姚曉光

遼寧省葫蘆島市環(huán)境保護(hù)局

淺談總量控制制度增補(bǔ)入新環(huán)保法的意義

姚曉光

遼寧省葫蘆島市環(huán)境保護(hù)局

本文探討了總量控制制度增補(bǔ)入新修改環(huán)境保護(hù)法的背景、意義，提出了目前在我國實施這項制度尚存在的問題和解決問題的建議。

新環(huán)保法總量控制配套制度

新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》于2015年1月1日起施行。在新實施的環(huán)境保護(hù)法中對環(huán)境管理基本制度進(jìn)行了完善和增補(bǔ)。其中重點污染物總量控制制度入法是新法的亮點之一。“企業(yè)事業(yè)單位在執(zhí)行國家和地方污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的同時，應(yīng)當(dāng)遵守分解落實到本單位的重點污染物排放總量控制指標(biāo)。企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者超過污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點污染物排放總量控制指標(biāo)排放污染物的，縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門可以責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施?！惫P者結(jié)合工作實踐談?wù)劥譁\認(rèn)識。

1 、總量控制制度增補(bǔ)入新環(huán)保法，完善了我國的環(huán)境管理基本制度，更加適應(yīng)新形勢下的國情和環(huán)境管理的現(xiàn)實需要

對環(huán)境污染的防治首先是用污染物濃度控制的方法，即通過限制污染源排污口所排放的物質(zhì)濃度的方式進(jìn)行污染活動控制。該方法實施簡單，管理方便，但是在污染控制實踐中沒有考慮環(huán)境的凈化和容納能力。這樣在污染源集中地區(qū)，盡管每個污染源排放的污染物均符合排放標(biāo)準(zhǔn)，但由于污染物排放總量大，仍可超過環(huán)境的承受能力，環(huán)境污染仍然沒有得到根治,反而越來越嚴(yán)重。另外它無法排除污染源以稀釋手段降低污染物排放濃度的管理制度漏洞。總量控制制度首次作為一項環(huán)境管理基本制度補(bǔ)充進(jìn)入新環(huán)保法，標(biāo)志著“十一五”以來總量減排工作從時效特征明顯的國家政策上升到具有規(guī)范性和普遍性的法律層次，總量控制制度在貫徹實施過程中有了法律依據(jù)；標(biāo)志著總量控制制度成為所有企業(yè)事業(yè)單位的行為規(guī)則，對社會全體成員具有普遍的約束力，成為人人必須遵守的法律規(guī)定；標(biāo)志著總量控制制度成為新時期污染防治、改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段，并將在今后一個相當(dāng)長的時期內(nèi)貫徹實施。

在我國的污染防治歷史上一直以來主要采取污染物排放濃度控制，濃度打的排放標(biāo)準(zhǔn)即視為合法。近年來，國家不斷推出或修訂了許多污染物排放濃度標(biāo)準(zhǔn)，但由于技術(shù)經(jīng)濟(jì)條件的限制、經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)高速增長以及“兩高一資”產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型緩慢，單靠控制濃度達(dá)標(biāo)，無法有效遏制環(huán)境污染加劇的趨勢，更談不上達(dá)到改善環(huán)境的目標(biāo)。因此，“十一五”期間，國務(wù)院根據(jù)污染防治工作的實際需要，將化學(xué)需氧量和二氧化硫確定為總量控制污染物?！笆濉逼陂g，又增加了氨氮和氮氧化物兩項重點控制污染物。隨著總量控制的深入實施和實際操作，很多問題也漸漸凸顯出來，其中法律依據(jù)問題已經(jīng)成為關(guān)注焦點。在新環(huán)保法修改之前，只是部分單行法律、法規(guī)對總量控制制度做出了概括性規(guī)定，在現(xiàn)行的環(huán)保基礎(chǔ)法律《環(huán)境保護(hù)法》中，沒有相關(guān)規(guī)定。由于缺少專門立法，基層執(zhí)法底氣不足，執(zhí)法不硬。盡管一些地區(qū)進(jìn)行了積極的探索與實踐，通過地方立法的方式推進(jìn)總量管理。但在沒有國家專門立法的情況下，各地區(qū)根據(jù)需要自行其是，即便出臺一些管理辦法或章程，也多會因與國家的法律、法規(guī)發(fā)生沖突而受阻。而且地方立法權(quán)限有限，無法設(shè)立強(qiáng)制手段、設(shè)立前置許可等，其立法效果有限。

此外，目前總量控制計劃往往被當(dāng)作政治任務(wù)來完成，對總量控制的要求只是出現(xiàn)在政府的工作計劃中，，即使完不成也只不過是受到相應(yīng)的行政處分。并沒有法律責(zé)任。這種情形無疑會阻礙總量控制目標(biāo)的實現(xiàn)、環(huán)境質(zhì)量的改善。

2 、有效地貫徹實施總量控制制度，使其真正成為防治污染、改善環(huán)境質(zhì)量的重要手段，任重而道遠(yuǎn)

總量控制制度增補(bǔ)入新環(huán)保法，雖解決了總量控制、管理和減排的法律地位問題，但仍有很多相關(guān)問題需要今后逐步完善配套制度或辦法才能解決。

2.1 、原則規(guī)定多，實施細(xì)則少，需要增強(qiáng)可操作性。這是許多基層環(huán)?？偭靠刂乒芾聿块T發(fā)出的普遍心聲

國家污染物排放總量控制體系圍繞著總量削減目標(biāo)展開工作并進(jìn)行階段考核，但對各地經(jīng)濟(jì)特點、污染類型等基本狀況不盡相同的現(xiàn)狀重視不夠，對量的削減采取"一刀切"模式。這種模式適合于在(如省、直轄市、自治區(qū)等較大的區(qū)域環(huán)境，在市以下行政區(qū)內(nèi)卻缺少針對性和科學(xué)性，尤其是對經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)和污染物排放水平較低的地區(qū)造成的減排壓力過大。減排指標(biāo)應(yīng)該差異性落實到基層，同時需要明晰且可操作性強(qiáng)的辦法實現(xiàn)減排。

總量控制制度是一項專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性復(fù)雜的制度，它的有效實施不僅需要有原則性規(guī)定，更需要相應(yīng)的實施細(xì)則指導(dǎo)實踐。比如，環(huán)境納污能力怎樣準(zhǔn)確確定、總量控制指標(biāo)怎樣合理分配、監(jiān)督與保障總量控制的實施辦法、違規(guī)行為的法律責(zé)任定位等，這些都需要有明確、具體的規(guī)定。

2.2 、實施總量控制制度需要配套完善的制度較為缺乏，許多工作環(huán)節(jié)也有不少問題需要有機(jī)銜接和理順

污染物總量控制制度的實施除了需要可行的實施辦法外，還需要有其他制度的支持與配合，全社會煤炭消耗量的控制、全社會用水總量的控制、環(huán)保治污設(shè)施的"三同時"制度、建設(shè)項目的環(huán)境影響評價制度、排污單位的排污許可證制度與排污收費(fèi)制度等，都是與總量控制制度有效實施密切相關(guān)的制度，但目前這些制度還沒有與總量控制制度有機(jī)地結(jié)合起來。

由于相關(guān)制度銜接出現(xiàn)了問題，導(dǎo)致總量控制制度實施在污染防治實踐中大打折扣。比如，有的新建（擴(kuò)建）項目在環(huán)境影響評價和審批環(huán)節(jié)故意少核算新增量，以避免出現(xiàn)總量指標(biāo)不夠通不過審批環(huán)節(jié)。比如排污費(fèi)征收與總量控制的矛盾等。再比如排污許可證的發(fā)放，它是總量控制管理的平臺和手段，即通過行政許可的方式確定排污單位污染物排放的總量是多少，但是由于排污許可證管理辦法或條例一直沒有出臺，環(huán)保部門排污許可證的發(fā)放一直名不正言不順。

2.3 、政府各職能部門配合不夠，環(huán)保部門獨(dú)角戲難唱

總量超標(biāo)的后果具有時間的持續(xù)性和地域的廣泛性，污染時間越長，范圍越廣，造成的后果就會越嚴(yán)重。環(huán)保部門在污染物排放總量控制實施中的主要職責(zé)是環(huán)保審批中嚴(yán)格控制新增量、制定區(qū)域減排計劃和各領(lǐng)域減排任務(wù)。與此同時，政府的其他職能部門也應(yīng)該明確其在污染物排放總量控制工作中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)，配合環(huán)保部門共同完成污染物排放總量控制任務(wù)。但在大多數(shù)的地區(qū)，政府各職能部門之間對于環(huán)保工作特別是總量控制工作的開展協(xié)調(diào)起來依然存在諸多困難，總量控制很多時候仍然是環(huán)保部門在唱獨(dú)角戲，所以時常是有心無力。

"十二五"以來，農(nóng)業(yè)的畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染源和機(jī)動車尾氣污染也納入到總量控制工作中，但是這項工作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和工作職能分別在農(nóng)業(yè)畜牧部門和公安部門。各個部門又都擁有獨(dú)立的數(shù)據(jù)統(tǒng)計、報送機(jī)制和工作制度要求，常常無法與環(huán)保部門要求的總量控制工作進(jìn)行有效銜接。