史國強 郭艷雙

摘 要：土地利用總體規(guī)劃調整完善是在完成土地利用總體規(guī)劃中期評估的基礎上，依據二調成果數據，適時調整耕地保有量、基本農田保護面積和建設用地規(guī)劃規(guī)模等，切實維護規(guī)劃的嚴肅性和可操作性，對土地節(jié)約集約利用、新型城鎮(zhèn)化建設和生態(tài)文明建設至關重要。

關鍵詞：土地；總體規(guī)劃；調整

1.現實形勢迫切要求土地利用總體規(guī)劃調整完善

土地利用總體規(guī)劃實施以來，受行政區(qū)劃變動、城市化進程加快、農業(yè)結構調整等多種因素的影響，逐漸在空間布局、建設用地供需總量、管理手段等方面暴露出與新形勢不相適應的地方。因此，對土地利用總體規(guī)劃進行調整完善，是適應社會經濟發(fā)展新形勢的必然選擇。

1.1行政區(qū)劃的大幅變動，迫使規(guī)劃必須調整

近年來，各省進行了較大范圍的鄉(xiāng)鎮(zhèn)村行政區(qū)劃的改革和調整。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃的重大調整，對小城鎮(zhèn)建設帶來的直接影響表現在合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在的集鎮(zhèn)發(fā)展勢頭更猛，擴張更為迅速，用地需求也更大；而被撤并的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，原有的集鎮(zhèn)居民特別是經商人員逐漸向新的集鎮(zhèn)遷移，原集鎮(zhèn)發(fā)展則受到較大影響，有的甚至逐步萎縮，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設用地的供需格局已發(fā)生了較大變化，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃對鄉(xiāng)鎮(zhèn)用地的總體安排和布局已經不能適應新的發(fā)展形勢。因此，必須根據鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調整的現狀調整現有土地利用規(guī)劃，以確保城鎮(zhèn)發(fā)展的用地需求。

1.2城市化進程步伐的加快，急需對規(guī)劃進行及時調整

提高城市化水平是社會經濟發(fā)展的客觀要求。一些城市按照新的要求進行重新定位和設計，城鎮(zhèn)規(guī)模大幅度擴展，空間布局也發(fā)生了較大變化。如何處理好城市化發(fā)展對建設用地的需求和切實保護耕地的關系，以促進城鄉(xiāng)協調發(fā)展，是土地利用規(guī)劃必須處理好的關鍵問題。因此，根據新的城市化發(fā)展戰(zhàn)略的要求，合理調整鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，顯得尤為迫切和必要。

1.3農業(yè)結構的調整變化，需要對規(guī)劃作出調整

隨著農業(yè)市場化、國際化步伐的日益加快，農業(yè)發(fā)展由受資源制約轉為受資源和市場的雙重制約，特別是我國加入世界貿易組織后，農業(yè)面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)，農業(yè)增效和農民增收難的問題越來越突出。

2.市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調整完善工作步驟

市、縣、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃是土地利用規(guī)劃體系中最重要的規(guī)劃，是實施性、操作性規(guī)劃，是國土資源管理的重要依據?？h、鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃調整完善工作需做到“四個堅持”。

2.1.統籌安排生產、生活、生態(tài)用地

按照耕地保護優(yōu)先的要求，強化耕地數量和質量保護，根據二調成果，調整增加耕地保有量和基本農田保護面積。落實生態(tài)文明建設要求，嚴格保護林地、草地、湖泊、濕地等生態(tài)用地，合理安排生態(tài)退耕，保障重要生態(tài)屏障建設用地。

2.2. “三線”劃定

a、劃定永久基本農田保護紅線。以現行土地利用總體規(guī)劃、二次調查成果和耕地質量等別調查與評價為基礎，利用“一張圖”和國土資源監(jiān)管平臺，梳理匯總城市周邊、道路沿線未劃入基本農田保護區(qū)的現有耕地數量、質量及分布狀況，聯合相關部門進行實地核查，結合城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護紅線劃定，完成基本農田保護紅線劃定工作。

b、劃定生態(tài)保護紅線。以確保國家和區(qū)域生態(tài)安全底線為基礎，通過開展生態(tài)保護重要性評價，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等區(qū)域劃定最小生態(tài)保護空間，確定生態(tài)保護紅線的邊界。要將自然保護區(qū)核心區(qū)、風景名勝核心區(qū)、水源地一級保護區(qū)、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地等劃入生態(tài)保護紅線。

c、確定城市開發(fā)邊界。按照中心城區(qū)規(guī)模不變的原則，結合城市發(fā)展戰(zhàn)略和定位、資源環(huán)境承載能力、人口增長趨勢，劃定城市開發(fā)邊界。劃定的城市開發(fā)邊界要以現行土地利用總體規(guī)劃中的允許建設區(qū)和有條件建設區(qū)為基礎，避讓永久基本農田紅線和生態(tài)保護紅線，避開蓄滯洪區(qū)、地質災害高危險地區(qū)、礦產采空區(qū)等，充分利用自然地物和線型基礎設施邊界。

2.3.及時更新規(guī)劃數據庫

結合規(guī)劃調整完善工作，同步更新規(guī)劃數據庫，確保耕地保有量、基本農田保護目標、建設用地規(guī)模等符合要求。做到圖、數和實地相一致。

2.4.規(guī)范有序推進

依據現行土地利用總體規(guī)劃和二次調查最新成果，遵循統一的標準、時點、底圖、用地分類和成果。規(guī)劃調整完善的成果要組織專家論證，廣泛征求社會各界意見，按規(guī)劃審批權限依法報批。

3.土地利用總體規(guī)劃調整完善工作的重點內容

3.1.開展縣級土地利用總體規(guī)劃調整完善試點工作和前期工作

探索劃定“三條紅線”（永久基本農田、生態(tài)保護用地和城鄉(xiāng)建設用地擴展邊界）、探索規(guī)劃重心、規(guī)劃方法、規(guī)劃內容的創(chuàng)新和“三個”轉變，強化土地利用總體規(guī)劃管控。

3.2.開展“多規(guī)融合”試點

開展土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、經濟社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)保護規(guī)劃等規(guī)劃的融合工作。開展試點方案的編制，明確試點區(qū)域的總體目標、工作程序、進度安排和組織保障。試點工作積極探索各類規(guī)劃的重點，明確以規(guī)劃體系、戰(zhàn)略目標、控制指標、規(guī)劃時序、空間布局、信息系統、實施機制為主要融合內容（構造“一個規(guī)劃一張圖”的成果模式、構筑“一個平臺一張網”的監(jiān)管模式）。

3.3.開展“三線劃定”、規(guī)劃數據庫更新及技術指南研究

“三線劃定”是本次土地利用總體規(guī)劃調整完善工作的重要內容，在總結縣級土地利用總體規(guī)劃調整完善工作經驗基礎上，按照“耕地保護、生態(tài)保護、節(jié)約集約、人地掛鉤、城鄉(xiāng)統籌、部門銜接、公眾參與”的總體要求，開展技術指南的編制、數據庫建設等研究工作，用以指導全省各地全面開展規(guī)劃調整完善，確保工作的進度與質量。

4.做好土地利用總體規(guī)劃調整完善工作的建議

4.1.合理調整耕地和基本農田保護任務

首先要在數量上落實實有耕地面積基本穩(wěn)定的要求。對于全國第二次土地調查增加的耕地，除國家生態(tài)退耕及新開墾用于建設項目“占一補一”外，其他耕地都應保護起來，保證耕地增加的地區(qū)耕地保有量任務相應增加，耕地減少的地區(qū)的耕地保有量任務不減少，實現土地規(guī)劃調整完善后耕地數量的基本穩(wěn)定。此外，應堅持耕地質量與數量并重的原則，確保把優(yōu)質耕地和經過土地整治的其他耕地優(yōu)先保護起來；還應綜合考慮國家安排的生態(tài)退耕、受污染和耕作層已被破壞的耕地，在耕地保護任務中將這部分劣質耕地扣除?；巨r田的調整應嚴格遵循布局基本穩(wěn)定、數量不減少、質量有提高的原則，剔除現狀為非耕地、耕作層已被永久固話或破壞的劣質耕地后，重新梳理城市周邊、道路沿線未劃入基本農田保護區(qū)的現有耕地數量、質量及分布狀況，聯合相關部門進行實地核查，結合城市開發(fā)邊界和生態(tài)保護紅線劃定，將城市周邊、道路沿線應當劃人而尚未劃入的優(yōu)質耕地劃入基本農田，實行永久保護。

4.2.合理調整建設用地指標

對于建設用地的調整，應在保持新增建設用地規(guī)模原則不變的前提下，綜合考慮資源環(huán)境承載力、社會經濟發(fā)展水平和規(guī)劃剩余空間，合理確定建設用地規(guī)模；為保證建設用地指標的制定更科學合理和符合實際建設需求，應以全國第二次土地調查連續(xù)變更到2013年建設用地現狀為基礎，結合原規(guī)劃安排的剩余量，在保持新增建設用地規(guī)模原則不變的前提下，合理調整平衡區(qū)域用地指標。

4.3.擴大“多規(guī)合一”的參與群體

充分調動公眾參與“多規(guī)合一”試點工作。開通“多規(guī)合一”公眾微信號，廣泛聽取公眾對謀劃發(fā)展、“多規(guī)合一”的建議和意見，建立政府主導、市縣聯動、相互協作、公眾參與、專家支持的試點各類規(guī)劃協調編制機制，集思廣義，聚全民之智做好 “多規(guī)合一”試點工作。