兩岸地區(qū)試點合作體制創(chuàng)新與推動策略
——以高雄示范區(qū)對接平潭實驗區(qū)為例

.高雄市“議會”　.中華公共事務(wù)管理學(xué)會　黃柏霖　孫榮平

兩岸地區(qū)試點合作體制創(chuàng)新與推動策略
——以高雄示范區(qū)對接平潭實驗區(qū)為例

1.高雄市“議會”2.中華公共事務(wù)管理學(xué)會黃柏霖1孫榮平2

長期以來的兩岸僵局，在市場與政府兩皆受困情況下尋求既有體制的突破創(chuàng)新已是兩岸發(fā)展重大課題。為化解兩岸合作發(fā)展困境，兩岸雙方應(yīng)以創(chuàng)新思維突破現(xiàn)行體制的框架，積極推動地區(qū)試點合作，以城市對接南臺灣（高雄—平潭）之策略方向，并落實平潭實驗區(qū)發(fā)展政策；推動民間學(xué)術(shù)團體與產(chǎn)業(yè)結(jié)盟合作；設(shè)定南臺灣民眾移居平潭時間表；以及將高雄港納入“21世紀海上絲綢之路”規(guī)劃港口等策略，淡化意識形態(tài)上的僵持、達成共同發(fā)展、互利雙贏。

地區(qū)發(fā)展試點合作體制創(chuàng)新平潭對接高雄

回顧臺灣自1990年代迄今20余年來的發(fā)展軌跡，時有所謂“非經(jīng)濟因素”而制約經(jīng)濟發(fā)展。檢視當(dāng)前兩岸雙方認定卻推進困難的“先經(jīng)后政”策略，其實皆系忽略了正常合理市場經(jīng)濟所需的社會條件，即南臺灣人口結(jié)構(gòu)與階層意識。20年來，位于南臺灣的高雄由于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與社會結(jié)構(gòu)停滯失衡，傳統(tǒng)保守意識普遍存在；在長期南北經(jīng)濟發(fā)展失衡之下，政黨以選舉操弄民意，用民粹麻醉民眾認知，欠缺多元觀點與成熟理性的公共政策討論，造成外資引進困難、地方精英出走、媒體實無監(jiān)督。如此諸多因素，導(dǎo)致南臺灣高雄在整體發(fā)展上，已遠遠落后國際甚至大陸較發(fā)達的城市。論及兩岸地區(qū)合作體制，參考西方論點與實際經(jīng)驗，市場與政府之外的第三條路，即社會民間的自我組織與自我管理。若以城市地區(qū)作為交流合作的主體，并考慮功能與效果，較為適合的布局分工可以市場開放程度較高的上海對接臺北，福建自貿(mào)區(qū)中的平潭對接高雄等。這是撥云見霧解放思想的策略創(chuàng)新，也是突破現(xiàn)行各重障礙的一劑良方，除了改變既定思維，解放思想，更要持續(xù)優(yōu)化，減少在過程中所消耗的社會成本。

1　高雄平潭地區(qū)合作現(xiàn)況、癥結(jié)與關(guān)鍵

1.1高雄經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)況

南臺灣20年來區(qū)域發(fā)展分工失衡、政黨輪替以來的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)能量不足，又在上世紀90年代全球化中，未能掌握轉(zhuǎn)型契機錯失整體發(fā)展良機。吳連賞（2007）研究指出，高雄市由過去的工業(yè)產(chǎn)業(yè)邁向以服務(wù)業(yè)（三級產(chǎn)業(yè)）為主的服務(wù)型后工業(yè)化社會形態(tài)。然而，高雄在過去的發(fā)展優(yōu)勢在于居世界貨柜吞吐量第三的港口，僅次于香港與新加坡；但自2000年起，高雄港全球排名一路下滑，于2010年跌出前十名之外，其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的低迷使新高雄市的就業(yè)也呈現(xiàn)低迷。再者，由于高雄失業(yè)率始終居高不下、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變、勞力密集產(chǎn)業(yè)外移、無法吸引高科技及軟件產(chǎn)業(yè)進駐，經(jīng)濟問題成了執(zhí)政者的挑戰(zhàn)。

1.2福建自貿(mào)區(qū)與平潭綜合實驗區(qū)

與臺灣關(guān)系最為直接、密切的福建自貿(mào)區(qū)其范圍包括廈門、平潭、福州，其面積比上海自貿(mào)區(qū)大，而平潭的主要功能在對臺合作，在臺灣自由經(jīng)濟示范區(qū)與服貿(mào)、貨貿(mào)進考停滯不前下，給了大陸方面開了方便之門。大陸中央政府與福建省政府在平潭投入可觀的資金，預(yù)計“十二五”規(guī)劃期間將投資人民幣2500億元，將平潭建設(shè)成另一個廈門是可預(yù)期的未來。平潭之所以劃設(shè)為特區(qū)，主要是因為除了當(dāng)前北京的對臺需要，另亦復(fù)承擔(dān)發(fā)展閩北的重要任務(wù)。平潭在兩岸地區(qū)合作上的戰(zhàn)略重要性不言可喻，呈現(xiàn)在其地理位置與歷史際遇所呈現(xiàn)的對臺定位。然而，戴肇洋（2012）認為，由于“五共”模式涉及層面頗廣，“三放”政策細部規(guī)劃不明，尤其兩岸缺乏政治共識，加上目前平潭產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)實力不足，臺灣官方對此議題保持觀望態(tài)度。整體而言，目前臺灣民間業(yè)者參與平潭綜合實驗區(qū)合作開發(fā)，仍以共同規(guī)劃、建設(shè)模式起步階段為主，至于共同經(jīng)營、管理、受益模式尚無實例可作觀察。

1.3“一帶一路”國際戰(zhàn)略對臺影響

習(xí)近平主席提出“一帶一路”作為國際政經(jīng)戰(zhàn)略布局?！耙粠б宦贰笔侵戈懮系摹敖z綢之路經(jīng)濟帶”和海上的“21世紀海上之路”，它是一個合作發(fā)展的概念，而非某個實體或機制；目標是要和這兩條路經(jīng)過的國家相互合作，打造成為政治相互信賴、經(jīng)濟相互融合、文化相互包容的共同體。在論及兩岸地區(qū)試點合作應(yīng)探討“一帶一路”對臺灣的政經(jīng)意涵?！耙粠б宦贰被蛟S離臺灣較遠，但其內(nèi)涵與其所發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)是值得深入探討，并擬出具體因應(yīng)策略，例如政府駐外經(jīng)貿(mào)機構(gòu)與各產(chǎn)業(yè)工會，有必要調(diào)整或增設(shè)駐外分支機構(gòu)，廣搜商情，了解獲得投資國家的商機，以直接或間接掌握“一帶一路”所衍生的商機與對臺灣產(chǎn)業(yè)的挑戰(zhàn)，因為可能是臺灣未來經(jīng)濟增長的重要變因。

1.4 高雄與平潭合作癥結(jié)和關(guān)鍵

兩岸事務(wù)錯綜復(fù)雜，除了一直以來的雙方主權(quán)僵持，主要在于臺灣選舉動員民粹下?lián)诫s藍綠情結(jié)與對大陸不了解所形成的自大與自卑，尤以中南部、中下層和年輕人為甚。溫瑾婷（2009）研究結(jié)果顯示無論中上或中下階層對地方發(fā)展與兩岸開放的政治面向關(guān)切皆超過經(jīng)濟與社會；柯世興（2010）的研究指出，迄今仍有過半的南部官員不知大陸的改革開放。汪明生（2014）認為臺灣藍綠統(tǒng)獨的紛擾爭議主要呈現(xiàn)于政經(jīng)中心與首善地區(qū)的臺北，且必須重新正視的應(yīng)為“臺灣關(guān)注的經(jīng)濟”與“大陸關(guān)注的政治”外，被“兩岸忽略的社會與地區(qū)”。大陸中央政府對平潭綜合實驗區(qū)政策一本善意，但所獲得的卻不如預(yù)期。主要因素是兩岸社會交流一直存在結(jié)構(gòu)性課題，臺灣政府施政所需面對政治乃至社會氛圍條件的困難糾結(jié)，期以市場經(jīng)濟與對口黨政方式處理，可能徒具形式意義而實質(zhì)效果十分有限。

2　高雄平潭地區(qū)合作體制創(chuàng)新發(fā)展與策略方向

2.1高雄平潭地區(qū)試點合作政策定位

福建冀望的發(fā)展閩北，包括產(chǎn)業(yè)投資環(huán)境改造后的招商引資、項目入駐。中國國民黨副主席林豐正（2013）表示，平潭作為兩岸先行先試的示范區(qū)，整合兩岸優(yōu)勢資源，努力將平潭打造成為兩岸人民的宜居宜業(yè)家園。民進黨2014年指出，“在全球化的潮流下，兩岸交流是必然的趨勢，本黨應(yīng)該積極自信參與兩岸交流，包括智庫與地方執(zhí)政縣市的城市交流”。

平潭綜合實驗區(qū)的政策目標有二，一個為主、一個為輔，前者系為北京設(shè)定的對臺，包括爭取“三中人口”入住、逐步建構(gòu)實現(xiàn)兩岸共同家園；后者系為上海自貿(mào)區(qū)之后，第二輪開放的福建自貿(mào)區(qū)，主要針對臺灣開放先行先試，福州全方位開放，平潭則重在對臺招商，有別于廈門的新型服務(wù)業(yè)。而大陸所運用自貿(mào)區(qū)試點開放，在經(jīng)濟功能上是利用鼓勵高端制造業(yè)及服務(wù)業(yè)開放措施，吸引高端制造業(yè)及服務(wù)業(yè)進駐投資。

2.2高雄平潭地區(qū)試點合作體制創(chuàng)新發(fā)展方向

對臺事務(wù)的決策權(quán)在北京，而北京又不便直接與南臺灣對接，而以地區(qū)城市對接的政府操作在大陸又缺乏積極推動的硬性指標與動機目的。羅海成（2013）［1］認為需設(shè)計相對應(yīng)的共同合作組織機構(gòu)，其設(shè)計總體思維是引入臺灣元素，同時把兩岸經(jīng)濟界、產(chǎn)業(yè)界、文化界等各方面的精英集中起來。李鴻階、單玉麗（2010）［2］研究指出，要創(chuàng)新管理體制，引進優(yōu)秀與深具實務(wù)經(jīng)驗的臺灣人士與臺商參與平潭的規(guī)劃與發(fā)展，有效發(fā)展兩種制度、兩種體制對接與融合發(fā)展。王彥霖（2013）［3］研究指出，就經(jīng)濟面而言，建議“利用平潭現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)政策，……，且規(guī)劃出高雄中小企業(yè)創(chuàng)業(yè)園區(qū)并取得土地廠房的方便性規(guī)劃輔助”。2012年12月在福州舉行的第七屆海峽兩岸管理科學(xué)論壇上，有學(xué)者建議在平潭建立青年創(chuàng)業(yè)者全面性的輔導(dǎo)機制、提高平潭綜合實驗區(qū)行政層級，將可有效吸引南臺灣中小企業(yè)、民間團體、與創(chuàng)業(yè)青年赴平潭就業(yè)。

王秉安（2013）［4］在研究兩岸地區(qū)合作的對接窗口中認為，應(yīng)在平潭綜合實驗區(qū)設(shè)立法定機構(gòu)，建議在特定的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，可委托臺灣方面進行規(guī)劃、設(shè)計、開發(fā)、管理，這些產(chǎn)業(yè)園區(qū)由大陸方面出土地，臺灣方面出資，并負責(zé)招商和具體管理事務(wù)。陳先才（2012）亦有類似的觀點，通過建構(gòu)“兩岸共同小區(qū)“的模式來推動平潭城市的治理，是一種比較務(wù)實的辦法和措施。平潭管委會主任李德金在與平潭籍民營企業(yè)家座談會中指出，“歡迎大家回鄉(xiāng)投資”，他希望平潭籍的企業(yè)家，“能夠回鄉(xiāng)辦一家企業(yè)、……引一名臺商，……”。汪明生（2014）［5］研究兩岸地區(qū)合作初步的體制創(chuàng)新策略構(gòu)想可由南臺灣作為兩岸城市地區(qū)交流合作之試點，由理念相近長期投入的民間學(xué)術(shù)團體對接。

因此，綜上所述，在市場與政府兩皆失靈的情況下，兩岸地區(qū)合作必須尋求既有體制的突破與思維創(chuàng)新。大陸當(dāng)局可以扮演更主動積極的角色，以創(chuàng)新思維突破現(xiàn)行體制的框架，以南臺灣三中民眾為核心，積極推動以城市（淡化主權(quán)意識）對接南臺灣民間非政府組織（代表社會層面）的整體策略布局，即是以高雄平潭試點合作作為兩岸大局的關(guān)鍵突破口，并以民間學(xué)術(shù)社會團體作為爭取三中群體認識了解與考慮選擇平潭的主要接口，實為較穩(wěn)定可行并可持續(xù)耕耘的重要體制。

3　高雄平潭地區(qū)試點合作推動策略

3.1落實平潭綜合實驗區(qū)發(fā)展政策與人口成長理論

北京的政策角度是希望能夠逐步吸引臺灣的各階各類人口進駐，形成共同家園。所以，“就業(yè)人口→居住人口→共生人口→參與人口→選舉人口”的累積聚集才是平潭的特殊定位與主要任務(wù)，是以產(chǎn)業(yè)進駐當(dāng)然必經(jīng)，然應(yīng)系以高端（生產(chǎn)性）與低端（生活性）服務(wù)業(yè)、醫(yī)療、教育、文創(chuàng)、休閑乃至國際接軌者為主。平潭特區(qū)的成功與否的關(guān)鍵，應(yīng)該并非系以市場機制來予檢驗，而是系由北京所設(shè)之政策目標之達成。并需視臺灣的形式變化（2010年、2012年選舉結(jié)果、展望2014年、2016年可能結(jié)果）而動態(tài)調(diào)整。換言之，實驗區(qū)必需經(jīng)過一段平緩漸進未見成效的投入耕耘期（臺灣人口未能顯著移入增長），只要堅持方向正確，再經(jīng)過 3～5 年的基礎(chǔ)建設(shè)，應(yīng)可于6～7年后展現(xiàn)成果（臺灣人口顯著移入增長）。

3.2推動與民間學(xué)術(shù)產(chǎn)業(yè)團體結(jié)盟合作

平潭綜合實驗區(qū)的發(fā)展盡管平潭與福建領(lǐng)導(dǎo)數(shù)度入臺，臺灣媒體報道并不多見，一般社會輿論亦少談及，平潭所需主要爭取南臺灣高雄的中小企業(yè)、民間團體、與創(chuàng)業(yè)青年等這些人口階層多半未曾來過大陸。而務(wù)實的策略推動，仍需與臺灣方面適當(dāng)體制定位與適當(dāng)人員組成的學(xué)術(shù)產(chǎn)業(yè)團體合作。例如高雄的民間團體——高雄市高平投資開發(fā)促進會，在平潭致力推動以“跨越海峽、投資平潭、造福高雄、實驗共組家園小區(qū)”為目標，所規(guī)劃項目“‘小高雄’微型城市綜合體”，無論在推動城市地區(qū)合作或增進兩岸民眾福祉皆具有明顯的意義與代表性。

3.3設(shè)定南臺灣民眾移居平潭時間表

把握平潭成功與否關(guān)鍵系以臺灣人口進駐并主要由北京檢驗的要徑（Critical Path）。 經(jīng)由現(xiàn)在開始的軟環(huán)境打造與軟實力提升的投入耕耘，配合呼應(yīng)硬件基建逐步就緒與產(chǎn)業(yè)同步陸續(xù)進駐，可望于3～5年后即開始全盤就緒、逐漸具備吸引臺灣人口移入條件，如此對比原本既有按部就班發(fā)展策略的基建提供（3～5年）、招商引資（2～3年）、與人口吸引（2～3 年），可望至少縮短5年的時間。只要對臺主要政策目標的績效得以展現(xiàn)，北京應(yīng)會給予進一步有效的優(yōu)惠特殊政策支持，而福建與平潭所冀望的次要政策目標亦將會因力度加大脫穎而出之下漸入佳境、兼顧達致。

3.4將高雄港納入“21世紀海上絲綢之路”規(guī)劃港口

王冠雄（2015）研究指出，“21世紀海上絲綢之路”目的在企圖將中國大陸與東盟之間經(jīng)過再一次的經(jīng)濟整合，將關(guān)系提升到“全面戰(zhàn)略伙伴”關(guān)系，以構(gòu)建海洋生態(tài)共同體，強化海洋科技合作，共同推進海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展。高雄港，在2014 年10月14日取得EcoPorts生態(tài)港認證，成為亞太地區(qū)第一個生態(tài)港，這是切合藍色經(jīng)濟的發(fā)展方向。但若以全球貨柜吞吐量的排名而言，高雄港在2005年排名第6名，但在2010年排名落至第12名，甚至在2012年時再度衰退至第13名。這對高雄的長遠未來是一個警訊，因此如何強化高雄港的轉(zhuǎn)運機能及效率，以及再創(chuàng)高雄產(chǎn)業(yè)榮光，相關(guān)單位應(yīng)與大陸談判，將高雄港增加為“21世紀海上絲綢之路”的一個港口，以順勢搭上此波轉(zhuǎn)型之車。

4　結(jié)論

平潭開放開發(fā)系一歷史際遇，平潭綜合實驗區(qū)與高雄地區(qū)合作，在未來的兩岸關(guān)系發(fā)展中，有望成為突破的關(guān)鍵，然而先行先試、綜合實驗的背后，亦系必須經(jīng)過超常規(guī)想法做法與解放思想的嚴格考驗。若得以參采前述建議，以兩岸地區(qū)合作攜手共進，由社會人口與民間部門配合與政府政策同步入手，則可于3～5年后逐步就緒、6～7年后初見成效、8～10年后顯著進展、并于12～15年后開始達到政策目標?！?0世紀的香港vs.21世紀的平潭”與“英國人打造的香港 vs.中國人打造的平潭”是非常振奮人心。隨著平潭建設(shè)發(fā)展與政策時程的推進，迫近成功與不成功的決勝轉(zhuǎn)折點已愈來愈近，兩地區(qū)域合作體制創(chuàng)新的建立，將引導(dǎo)兩岸合作邁向歷史的新紀元。

［1］ 羅海成.平潭綜合實驗區(qū)兩岸共建組織機構(gòu)設(shè)計構(gòu)想［J］.福建行政學(xué)院學(xué)報，2013（3）：6-11.

［2］ 李鴻階，單玉麗.關(guān)于加快推進平潭綜合實驗區(qū)建設(shè)的建議［M］. 福州：海峽文藝出版社， 2010.

［3］ 王彥霖.南臺灣民間團與平潭綜合實驗區(qū)合作發(fā)展策略之研究——以政治性團體為例［D］.高雄：臺灣中山大學(xué)公共事務(wù)管理研究所， 2013.

［4］ 王秉安.設(shè)立法法定機構(gòu)：平潭臺灣區(qū)域?qū)拥穆窂竭x擇［J］.福建行政學(xué)院學(xué)報，2013（3）：1-5.

［5］ 汪明生. 兩岸大局的癥結(jié)與關(guān)鍵仍然是在南臺灣［C］. 南臺灣與兩岸關(guān)系研討會，2014.