維和依法辦事能力（學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆四中全會精神》，載《人民日報》2014年12月17日。按照評價主體多元化，考核內(nèi)容科學(xué)化，分析手段現(xiàn)代化，結(jié)果應(yīng)用制度化的總體思路，實現(xiàn)黨的建設(shè)法治化，增強黨領(lǐng)導(dǎo)全面推進依法治國的能力。

（五）建立高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍

法律依靠人來執(zhí)行，必有一支數(shù)量足、素質(zhì)高的執(zhí)法隊伍，包括公務(wù)員、行政執(zhí)法者、法官、檢察官隊伍以及從事高質(zhì)量服務(wù)的律師、公證人員隊伍。依法治國，法律人才是關(guān)鍵，必須建立高素質(zhì)的執(zhí)法隊伍，必須建立嚴(yán)格有效的準(zhǔn)入制度。

執(zhí)法工作者尤其是法官要精通法律，能正確運用法律解決實際問題。2001年6月30日全國人大常委會第22次會議通過了《法官法》修正案，明確法官應(yīng)具備以下業(yè)務(wù)素質(zhì)：（1）有豐富的法律知識，良好的法學(xué)素養(yǎng)，包括通曉法的理念、原則，熟悉司法的正當(dāng)程序，具有廣泛法學(xué)以及相關(guān)知識。英國法官丹寧說：“法官是智慧、獨立以及公正的集大成者?！?參見[英]馬塞爾·柏寧斯、克萊爾·戴爾：《英國的法官》，李治譯，載《現(xiàn)代法學(xué)》1997年第2期。（2）有獨立的司法能力。法官不同于政務(wù)官、一般的文官。司法與糾紛及犯罪相關(guān)聯(lián)，涉及的矛盾錯綜復(fù)雜，使法官行使司法權(quán)利時常常遭受來自社會力量的干涉和壓力。法官是裁判者、第三者，在具體知用法律過程中，能否固守中立角色，保證裁判結(jié)果不失偏頗，是司法能力又一重大體現(xiàn)。同時，法官應(yīng)具有處理社會復(fù)雜矛盾的能力，司法只能將法官推到社會矛盾和沖突的中心，能否合理合法有理有節(jié)地處理社會政治、經(jīng)濟、文化、外交等糾結(jié)一起的矛盾沖突，是做到司法公正的關(guān)鍵。英國皇家著名檢察官培根說：“為法官應(yīng)當(dāng)學(xué)問多于機智，尊嚴(yán)多于歡心，謹(jǐn)慎趨于自信，在官行方面，法官必謹(jǐn)小慎微、適當(dāng)節(jié)制。法官也食人間煙火，但卻應(yīng)當(dāng)遠(yuǎn)離公眾，履行真正的圣職?！?參見張志銘、楊知文：《追求司法公正 遵行司法規(guī)律》，載《人民法院報》第154期。法官與社會保持適當(dāng)?shù)木嚯x，既能保持司法的權(quán)威性，又便于法官運用法律手段冷靜處理各種棘手的社會法律問題。

執(zhí)法工作者既要廉政又要勤政，在一個具體的司法過程中，法官地位中立，檢察官代表國家，律師代表當(dāng)事人，但他們目標(biāo)只有一個：司法公正；法律職業(yè)是一項高度專業(yè)化和專家化的工作，從業(yè)者必通過接受相同知識訓(xùn)練，形成相同的職業(yè)語言、相同的思維模式、相同的法律信仰。

五、結(jié)語

在全面建成小康社會進入決定性階段的今天，改革進入攻堅期和深水區(qū)，面對前所未有的風(fēng)險與挑戰(zhàn)，唯有推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化方能應(yīng)對挑戰(zhàn)、渡過難關(guān)。國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化首先是國家法治化。我國的法治建設(shè)與法治國家的要求還有一段距離。究其原因，在于我國當(dāng)前的法治建設(shè)還存在諸多阻力：歷史傳統(tǒng)觀念困擾，保護主義橫行，立法體制尚待完善，法律實施環(huán)境不佳、執(zhí)法隊伍素質(zhì)不高等等。中共十八屆四中全會明確了全面推進依法治國的重大歷史任務(wù)，全面推進依法治國，首要在全國上下開展一場法觀念上的革命，摒除法治“工具”觀，確立權(quán)利本位原則。要不斷完善我國的立法體制，明確立法權(quán)限，完善立法程序，不斷推進科學(xué)立法、民主立法，防止地方保護主義和部門保護主義法律化。法律的生命在于實施，要不斷完善法律實施環(huán)境，建立嚴(yán)格依法行政的體制機制，深化司法體制改革，推進法律人才隊伍建設(shè)，為全面推進依法治國提供強有力的人才保障。全面推進依法治國，最根本的還是加強和改進黨的領(lǐng)導(dǎo)，黨要在憲法和法律的范圍內(nèi)活動；同時，要增強黨自身的法治化建設(shè)，建立完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，提升黨員干部運用法治思維和法治方式處理問題的能力，以法治政黨帶領(lǐng)全國人民共同推進依法治國的偉大事業(yè)。

[責(zé)任編輯：吳 巖]

Subject:The Dilemma and Search of Comprehensively Promote the Rule of Law

Author & unit:CAO Shengliang（Wuhan Institute of Technology,Wuhan Hubei 430073,China）

Promoting national governance capacity and governance systems modernization, the first thing is to achieve national governance’s legalization. Rule by law has experienced a nascent , developmental, and mature stage,is becoming more complete. Since the implement of the Rule of Law , although the results were impressive, but because of the history traditional factors, the plight of protectionist, legislation’s poor quality, bad legal enforcement of environmental problems such resistance, great achievement has not been rolled together. Comprehensively propelling rule by law, breaking the current predicament of rule of law,there is an urgent need for the revolutionary concept of the rule of law, perfecting the legislative system, improve law enforcement environment, strengthen and improve the party's leadership.

rule of law;national governance;scientific legislation;strict law enforcement; judicial justice

2014-12-10

本文系2014年國家社科基金重點研究項目《公共視域下城鄉(xiāng)基層社會治理機制創(chuàng)新研究》（14AZD046）的階段性成果。

曹勝亮（1974-），男，湖北蘄春人，法學(xué)博士，武漢工程大學(xué)法商學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要研究方向：法理學(xué)、經(jīng)濟法學(xué)。

D90

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1009-8003（2015）01-0020-11