地方政府性債務新規(guī)對銀行風險管理的影響分析

余瑩

摘 要：銀行貸款是地方政府主要的融資模式，黨的十八大以來，中央密集出臺了一系列關于地方政府債務管理體制改革的措施，這將對地方政府債務融資模式及存量地方政府債務安全產(chǎn)生重大影響。本文對我國地方政府債務管理體制改革相關政策進行梳理，分析在新常態(tài)背景下銀行關于地方政府債務風險管理面臨的挑戰(zhàn)，包括銀證合作模式的轉變要求風險管理的創(chuàng)新、新項目運作模式導致風險管理難度加大、存量債務清理存在風險隱患等，并提出相應建議。

關鍵詞：地方政府性債務；銀行；風險管理

一、地方政府債務基本情況

2013年12月30日，審計署發(fā)布全國政府性債務審計結果，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17 億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元。舉債主體方面，融資平臺是地方政府性債務最主要的舉債主體，銀行貸款是地方政府最主要融資模式，但部分中西部地方政府BT、信托等“影子融資”快速增長，政府債務或有風險較大。

2014年至今，國務院陸續(xù)頒布了新《預算法》及《關于加強地方性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號文）、《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）等多項旨在加強地方政府債務管理的政策文件（見表1）。從法律和制度層面，理順了地方政府存量債務的償債責任，規(guī)范了增量債務的舉借方式，嚴格限制了地方政府依托融資平臺的傳統(tǒng)融資模式，我國已初步建立起地方政府債務管理的制度框架。

《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號，以下簡稱《意見》），明確建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，剝離融資平臺政府融資職能，建立規(guī)范地方政府融資機制，存量債務也將分門別類管理和償還。《意見》明確了政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得退給政府，政府融資平臺將進行轉型，轉向以經(jīng)營性業(yè)務為主，其償債資金來源主要依靠自身經(jīng)營，而非政府信用。

自財政部宣布地方政府發(fā)債置換存量債務以來，截至2015年7月末，33個省（區(qū)、市）今年累計發(fā)行326只地方債，發(fā)行面額合計1.43萬億。其中公開發(fā)行1.15萬億，定向置換發(fā)行2741億元。目前發(fā)行的地方政府債券，期限包括3、5、7、10年，加權平均期限約為6.5年，而2013年6月底的審計結果顯示，當時地方政府債務的平均期限約為2至3年。通過發(fā)行更長期限的債券，減輕了未來幾年地方政府的償債壓力。對于銀行部門，將其持有的風險資產(chǎn)置換為有政府信用支持的債券，短期內(nèi)降低了平臺貸款違約風險，節(jié)約資本占用，騰挪出部分信貸空間。

二、銀行關于地方政府性債務風險管理面臨的挑戰(zhàn)

政策新規(guī)的出臺，標志著我國地方政府性債務風險管理進入“標本兼治”階段，傳統(tǒng)的銀政合作模式受到較大沖擊，同時我國經(jīng)濟處于新常態(tài)，地方政府償債壓力加大，也給銀行風險管理工作帶來巨大挑戰(zhàn)。

（一）新常態(tài)下地方經(jīng)濟發(fā)展不平衡，政府償債壓力加大

經(jīng)濟處于下行期，地方經(jīng)濟發(fā)展速度降低，地方財政收入增速持續(xù)回落，財政收入的減少和民生領域剛性支出上升的矛盾，導致存量平臺貸款的還本付息存在隱患。

1.地方經(jīng)濟發(fā)展速度降低

2015年1季度我國GDP同比增長7.0%，較去年同期下滑0.2個百分點，創(chuàng)下2009年來最低，圖1為2014年1季度至2015年1季度31個?。▍^(qū)、市）GDP同比變化情況，從縱向來看，除浙江外，其他30個地區(qū)GDP同比增速較上季度均有一定程度下降，其中遼寧、海南、新疆、陜西、山西、河南降幅在2個百分點以上。從橫向看，重慶GDP增速10.7%領跑全國，重慶、貴州、西藏增速超過10%，18個地區(qū)超過全國平均增速；遼寧增速1.9%，為全國最低。

2.地方財政收入情況

2015年1季度全國財政收入10691億元，同比增長5.8%，其增速為除2009年之外，20余年來最低點；全國地方財政收入20937億元，同比增長7.5%，增速比去年同期下降4.3個百分點。圖2所示，遼寧、黑龍江、新疆、吉林增長率為負增長。

（二）銀政合作模式的轉變要求風險管理的創(chuàng)新

由于地方政府及其所屬部門既不能向銀行直接舉債，也不能為企業(yè)債務提供擔保，導致部分業(yè)務無法按原有模式繼續(xù)開展。直接舉債方面，土儲、交通廳等事業(yè)單位不能繼續(xù)作為借款主體，同時，地方政府不得通過平臺公司舉借政府債務，且由于委托代建已明確歸入政府債務，也不能通過委托代建模式開展業(yè)務。提供擔保方面，地方政府為平臺公司等企業(yè)法人提供擔保都是違法行為。傳統(tǒng)業(yè)務模式難以為繼的情況下，銀政合作模式、信用結構需重新設計，這就要求銀行風險管理不斷創(chuàng)新，以適應新模式、新項目的風險管控要求。

（三）新的項目運作模式導致風險管理難度加大

今后提倡政府多采取政府與社會資本合作（PPP）等創(chuàng)新融資模式，引導社會資本入股政府項目。但是存量項目風險和收益水平往往不符合社會投資者的投資偏好，對其吸引力較弱，其次，政府與社會投資者地位不對等，二者之間建立合理收益分配和風險分擔機制的難度較大，社會投資者存在較大顧慮；再次，存量項目信息及風險狀況不透明，投資者難以做出準確判斷；最后，保障PPP模式順利運行的制度、法律環(huán)境尚不健全。

（四）存量平臺貸款、平臺公司轉型導致風險隱患

隨著平臺公司剝離政府融資職能，存量平臺貸款存在風險隱患。

1.以財政性資金作為還款來源的貸款余額占比大。目前地方政府債務清理甄別結果尚未公布，造成部分存量債務償債責任認定的不確定性，還款來源無法落實。

2.對于以自身經(jīng)營性現(xiàn)金流為還款來源的平臺，如果失去隱性政府擔保，其信用結構存在打折或落空風險。

3.平臺項目的信用結構可能“懸空”或貶值。地方政府的抵質押物主要是土地，但土地使用權存在較多法律層面的缺陷，如土地使用權是否屬于平臺公司、取得流程是否合法等，且隨著房地產(chǎn)市場下行，平臺公司持有的土地存在大幅貶值風險。

（五）債務置換存在負面效應

1.目前債券置換的額度不能完全覆蓋存量平臺貸款，未來發(fā)行規(guī)模能否擴大尚不能確定。

2.發(fā)債利率低于中長期貸款利率，地方政府債務成本降低的同時，銀行收益卻面臨減少。

3.銀行沒有充足的資金購買大量的地方政府債券。銀行從自身流動性、資產(chǎn)組合、期限管理等方面考慮，不可能短期內(nèi)拆出大量資金購買地方政府債。

三、風險管控建議

1.持續(xù)關注地方政府實際償債能力變化。盡管近期相關政策主要集中于地方政府融資方式的改變，但地方政府實際償債能力是決定政府業(yè)務風險水平及未來發(fā)展空間的最關鍵因素。在目前許多地方存量債務風險已經(jīng)較高的情況下，建議銀行繼續(xù)跟蹤監(jiān)測地方政府債務風險，并以此為基礎進行新增負債空間的測算。

2.建議銀行協(xié)助地方政府做好存量債務甄別工作，持續(xù)跟蹤債務置換進度，在債務分類工作中爭取主動，做好應對方案。

3.以PPP模式試點為契機，推進融資平臺市場化轉型。PPP模式是平臺公司轉型的最重要的途徑，未來將成為各銀行的必爭之地，同時PPP模式的推廣應用可以為商業(yè)銀行帶來債券、融資租賃等一系列非傳統(tǒng)金融服務，有利于增加銀行收益，促進銀行以此為契機打造全流程綜合性服務方案。

參考文獻：

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