政治行政二分法的基本內(nèi)涵與理論價值

鄧祿平

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 410072）

政治行政二分法的基本內(nèi)涵與理論價值

鄧祿平

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，武漢 410072）

“政治與行政二分”是一個極富爭議性的命題，學(xué)術(shù)界對它一直存有爭議，作為西方行政學(xué)的基本范式，它在贏得廣泛贊譽的同時，也遭到了許多學(xué)者的誤解、質(zhì)疑和批判。本文將梳理政治行政二分法的歷史沿革，指出其不足、面臨的種種誤解和質(zhì)疑，然后分析其基本內(nèi)涵與理論價值，探討其對中國黨政分開的指導(dǎo)意義。

政治行政二分法；內(nèi)涵；理論價值；黨政分開

1　政治行政二分法的提出與完善

長期以來，西方國家行政一直從屬于政治。19世紀末以來，隨著客觀環(huán)境的變化，政治與行政二分開始提出并不斷完善。提到政治行政二分法，人們首先聯(lián)想到的就是被視為西方行政學(xué)奠基者的威爾遜。實際上，“政治”“行政”最初在德國學(xué)者斯坦因那里就已經(jīng)在一定程度上得以劃分，他將國家看作是一種在一定社會條件下具有人格主體特征的有機體，所以，國家具有了心理學(xué)意義上的意志和活動的對立，具體表現(xiàn)為憲政與行政的關(guān)系。隨后政治學(xué)家布隆赤里提出應(yīng)當對政治與行政加以區(qū)分，“政治是在重大而且?guī)毡樾缘氖马椃矫娴膰一顒?，而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動。因此，政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治?！?/p>

后來，威爾遜在《行政學(xué)研究》一文中明確提出了政治與行政二分思想，因此，也被視為西方行政學(xué)的開山鼻祖?！罢问钦渭业奶厥饣顒臃秶?，而行政管理則是技術(shù)性職員的事情。政策如果沒有行政管理的幫助就將一事無成，但行政管理并不因此就是政治?！蓖瑫r，他認為，政治不應(yīng)該過分干預(yù)行政，“行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需自找麻煩地去直接指揮行政管理機構(gòu)?！?/p>

古德諾系統(tǒng)地闡述了政治與行政二分思想，并使其得以完善?！霸谒械恼w制中都存在著兩種主要的或基本的政府功能，即國家意志的表達功能和國家意志的執(zhí)行功能?！毙枰⒁獾氖?，他認為，政治與行政二分只是功能性劃分，不是結(jié)構(gòu)性劃分，政治與行政應(yīng)該協(xié)調(diào)，即政治應(yīng)該對行政進行適度控制，同時，追求行政的適度集權(quán)化。

2　政治行政二分法面臨的主要挑戰(zhàn)

政治行政二分法成為西方行政學(xué)的基石，但也日益面臨挑戰(zhàn)。根據(jù)行政學(xué)家亨利的說法，在20世紀30年代，就有人對政治與行政二分提出了不同的看法。具體而言，政治行政二分法受到了學(xué)界以下幾種批判。

早期的質(zhì)疑來自凱恩斯主義。經(jīng)濟危機下需要政府對市場更多的干預(yù)和刺激，更加追求政府活動的效率。為采取統(tǒng)一的政治行動來對付經(jīng)濟危機，羅斯福新政挑戰(zhàn)傳統(tǒng)思想指導(dǎo)下構(gòu)建的經(jīng)濟制度，擴大美國聯(lián)邦政府的規(guī)模、職能和總統(tǒng)的權(quán)力，開創(chuàng)了國家干預(yù)經(jīng)濟的新模式，淡化了政治與行政間的差異。

到了 20 世紀 40 年代，行為主義行政學(xué)家西蒙在《行政諺語》中對政治與行政二分法進行了進一步的批判。西蒙的“管理就是決策”的論斷包含著“在公共政策的執(zhí)行過程中的每一步，都包含著公共政策制定的內(nèi)容”。從 20 世紀 50 年代末起，西方公共行政學(xué)開始形成以“公平”為核心價值的民主制行政范式，它是與傳統(tǒng)官僚制行政范式相對應(yīng)的概念，政治行政二分法受到進一步挑戰(zhàn)。

20 世紀 60 年代末-70 年代初興起的“新公共行政學(xué)派”否認了政治與行政二分原則的科學(xué)理論意義，認為政治與行政二分原則的提出，只是為了改革當時美國極度腐敗的吏治，推行公務(wù)員新政策所做的必要的理論或輿論準備，是一種策略上的需要，不具有普遍意義。對政治與行政二分原則的更多批評是來自于公共政策科學(xué)。在公共政策研究中，人們發(fā)現(xiàn)威爾遜、古德諾根據(jù)政治與行政二分的原則把政策的制定與政策的執(zhí)行嚴格區(qū)分開來是與現(xiàn)實不相符合的。在公共政策學(xué)家們的眼中，威爾遜、古德諾的政治與行政二分的原則并不是一個必須遵守的教條。

此外，二分理論在學(xué)術(shù)界還日益受到以下幾種批判：首先，它容易誤導(dǎo)人們過分各自孤立地分析政治與行政問題，忽視二分理論關(guān)于政治與行政應(yīng)當相互協(xié)調(diào)的一面，造成一系列負面影響；其次，二分理論沒有提供合理的行政組織結(jié)構(gòu)模式，也沒有說明行政系統(tǒng)應(yīng)該如何有效運轉(zhuǎn)，因而不能從根本上解決行政效率問題；再次，二分理論也不是一個普遍適用的理論，它具有特定的應(yīng)用限度，產(chǎn)生于多黨政治這一特定的政治環(huán)境下， 所以，只有在特定的政治條件下才有意義。

3　政治行政二分法的基本內(nèi)涵

實際上，對“政治與行政二分法”的批判大致來源于兩個方面：一方面是對“政治與行政二分法”基本內(nèi)涵片面或字面的理解；另一方面，沒有認識到社會現(xiàn)實的變遷，脫離當時的社會背景去進行評價。人們常常將政治與行政的關(guān)系類比為公平和效率，因為政治的核心價值在于社會公平，而行政脫離政治的初衷在于提高政府效率。有關(guān)“效率”與“公平”的爭論，正如“政府”與“市場”的爭論一樣，兩者沒有孰優(yōu)孰劣，只有根據(jù)客觀情況進行適當搭配，實現(xiàn)兩者的平衡。從行政內(nèi)涵于政治，到政治和行政兩者的分離，再回到政治與行政之間界限的模糊化，政治與行政分合關(guān)系在實踐中的歷史演變呈現(xiàn)出了“終點又回到了起點”的特點。這也說明，政治與行政的區(qū)分并不在于有一條一分為二的清晰分界線，而在于兩者之間存在一種“變動的距離”。赫伯特·考夫曼構(gòu)建了一個解釋私人利益與私人利益、私人利益與公共行動之間關(guān)系的周期理論?！八枥L了一個擺幅很大的弧形體，在這個弧形體上，一端關(guān)注效率、經(jīng)濟和良好管理，另一端關(guān)注的是回應(yīng)性（尤指政治意義上的回應(yīng)性）。效率和公平各占一端，指針總是在兩者之間。只是根據(jù)客觀情況，指針偏向某一方面，而不可能指向兩端。”為準確把握政治與行政二分法的內(nèi)涵，應(yīng)該注意以下方面。

第一，正確理解“政治與行政二分”語境中“政治”與“行政”的特定含義是理解“政治與行政二分”思想的基礎(chǔ)和前提。“政治與行政二分”語境中的“政治”與“行政”是威爾遜、古德諾所理解的“政治”與“行政”，有其特定的內(nèi)涵。很多人之所以批評“政治與行政二分”思想，原因在于沒有準確理解“政治”與“行政”的特定意義。當前，政治行政兩分在現(xiàn)實中有幾種不同的理解：一是政治行政是指兩種不同的活動，前者指政策制定，后者指政策執(zhí)行（古德諾，1987）；二是政治行政指的是兩類不同的人，一類是政治家，另一類是行政人員（W ilson， 1887）；三是政治行政分別指的是目標和手段，政治為行政設(shè)定目標，而行政是執(zhí)行政治意愿的手段（Nalbandian，1995）。簡單地將政治行政二分法斷章取義、各取所需的理解為三者之中的任何一種都是有失偏頗的。

第二，認為政治與行政二分思想就是主張“政治”與“行政”截然分離是對“政治與行政二分”思想的嚴重誤解，無論威爾遜還是古德諾都不認為“行政”可以完全脫離“政治”，尤其是古德諾，其關(guān)注的焦點正在于如何實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)。總體而言，政治行政的關(guān)系可以有三種形態(tài)：“融合式”政治與行政關(guān)系、“并離式”政治與行政關(guān)系、與“交越式”政治與行政關(guān)系。

古德諾所謂的政治行政關(guān)系并非“并離式”而應(yīng)該是“交越式”，學(xué)術(shù)界對此長期以來存在誤解?！敖辉绞健钡恼闻c行政觀強調(diào)二者根據(jù)現(xiàn)實狀況的協(xié)調(diào)，認同二者之間存在的“變動距離”。

4　政治性質(zhì)二分法的理論價值

然而，任何一種理論的產(chǎn)生都有它所處的時代有著密不可分的關(guān)系，因此，在評論一種理論的時候不能脫離它所產(chǎn)生的時代背景和政治土壤。

17-18 世紀，歐洲主要國家的公民社會發(fā)展已相當成熟，整個社會出現(xiàn)了巨大的分化。到了19世紀末期，資本主義過渡到壟斷階段?？焖侔l(fā)展的生產(chǎn)力在推動社會進步的同時，也使得各種社會關(guān)系和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變得日益復(fù)雜，各種沖突不斷增加，社會問題層出不窮。這種局面要求政府加強對社會的干預(yù)，而這導(dǎo)致了政府規(guī)模、職責和權(quán)限的擴大。多黨制的形成也成為了政治與行政二分理論產(chǎn)生的政治前提和基礎(chǔ)。此時，需要一門科學(xué)理論來指導(dǎo)政府的管理活動。于是，在這種背景下，政治與行政二分理論便應(yīng)運而生?？傮w而言，政治行政二分法的理論價值體現(xiàn)在以下3個方面：承認對政治與行政二分的討論推動了行政學(xué)的學(xué)科發(fā)展，為發(fā)展行政理論研究提供了研究方法和框架，成為行政學(xué)的基本范式；任何國家的國家活動中都的確存在著政治領(lǐng)域與行政領(lǐng)域。政治與行政之間的確存在著相對的區(qū)別，對政治與行政作一定區(qū)分有助于管理者正確選擇政府行為去解決已經(jīng)正確識別的政治問題或行政問題；二分法理論雖然主張政治與行政的分離，但它同時強調(diào)了政治與行政的協(xié)調(diào)性，對現(xiàn)實具有指導(dǎo)意義。

5　政治行政二分法對中國黨政分開的借鑒意義

政治與行政二分的原則主要是指政黨政治與政府行政之間的關(guān)系問題。在我國具體的政治背景下，政黨與行政二分的問題實質(zhì)上關(guān)于政黨和行政的關(guān)系界定問題。

鄧小平同志在 1956 年中國共產(chǎn)黨第八次全國代表大會上指出，“加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，不是說黨可以直接去指揮國家機關(guān)的工作，或者把純粹行政性質(zhì)的問題提到黨內(nèi)來討論，混淆黨的工作和國家機關(guān)工作應(yīng)有的界線……”改革開放后，他提出：“改革的內(nèi)容，首先是黨政分開，解決黨如何善于領(lǐng)導(dǎo)的問題。這是關(guān)鍵，要放在第一位。”黨政分開作為一項重要的議題得到重視。

實際上，從我國黨政關(guān)系的發(fā)展階段來看，中國 50 多年黨政關(guān)系的歷史變遷可以概括為4個不同類型時期：一是“寓黨于政”時期（1949- 1957）； 二是“ 以黨代政 ”時期（1957- 1978）；三是“黨政分開”時期（1978- 1989）；四是“以黨統(tǒng)政”時期（1989 年 6 月至今），這4個階段的變化表明，中國黨政關(guān)系的變革過程，實質(zhì)就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式與執(zhí)政方式的變革過程。黨政分開的強調(diào)使中國的政治與行政模式已經(jīng)具備了“政治與行政二分”的基本屬性。我們在強調(diào)黨政分開的同時，必須注意以下方面。一是“我們所講的黨政分開是政治領(lǐng)域中的功能性分開，而不是政治與行政的結(jié)構(gòu)性分離。”這也是古德諾在政治行政二分法中所著重強調(diào)的一點。中國的黨政分開追求的是黨和政府在職能上的分工合作，明確各自應(yīng)該做和能做好的事情，以追求更高的治國效率，為人民謀福利，而絕非尋求的是類似西方國家行政、司法、立法之間三權(quán)分立的結(jié)構(gòu)性分離。二是強調(diào)黨政分開的同時，不能忽視它們之間的相互協(xié)調(diào)。長期以來，政治行政二分法受到學(xué)者批判的重要一個方面就是容易誤導(dǎo)人們過分各自孤立地分析政治與行政問題，走向兩個極端——要么過分強調(diào)政治的重要性，要么過分強調(diào)行政的獨立性。過分強調(diào)黨政之間的分開而忽視協(xié)調(diào)的一面會導(dǎo)致混亂，共產(chǎn)黨作為我國的執(zhí)政黨，需要堅持對政府的組織領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)，這是推行黨政分開的基本前提。

總體而言，我國政治與行政關(guān)系應(yīng)該摒棄分離或者融合的兩極道路，塑造“有分有合，分合有度；良性互動，相互貫通，協(xié)調(diào)并進”的新內(nèi)涵。只有這樣，才能形成有效整合的格局，促進國家、社會的穩(wěn)定有序和經(jīng)濟的健康發(fā)展。

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