丁仁船+胡媛

摘 要：調(diào)研組以安徽省肥西縣嚴(yán)店鄉(xiāng)新鄭剛村為研究對(duì)象，通過(guò)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：80%以上的農(nóng)戶自愿參加新農(nóng)村建設(shè)，對(duì)房屋與宅基地補(bǔ)償價(jià)格表示滿意。新農(nóng)村建設(shè)使人口集聚效應(yīng)顯著，土地流轉(zhuǎn)有序。但存在一些突出問(wèn)題：諸如宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明確；“釘子”戶導(dǎo)致其他農(nóng)戶不滿意；新建房屋存在質(zhì)量安全隱患；利益申訴渠道不暢等。建議主要包括：高水平規(guī)劃美好鄉(xiāng)村；準(zhǔn)確定位美好鄉(xiāng)村建設(shè)中政府責(zé)任；拓寬家庭集資籌款渠道；完善村務(wù)制度，提高村干部素質(zhì)；完善新農(nóng)村建設(shè)質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)控機(jī)制；拓展美好鄉(xiāng)村多方融資渠道；明確宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制；同步提高農(nóng)村人口質(zhì)量與農(nóng)村生態(tài)品質(zhì)等。

關(guān)鍵詞：美好鄉(xiāng)村；宅基地；補(bǔ)償；問(wèn)題

中圖分類(lèi)號(hào) F127 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）12-05-02

“十八大”提出建設(shè)美麗中國(guó)后，安徽省適時(shí)出臺(tái)《關(guān)于全面推進(jìn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)的決定》，要求扎實(shí)推進(jìn)美好安徽建設(shè)，不斷提升社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水平。美好鄉(xiāng)村建設(shè)的大力推進(jìn)切實(shí)改善了農(nóng)民居住條件以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，盤(pán)活了大量閑置宅基地，提升了農(nóng)民生活品質(zhì)。然而，在建設(shè)中也存在著一些突出問(wèn)題，急需研究解決?，F(xiàn)以肥西嚴(yán)店鄉(xiāng)鄭剛村為例進(jìn)行剖析。

1 美好鄉(xiāng)村建設(shè)狀況

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美好鄉(xiāng)村建設(shè)成效顯著，農(nóng)民總體上滿意，被訪談村民大多數(shù)發(fā)自內(nèi)心的對(duì)黨和政府表達(dá)感激之情。

1.1 新村選址合理，決策過(guò)程民主 村址的選擇要滿足規(guī)避自然災(zāi)害、少占用耕地、交通便捷3個(gè)條件。新鄭崗村選址皆滿足以上3條。選址決策上充分體現(xiàn)政府引導(dǎo)、行業(yè)部門(mén)提供技術(shù)咨詢、村民自主決策。村民對(duì)村址都表示滿意。

1.2 補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，基本達(dá)到村民預(yù)期 鄭崗村確立3個(gè)不同層級(jí)的舊房拆除補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：基建房補(bǔ)助240元/㎡，平房補(bǔ)助380元/㎡，樓房補(bǔ)助400元/㎡，補(bǔ)償價(jià)低于目前建房成本。但由于拆遷房大都在15a以上，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基本等同于初建時(shí)成本。此外愿意退出宅基地的住戶，政府給予10萬(wàn)元左右的獎(jiǎng)勵(lì)，直接劃為農(nóng)戶集資款。退出宅基地拆除舊房的農(nóng)戶，補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)合計(jì)在14萬(wàn)左右。集資房成本約1 600元/m2，一套住房總價(jià)約20萬(wàn)元。農(nóng)戶只需按700元/m2價(jià)格繳納集資款，農(nóng)戶集資一套住房實(shí)際支付集資款6萬(wàn)元左右。因此，90%以上農(nóng)民接受補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

1.3 宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明晰，部分住戶不愿參加 約有80%的住戶自愿參加。不愿意參加的原因主要為2點(diǎn)：一是現(xiàn)有住房為新建住房；二是現(xiàn)有房屋面積較大。在補(bǔ)償時(shí)舊房沒(méi)有按年份區(qū)別對(duì)待，宅基地退出獎(jiǎng)勵(lì)也沒(méi)有與面積掛鉤，導(dǎo)致新建住房戶或者房屋面積較大戶不愿參加。為了進(jìn)度和效果，政府允許這些農(nóng)戶暫不交款以承諾形式參與集資，但依然有3戶沒(méi)有參與，目前處于孤島狀態(tài)。

1.4 建房資格有別，女性及老年地位弱勢(shì) 村集體規(guī)定：核心家庭、直系家庭只能集資1套。復(fù)合家庭中已婚兄弟可以各集資1套，但其父母不得參加集資建房。由于政策的剛性，家中女性、年齡較小或者未婚的男同志沒(méi)有集資資格，導(dǎo)致一些家庭不滿。并且這種以子女為主體的集資模式，在一定程度上導(dǎo)致老年人家庭地位弱勢(shì)。有集資資格而又不需住房者，村集體默許私下轉(zhuǎn)讓?zhuān)茏尫叫枰Ц兑欢ǖ霓D(zhuǎn)讓費(fèi)。直接放棄集資權(quán)者，村集體給予獎(jiǎng)勵(lì)5 000元，村集體因此少承擔(dān)建設(shè)成本9.5萬(wàn)元左右。

1.5 農(nóng)田集中流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)讓價(jià)格合理 新農(nóng)村建設(shè)與農(nóng)田流轉(zhuǎn)同步實(shí)施。農(nóng)戶承包地基本上都轉(zhuǎn)讓與農(nóng)業(yè)企業(yè)，最初轉(zhuǎn)讓費(fèi)500元/667m2·a，年遞增50元/667m2，村民對(duì)此也表示滿意。

2 美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的問(wèn)題

2.1 部分農(nóng)戶集資款嚴(yán)重拖欠 當(dāng)初不愿意集資的農(nóng)戶，為了進(jìn)度和整體效果，在沒(méi)有征得其完全同意時(shí)就建房，在沒(méi)有交款時(shí)就讓其搬進(jìn)新房。目前有100多戶沒(méi)有繳納房款，占13%。未交款房戶主要有3類(lèi)：一是有能力繳納房款，對(duì)集資房?jī)r(jià)格不滿意，惡意不繳款。第二類(lèi)是只有部分購(gòu)買(mǎi)能力，繳不起全額。第三類(lèi)是完全沒(méi)有能力繳納房款。而村集體拿不出任何措施，束手無(wú)策。一些惡意不交的住戶引起已足額交款農(nóng)戶心理失衡，認(rèn)為村委會(huì)缺乏誠(chéng)信，希望能退回部分集資款，群眾與當(dāng)初組織管理者、村委會(huì)關(guān)系緊張。

2.2 宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不明晰 十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度?！鞭r(nóng)村宅基地增值成為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)。新農(nóng)村建設(shè)后，大多數(shù)農(nóng)戶宅基地面積縮小，目前不論面積大小統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的獎(jiǎng)勵(lì)方式以及對(duì)宅基地增值的預(yù)期，導(dǎo)致一些農(nóng)戶擔(dān)心未來(lái)宅基地增值自己得不償失，不愿完全退出宅基地，阻礙下一步農(nóng)民參與新農(nóng)村建設(shè)的積極性。

2.3 新建房屋質(zhì)量存在隱患 新建房施工過(guò)程中，雖然由村委會(huì)、村民代表負(fù)責(zé)監(jiān)督工程質(zhì)量，建設(shè)部門(mén)駐村人員負(fù)責(zé)技術(shù)指導(dǎo)，但由于職責(zé)不明而流于形式。同時(shí)缺少第三方監(jiān)督，施工方存在偷工減料或改變房屋構(gòu)造現(xiàn)象。致使房屋開(kāi)裂現(xiàn)象十分普遍。隨著時(shí)間的推移，質(zhì)量問(wèn)題可能會(huì)暴露的越來(lái)越多，一旦出現(xiàn)安全事故，后果將十分嚴(yán)重。

2.4 申訴渠道不暢通 當(dāng)初動(dòng)員農(nóng)民拆遷時(shí)，為了求得同步，一些村干部私自對(duì)不愿集資農(nóng)戶作出讓步和承諾。目前這批村干部已全部更換，前后政策不一致、不能兌現(xiàn)。農(nóng)民向當(dāng)初承諾的人申訴。而現(xiàn)任村干部不愿意兌現(xiàn)上任的承諾，導(dǎo)致部分農(nóng)戶對(duì)村兩委高度不滿。農(nóng)民對(duì)于房屋質(zhì)量問(wèn)題，由于涉及村委會(huì)、村民代表、駐村指導(dǎo)員、鄉(xiāng)政府、建設(shè)管理部門(mén)、施工方多個(gè)部門(mén)，農(nóng)民不知道向誰(shuí)投訴，更不懂使用法律手段，因而指責(zé)政府不作為，并表示非常不滿。

2.5 鄉(xiāng)政府、村集體債務(wù)嚴(yán)重 當(dāng)初集資時(shí)，為了調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與建設(shè)的積極性，過(guò)高獎(jiǎng)勵(lì)宅基地退出農(nóng)戶。另外為了支持美好鄉(xiāng)村建設(shè)，政府指派物業(yè)管理公司負(fù)責(zé)管理，聘用保潔員等，相關(guān)費(fèi)用皆由政府負(fù)責(zé)，導(dǎo)致鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)嚴(yán)重。政府、村集體欠債數(shù)千萬(wàn)元，債務(wù)化解壓力非常沉重。

2.6 部分流轉(zhuǎn)土地利用類(lèi)型改變 國(guó)家明文規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)后不得改變使用類(lèi)型。農(nóng)業(yè)企業(yè)為了支付逐年提高的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)，往往會(huì)私自改變流轉(zhuǎn)土地使用性質(zhì)，部分土地用于種植景觀樹(shù)木、花卉，或用于養(yǎng)殖等。

2.7 新農(nóng)村二次“空心化” 土地流轉(zhuǎn)將農(nóng)民與農(nóng)地形式上分離，農(nóng)戶外出就業(yè)比例顯著提高，約有1/4的農(nóng)戶在城鎮(zhèn)購(gòu)買(mǎi)了住房，新建集資房有1/3左右閑置。留守的老人也因離世和隨子女進(jìn)城而逐年減少。如果宅基地政策不能夠激勵(lì)農(nóng)戶完全離土離鄉(xiāng)，未來(lái)新農(nóng)村宅基地可能面臨大量閑置。

3 美好鄉(xiāng)村建設(shè)對(duì)策建議

3.1 政府責(zé)任定位應(yīng)準(zhǔn)確 政府負(fù)責(zé)整體規(guī)劃和組織，農(nóng)戶自愿參加，重大事務(wù)決策由村委會(huì)協(xié)商作出，確保農(nóng)民在美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)。農(nóng)民作為美好鄉(xiāng)村建設(shè)主體，是出資人，也是決策者，政府要加強(qiáng)政策宣傳解讀。不能過(guò)度引導(dǎo)，代為決策。

3.2 拓寬家庭集資籌款渠道 集資建設(shè)之初，確定先交款后建房的原則。針對(duì)經(jīng)濟(jì)條件不同的家庭，設(shè)計(jì)不同的籌資渠道。有部分交款能力的家庭，由村集體擔(dān)保申請(qǐng)銀行貸款一次交清。對(duì)于外出打工收入較為穩(wěn)定的農(nóng)戶，由村集體擔(dān)保，以分期付款的方式交齊。對(duì)于特別困難戶，以村民集體協(xié)商決定是否給予減免，做到公平公正公開(kāi)。對(duì)于惡意不交款的住房，應(yīng)采用法律手段予以解決。

3.3 完善新農(nóng)村建設(shè)質(zhì)量全過(guò)程監(jiān)控機(jī)制 建設(shè)初期，成立由村民代表組成的理事會(huì)，明確建設(shè)主管部門(mén)、鄉(xiāng)政府、村委會(huì)、理事會(huì)的質(zhì)量監(jiān)控責(zé)任和義務(wù)，確定責(zé)任人。舉辦法律和技術(shù)專(zhuān)題培訓(xùn)，切實(shí)提高村民參與質(zhì)量監(jiān)控的能力。由建設(shè)主管部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導(dǎo)村集體委托法律代表、招標(biāo)公司、監(jiān)理公司，簽訂內(nèi)容全面的建設(shè)合同，適當(dāng)延長(zhǎng)質(zhì)量保證期。建設(shè)后期委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行質(zhì)量檢測(cè)。嚴(yán)格程序，固化內(nèi)容，建設(shè)點(diǎn)指定專(zhuān)人負(fù)責(zé)。嘗試設(shè)立新農(nóng)村維修基金。

3.4 理順村民利益申訴渠道 村干部應(yīng)嚴(yán)格按政策辦事，不得私自作出承諾。對(duì)于集體作出的承諾，后任村官務(wù)必繼續(xù)履行。加強(qiáng)對(duì)村民的法制宣傳教育，提高利益保護(hù)意識(shí)。針對(duì)房屋質(zhì)量、土地流轉(zhuǎn)、補(bǔ)償獎(jiǎng)勵(lì)、集資籌款等事項(xiàng)，確定投訴受理單位和責(zé)任人，并向群眾深入宣傳解釋?zhuān)苊舛嗖块T(mén)、多人負(fù)責(zé)最終變?yōu)闊o(wú)人負(fù)責(zé)，建設(shè)中有人負(fù)責(zé)建設(shè)后無(wú)人負(fù)責(zé)的現(xiàn)象，暢通村民利益申訴渠道。

3.5 拓展美好鄉(xiāng)村資金融資渠道 合理界定建設(shè)美好鄉(xiāng)村建設(shè)中農(nóng)戶、村集體、政府的投入比例。拓展資金投入多元化渠道，包括銀行貸款、社會(huì)捐贈(zèng)、企業(yè)資金，鼓勵(lì)承租土地的涉農(nóng)企業(yè)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

3.6 明確宅基地退出機(jī)制 出臺(tái)農(nóng)村宅基地管理辦法，明確宅基地退出補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，消除集資戶對(duì)未來(lái)補(bǔ)償不確定的焦慮心理。引導(dǎo)農(nóng)戶自愿退出宅基地，由政府或者村集體統(tǒng)一征收。征收的宅基地可由村集體用于建設(shè)、流轉(zhuǎn)或上市，實(shí)現(xiàn)增值。在宅基地市場(chǎng)成熟之后，就擴(kuò)大新農(nóng)村住房交易范圍進(jìn)行試點(diǎn)，交易范圍逐步推廣至外村人口和城鎮(zhèn)人口，盤(pán)活新農(nóng)村閑置住房，避免二次“空心化”。

3.7 農(nóng)村人口質(zhì)量與農(nóng)村生態(tài)品質(zhì)應(yīng)一并提高 新農(nóng)村農(nóng)民居住方式、生產(chǎn)方式發(fā)生顯著變化，與市民差異不大。但農(nóng)民生活方式、文化素質(zhì)與市民存在差異。提升農(nóng)民素質(zhì)，繁榮傳統(tǒng)民俗文化非常必要。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民生活、生產(chǎn)技能方面的培訓(xùn)，例如健身、棋藝、文藝、計(jì)算機(jī)使用、農(nóng)產(chǎn)品信息收集與發(fā)布等等，相關(guān)部門(mén)派駐專(zhuān)業(yè)指導(dǎo)人員。切實(shí)提高農(nóng)民素質(zhì)，實(shí)現(xiàn)真正的城市化發(fā)展。

（責(zé)編：徐煥斗）