新加坡國際貿(mào)易“單一窗口”制度經(jīng)驗及啟示

殷飛　馮贇

一、國際貿(mào)易“單一窗口”基本情況

（一）定義和常見模式

國際貿(mào)易“單一窗口”是貿(mào)易便利化的重要內(nèi)容，其基本含義是參與國際貿(mào)易和運輸?shù)母飨嚓P方在單一接入點提交標準化的信息和單證，滿足所有與進口、出口和轉(zhuǎn)口相關的監(jiān)管要求。各國在國際貿(mào)易“單一窗口”建設方面進行了數(shù)十年的探索。此領域比較權威的論述來自于2005年聯(lián)合國貿(mào)易便利化與電子商務中心（UN/CEFACT）的33號建議書《建立單一窗口建議和指南》（UN/CEFACT Recommendation No.33 –Recommendation and Guidelines on establishing a Single Window）。

建議書認為，常見的國際貿(mào)易“單一窗口”可以分為三類：

一是單一機構，由單一機構統(tǒng)一接受信息，并發(fā)送至相關的政府主管部門。該機構對國際貿(mào)易各環(huán)節(jié)監(jiān)管進行協(xié)調(diào)，以防止供應鏈效率出現(xiàn)問題。如瑞典的“單一窗口”設在海關，由海關代表各部門在口岸執(zhí)法，代表瑞典稅務署征收進口環(huán)節(jié)增值稅，代表瑞典統(tǒng)計署進行貿(mào)易統(tǒng)計，代表瑞典農(nóng)業(yè)委員會和國際貿(mào)易委員會管理進口許可證。

二是單一自動化系統(tǒng)收集并發(fā)送信息。該系統(tǒng)匯集了跨境貿(mào)易相關的所有電子數(shù)據(jù)采集、使用、發(fā)送、存儲等功能。美國建立了這樣一個系統(tǒng)，貿(mào)易商一次性提交標準化數(shù)據(jù)，系統(tǒng)向有關部門發(fā)送數(shù)據(jù)，供各部門自行處理并反饋。

三是單一自動化信息處理平臺。它與第二種模式的區(qū)別在于監(jiān)管部門系統(tǒng)與平臺高度整合，貿(mào)易商通過平臺一次性提交電子申報數(shù)據(jù)，各監(jiān)管部門在此平臺上完成數(shù)據(jù)處理并反饋電子許可。新加坡系統(tǒng)屬于此種類別。

“單一窗口”能夠便利貿(mào)易相關監(jiān)管數(shù)據(jù)的申報和共享，使政府和貿(mào)易商取得雙贏。使用“單一窗口”能夠提高政府管理的效率，提升監(jiān)管效果，同時幫助政府和貿(mào)易商降低成本。對政府來說，“單一窗口”將現(xiàn)有的系統(tǒng)和工作流程進行整合，使政府與企業(yè)的管理和服務更為透明與便利。“單一窗口”能夠更加快速和精準地驗證并發(fā)送信息，從而使政府監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)與合作更有效率?！皢我淮翱凇奔尤胫Ц豆δ苣軌蚴贡O(jiān)管部門快速準確收取關稅和其他稅費，同時向企業(yè)提供最新的關稅稅率及其他合規(guī)信息，降低報關差錯率，使監(jiān)管部門能夠精簡人員，將節(jié)約的人力資源用于風險分析等其他更重要的領域。對企業(yè)來說，通過“單一窗口”提交監(jiān)管數(shù)據(jù)和文件，監(jiān)管部門放行貨物效率更高，供應鏈成本大大降低。此外，“單一窗口”提高了口岸監(jiān)管的透明度，還能夠降低腐敗的風險。

（二）若干案例

美國的“單一窗口”為“國際貿(mào)易數(shù)據(jù)系統(tǒng)”（ITDS），該系統(tǒng)對貿(mào)易數(shù)據(jù)進行標準化的電子申報、采集和發(fā)送。各部門收到信息后在自己的信息系統(tǒng)中處理并反饋。ITDS系統(tǒng)由各政府監(jiān)管部門、貿(mào)易商和美國海關與邊境保護局（CBP）共同參與，CBP對系統(tǒng)行使管理職能。美國“單一窗口”涵蓋了貨物、船員、運輸工具、關稅、配額、許可證、統(tǒng)計等各環(huán)節(jié)和領域。系統(tǒng)還對貿(mào)易商提供進出口信息、相關管理規(guī)定等服務功能。

瑞典國際貿(mào)易“單一窗口”系統(tǒng)，也稱為“虛擬海關”（VCO），具有電子報關和申領各類進出口許可證的功能，由瑞典海關牽頭，農(nóng)業(yè)委員會、貿(mào)易委員會、戰(zhàn)略物資管理局和警察局共同建設完成。該系統(tǒng)可以與貿(mào)易商自身的管理系統(tǒng)相融合，能夠自動更新匯率、關稅編碼和關稅稅率等數(shù)據(jù)。瑞典“單一窗口”通過10種語言提供150種服務功能，包括通過互聯(lián)網(wǎng)自動更新并提供所有貿(mào)易相關的管理規(guī)定，開展在線交互式培訓以及提供個性化服務。貿(mào)易商通過“單一窗口”能夠在一個網(wǎng)站獲得所有貿(mào)易相關的信息，完成全部報關流程。

荷蘭早在上世紀90年代就開始啟動建設國際貿(mào)易“單一窗口”，目前該系統(tǒng)名為Sagitta，由荷蘭海關牽頭，移民局，衛(wèi)生局，運輸、公共服務與水務管理局，衛(wèi)生與獸醫(yī)局，禽類、肉類與植物保護局共同簽署合作備忘錄建設而成。備忘錄載明由海關代表各監(jiān)管部門進行口岸管理。各監(jiān)管單位向海關提供風險參數(shù)，海關對貨物申報進行分析后告知各監(jiān)管部門，各監(jiān)管部門決定是否需要查驗。如果不止一個部門需要查驗，將統(tǒng)一協(xié)調(diào)安排一次查驗，以加快供應鏈速度。荷蘭“單一窗口”不僅加快了貨物通關速度，節(jié)約了監(jiān)管部門與貿(mào)易商的成本，同時還使雙方之間建立了合作伙伴關系，形成了貿(mào)易商在貨物到港前提交有關數(shù)據(jù)，貨物到港后直接放行的有關機制。

二、新加坡國際貿(mào)易“單一窗口”制度經(jīng)驗

（一）建立過程

隨著上世紀70年代末期東南亞國家勞動密集型產(chǎn)業(yè)的逐步發(fā)展，新加坡加工貿(mào)易比較優(yōu)勢逐步喪失，外向型經(jīng)濟受到嚴峻挑戰(zhàn)，新加坡經(jīng)濟出現(xiàn)建國以來的首次負增長。為了應對經(jīng)濟危機，新加坡政府決定向改革要發(fā)展，向制度要紅利。1985年，國家經(jīng)濟委員會開始深入探討新加坡未來的發(fā)展戰(zhàn)略。作為應對策略之一，1986年，新加坡政府成立TradeNet（該國“單一窗口”前身）建設領導小組。隨后，在領導小組下設置了政府機構（負責協(xié)調(diào)聯(lián)絡各相關監(jiān)管部門參與項目建設）、海事（負責海運貨物進出口）、航空（負責空運貨物進出口）三個工作小組。1988年，TradeNet系統(tǒng)建設技術要求得到明確，新加坡系統(tǒng)建設專門成立了技術小組，由國家電腦局牽頭；以及運營公司（新加坡網(wǎng)絡服務公司），見表1。

政府和社會資本合作（PPP）模式，具體運營由勁升邏輯設立的特殊目的公司（SPV）承擔。采用PPP模式的優(yōu)點在于提高了“單一窗口”的市場化程度和可持續(xù)性，通過給予勁升邏輯公司特許經(jīng)營權，明確雙方的權利義務，形成合作伙伴關系。政府通過PPP模式對企業(yè)經(jīng)營情況進行監(jiān)督，發(fā)揮企業(yè)貼近市場需求的優(yōu)勢，確?！皢我淮翱凇苯ㄔO和服務質(zhì)量，避免建設和運營成本對政府財政造成負擔。企業(yè)在完成政府指定的貿(mào)易功能后，能夠開發(fā)商業(yè)功能提高運營收益，達到雙贏效果。

（三）運營效果

新加坡國際貿(mào)易“單一窗口”采取聯(lián)合國貿(mào)易便利化與電子商務中心的33號建議書中的第三種模式。系統(tǒng)實施后，顯著增強了新加坡貿(mào)易綜合實力，企業(yè)從一站式、低成本、快捷高效的口岸服務中獲益非淺。35個政府部門超過8000個具體業(yè)務流程得到整合。企業(yè)可以在電腦端7天24小時隨時向“單一窗口”進行申報，獲得反饋的時間也從原來的4—7個工作日縮短至10—15分鐘，關稅支付由傳統(tǒng)的支票和現(xiàn)金轉(zhuǎn)為可電子轉(zhuǎn)賬，企業(yè)每次申報的成本由原來的10新加坡元降低為平均3新加坡元，見表2。

三、我國的國際貿(mào)易“單一窗口”建設進展情況

（一）國家層面

我國的口岸管理涉及到海關、檢驗檢疫、海事、邊檢、稅務、外匯管理、商務等多個部門，各條線垂直管理較強，橫向聯(lián)系較弱，部門間的信息共享和協(xié)作配合程度一直不高，各類監(jiān)管證件品種繁多，且信息系統(tǒng)與海關連接度低，企業(yè)完成一次申報需要往返多個部門，可能遭遇反復查驗，通關效率雖逐步提高，但距離市場需求仍有一段距離，企業(yè)對國際貿(mào)易“一站式”服務呼聲較高，這些問題已經(jīng)成為影響貿(mào)易便利化水平的關鍵因素。為了應對這些問題，2002年，國務院召開大通關會議，由海關總署牽頭建設我國的電子口岸，目前已經(jīng)構建了跨部門、跨地區(qū)的公共數(shù)據(jù)中心，初步實現(xiàn)了海關與部分貿(mào)易監(jiān)管部門的數(shù)據(jù)交換，形成了“單一窗口”的雛形。但與全球其他國家相比較，現(xiàn)有的功能仍為通關過程中的輔助手段，未觸及核心業(yè)務流程的整合，口岸監(jiān)管部門事權分散，信息共享程度非常低，最基本的“一次申報”功能未完全實現(xiàn)，企業(yè)仍需要在貨物入境前分別向海關、檢驗檢疫部門申報報關報檢信息，在貨物入境后向外匯管理局報送結售匯、向稅務部門報送退稅、向商務部門報送許可證核銷信息等，部分信息報送仍需要采用紙質(zhì)形式，這與接軌國際通行規(guī)則相比有很大距離。

（二）地方層面

從地方看，上海市在國際貿(mào)易“單一窗口”試點中走在全國前列。根據(jù)《中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)條例》第二十一條，自貿(mào)試驗區(qū)建立國際貿(mào)易單一窗口，形成區(qū)內(nèi)跨部門的貿(mào)易、運輸、加工、倉儲等業(yè)務的綜合管理服務平臺，實現(xiàn)部門之間信息互換、監(jiān)管互認、執(zhí)法互助。企業(yè)可以通過單一窗口一次性遞交各管理部門要求的標準化電子信息，處理結果通過單一窗口反饋。目前，上海市國際貿(mào)易“單一窗口”建設采取聯(lián)合國貿(mào)易便利化與電子商務中心的33號建議書中的第二種模式，即單一自動化系統(tǒng)收集并發(fā)送信息。在具體進展方面，上海制定了《上海國際貿(mào)易單一窗口建設工作方案》。方案明確了單一窗口建設總體目標和推進思路，著重提出了單一窗口功能建設的主要內(nèi)容，包括貨物進出口申報、運輸工具申報、進出口相關許可、企業(yè)資質(zhì)管理、支付結算以及信息查詢等六個模塊。目前，作為單一窗口的核心功能，貨物進口申報、國際船舶聯(lián)網(wǎng)核放等項目已上線運行?；緦崿F(xiàn)貿(mào)易和運輸企業(yè)在單一窗口一次性提交申報信息，分別發(fā)送給口岸監(jiān)管單位系統(tǒng)，申報結果通過單一窗口反饋申報人，監(jiān)管部門通過單一窗口共享監(jiān)管狀態(tài)和結果信息。截至2014年底，參與試點企業(yè)通過“單一窗口”平臺完成一般貿(mào)易進出口申報超過1萬票，實現(xiàn)國際船舶出口岸聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管超過1萬艘次。各項試點工作有序進行，試點的領域和范圍逐步深化。

（三）當前的重點和難點問題

目前，國際貿(mào)易“單一窗口”建設的難點在于：一是技術方面，隨著國際貿(mào)易“單一窗口”試點的深化，參與試點的部門和項目功能都在拓展。有的試點單位在該試點領域沒有信息化系統(tǒng)，有的單位有信息化系統(tǒng)但該系統(tǒng)為中央垂直管理，未經(jīng)授權不能連接試點平臺，只能通過平臺外掛“鏈接”的方式納入試點。二是運維方面，部分中央垂直管理系統(tǒng)與試點平臺對接需要進行系統(tǒng)開發(fā)與改造，資金難以落實；試點成熟后的運維機制尚不明確，目前，仍采取試點平臺不收費模式，企業(yè)仍通過原有渠道向各條線繳納相關費用；各監(jiān)管部門均有各自的電子系統(tǒng)，涉及到收費機制和利益格局需要重新協(xié)調(diào)，難度較大。此外，“單一窗口”試點與其他試點項目，如海關和檢驗檢疫“一次申報、一次查驗、一次放行”存在部分重復，企業(yè)面臨重復選擇。

四、進一步深化我國的國際貿(mào)易“單一窗口”建設的若干建議

（一）建立強有力的領導小組

新加坡“單一窗口”建設在國家領導人的關心下，由正部級單位直接推動，將各監(jiān)管部門間的協(xié)調(diào)放在了與海運、空運系統(tǒng)建設同等重要的位置，最終Trade Exchange“單一窗口”取代了各部門原有的監(jiān)管系統(tǒng)。我國“單一窗口”建設應爭取在國家層面和地方層面建立強有力的領導機制，統(tǒng)一思想，加強頂層設計，破除現(xiàn)有低效繁復的管理機制和部門利益，重建貿(mào)易進出口監(jiān)管流程。

（二）及早確定“單一窗口”運維模式

“單一窗口”的運維模式在項目啟動之初應該盡快確定，可行的模式包括政府全額撥款、自收自支、或政府部分補貼三種。政府與企業(yè)合作的PPP模式是當前很好的選擇，運維模式確定后，系統(tǒng)建設的項目才能有的放矢地開展。可借鑒新加坡模式，與進出口監(jiān)管有關基本服務（海關、檢驗檢疫申報、退稅、結售匯等）由政府定價，維持運營成本并略微盈利，允許運營單位接入信貸、保險等增值服務，并依托市場化方式實現(xiàn)自身利益。

（三）采取漸進方式推進系統(tǒng)建設

在功能上，首先建設貨物進出口申報（海關、檢驗檢疫等）的基本功能；其次加入海事、外匯、退稅、各監(jiān)管部門許可證件聯(lián)網(wǎng)；最后拓展銀行、保險等商業(yè)功能，幫助平臺實現(xiàn)可持續(xù)運作。在目標上，階段性以實現(xiàn)聯(lián)合國貿(mào)易便利化與電子商務中心的33號建議書中的第二種模式，即單一自動化系統(tǒng)收集并發(fā)送信息為目標，由系統(tǒng)收集、發(fā)送并反饋信息，不對申報數(shù)據(jù)進行處理。長期來看，力爭建立第三種模式單一自動化信息處理平臺，集中進行貿(mào)易數(shù)據(jù)處理。

（四）制定詳細計劃開展社會推廣

“單一窗口”在建設的過程中向企業(yè)推廣非常重要，應盡早有計劃地進行。推廣“單一窗口”應由所有相關監(jiān)管部門和貿(mào)易鏈條上的相關方共同參與。參與的主體越全面，就越能夠獲取市場對于“單一窗口”系統(tǒng)建設的需求，使應用面更廣。推廣“單一窗口”應制定時間表，與系統(tǒng)建設同步進行，貿(mào)易企業(yè)也能夠盡早地將自身的貨物管理系統(tǒng)（WMS）對接系統(tǒng)，做出相應投資安排?！皢我淮翱凇钡耐茝V應采用市場化的方式，使貿(mào)易商能夠清晰地了解降低的成本和提高的效率，提升參與的積極性。

（作者單位：上海市發(fā)展改革委）