張叢林，喬海娟，王 毅，于麗麗

（1.中國科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所，100190，北京；2.水利部農(nóng)村電氣化研究所，310012，杭州；3.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，100120，北京）

2011年，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》和《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》首次將“生態(tài)紅線”從地區(qū)戰(zhàn)略提升為國家戰(zhàn)略，同時指出需實(shí)行分類指導(dǎo)、分區(qū)管理。隨著“生態(tài)紅線”成為黨中央決策層的共識，2013年，黨的十八屆三中全會進(jìn)一步明確將 “劃定生態(tài)保護(hù)紅線”作為生態(tài)文明制度的重要組成部分。2014年，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》和黨的十八屆四中全會均強(qiáng)調(diào)用嚴(yán)格的法律制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境，并且更加關(guān)注如何將“生態(tài)紅線”落實(shí)到空間上。

目前雖未有以 “水生態(tài)紅線”命名的相關(guān)制度或措施，但相關(guān)研究和工作正在推進(jìn)中。2002年《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）要求劃分水功能區(qū)，突出主體功能，實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)。此后，又相繼出臺了《水功能區(qū)管理辦法》《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》，規(guī)定了水功能區(qū)布局應(yīng)服從和服務(wù)于國家主體功能區(qū)定位，明確了水功能區(qū)的分類、設(shè)立和調(diào)整方式、不同機(jī)構(gòu)的管理職責(zé)及分工，并提出了相應(yīng)的保護(hù)措施。

2011年中央1號文件和中央水利工作會議將水管理提高到了前所未有的戰(zhàn)略高度，強(qiáng)調(diào)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度，包括 “三條紅線”和“四項(xiàng)制度”。此后，國務(wù)院相繼出臺的 《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》和《實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法》，提出了一系列保障措施，有效促進(jìn)了最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施。2014年4月，習(xí)近平總書記在保障水安全的重要講話中，提出了“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”的治水方略，是我們做好水生態(tài)紅線管控工作的重要指南。

一、構(gòu)建水生態(tài)紅線管控制度體系的必要性

1.構(gòu)建水生態(tài)紅線管控制度體系面臨的問題

（1）水法規(guī)體系的主要問題

①立法存在欠缺，存在法律之間的不協(xié)調(diào)。例如，現(xiàn)行體系中關(guān)于信息共享和公眾參與等方面的內(nèi)容還很欠缺；《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）和《水法》之間在功能區(qū)、總量控制、規(guī)劃等方面的制度規(guī)定不一致，水利部和環(huán)保部之間的職責(zé)劃分不清晰。②有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)問題突出，部分基層水管理部門的執(zhí)法隊(duì)伍力量薄弱。

（2）涉水部門職能交叉，現(xiàn)狀監(jiān)測能力明顯不足

水行政主管部門與國土、城建、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、電力等相關(guān)部門存在職能交叉。沖突較為明顯的是水利和環(huán)保部門，兩部門在水質(zhì)管理機(jī)構(gòu)、監(jiān)測手段、監(jiān)測數(shù)據(jù)、發(fā)布平臺等方面不統(tǒng)一。此外，現(xiàn)狀監(jiān)測能力明顯不足，重要水功能區(qū)監(jiān)測覆蓋率僅約50%，重要水源地監(jiān)測率僅約30%。

（3）流域管理機(jī)構(gòu)的能力問題

我國的七大流域機(jī)構(gòu)作為水利部的派出機(jī)構(gòu)，職能受部門授權(quán)制約，不能對流域進(jìn)行整體性綜合管理，難以承擔(dān)跨部門的綜合管理。改革以來的分權(quán)化過程客觀上強(qiáng)化了區(qū)域水管理職能，水資源管理的職權(quán)幾乎被區(qū)域劃分完畢，流域管理機(jī)構(gòu)只能利用自身優(yōu)勢從區(qū)域夾縫中尋求用武之地。

（4）水價制度存在的問題

①水價政策寬松。與水價相關(guān)的法律法規(guī)普遍要求在保護(hù)環(huán)境和防治污染的同時要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展。②收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低。我國現(xiàn)行工業(yè)水價和生活水價收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于用水成本。③水價結(jié)構(gòu)失衡。由于供水價格和污水處理費(fèi)實(shí)現(xiàn)了地方政府權(quán)責(zé)利的匹配，使得地方政府不斷對其上調(diào)，而水資源費(fèi)和排污費(fèi)卻長期不變。

（5）績效評估方面存在的問題

①績效評估方法不夠規(guī)范，知識體系不健全。目前我國政府績效評估較少采用定量方法，能為政府設(shè)計可操作性強(qiáng)的績效評估體系的專業(yè)人才十分稀缺。②缺乏法律和制度保障，形式化執(zhí)行傾向明顯。政府的責(zé)任實(shí)現(xiàn)體制缺乏統(tǒng)一的法律、法規(guī)和政策依據(jù)。評估結(jié)果和過程缺乏透明與公開，評估結(jié)果與干部任用或其他工作脫節(jié)。

（6）信息公開與公眾參與不足

我國涉水部門之間的相關(guān)監(jiān)測數(shù)據(jù)共享程度不高，政府網(wǎng)站信息的時效性較差，難以滿足水生態(tài)紅線管控的要求。另外，水管理體系中的利益相關(guān)方參與還較為薄弱，科學(xué)化、民主化行政決策機(jī)制不健全。

2.構(gòu)建水生態(tài)紅線管控制度體系的重大意義

（1）是落實(shí)黨的十八屆三中、四中全會決定的重要體現(xiàn)

水生態(tài)紅線是生態(tài)紅線在水管理領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，水生態(tài)紅線的管控制度是生態(tài)紅線保護(hù)制度的重要組成部分，通過有效管控水生態(tài)紅線，統(tǒng)籌好水資源開發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好流域內(nèi)上下游、左右岸、省區(qū)間的關(guān)系，將為生態(tài)文明建設(shè)提供支撐。

（2）是保障水安全的迫切需要

當(dāng)前，我國存在一些比較突出的局部性和潛在性的水安全風(fēng)險，例如，因部分水問題引起的局部性水危機(jī)以及水資源、水環(huán)境、水生態(tài)之間的矛盾等。未來時期，我國水安全建設(shè)的重點(diǎn)包括保障飲用水安全、提高綜合節(jié)水能力、解決流域性水污染等。水生態(tài)紅線管控制度將緊扣我國水安全風(fēng)險及建設(shè)重點(diǎn)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和水資源、水環(huán)境承載力相適應(yīng)。

（3）是實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的重要內(nèi)容

水生態(tài)紅線是新形勢下針對我國經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)發(fā)展現(xiàn)狀，特別是水安全現(xiàn)狀提出的戰(zhàn)略構(gòu)想，它不同于最嚴(yán)格水資源管理制度中的“三條紅線”，而是對“三條紅線”的補(bǔ)充和完善。為管好用好水生態(tài)紅線，亟待確立相應(yīng)的管控制度，并使之成為最嚴(yán)格水資源管理制度的重要支撐。

二、建立水生態(tài)紅線管控制度體系的基本思路

1.水生態(tài)紅線管控制度概念、內(nèi)涵與特征

水生態(tài)紅線的概念：水生態(tài)紅線是指對維護(hù)流域和區(qū)域水安全及經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義，必須依其主導(dǎo)功能劃定范圍并執(zhí)行相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的空間范圍。

水生態(tài)紅線的內(nèi)涵：①水的服務(wù)功能是水生態(tài)紅線的物質(zhì)基礎(chǔ)，②水生態(tài)紅線是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的支撐，③水生態(tài)紅線是水安全的重要保障，④水生態(tài)紅線的核心是促進(jìn)人水和諧。

水生態(tài)紅線的特征：①流域性和區(qū)域性，②空間劃定，③動態(tài)特征和適時調(diào)整，④國家主導(dǎo)。

2.水生態(tài)紅線的控制指標(biāo)

本文選取水量、水質(zhì)、空間作為水生態(tài)紅線的控制指標(biāo)：①水量紅線是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)的前提下，對水資源總量的控制，在用水管理中具有源頭性。②水質(zhì)紅線是對可利用水量的有效保障。隨著發(fā)展水平的提高和供水能力的增強(qiáng)，水量越來越不是制約因素，而水質(zhì)和水生態(tài)服務(wù)功能變得越來越重要。③空間紅線將進(jìn)一步優(yōu)化水功能區(qū)空間布局，突出主體功能，實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)，是水資源開發(fā)、利用、節(jié)約和保護(hù)等工作的重要基礎(chǔ)。

3.水生態(tài)紅線管控制度的目標(biāo)體系、基本原則

建立水生態(tài)紅線管控制度的目標(biāo)：①協(xié)調(diào)水資源開發(fā)利用與保護(hù)、整體與局部的關(guān)系，合理劃定水生態(tài)紅線，突出主體功能，實(shí)現(xiàn)分類指導(dǎo)。②合理制定水資源開發(fā)利用與保護(hù)政策，調(diào)控開發(fā)強(qiáng)度，優(yōu)化空間布局，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)布局與水資源和水環(huán)境承載能力相適應(yīng)。

構(gòu)建中國水生態(tài)紅線管控制度的原則：①堅持可持續(xù)發(fā)展的原則，②統(tǒng)籌兼顧與突出重點(diǎn)相結(jié)合的原則，③堅持水質(zhì)、水量、水生態(tài)并重原則，④尊重水域自然屬性的原則，⑤可操作性原則。

三、水生態(tài)紅線的管控制度體系框架

在生態(tài)文明建設(shè)背景下，本文從生態(tài)文明、生態(tài)保護(hù)紅線和水生態(tài)紅線三個層面，建立水生態(tài)紅線的管控制度體系框架，以支撐水生態(tài)紅線的落實(shí)，見圖1。

1.生態(tài)文明層面的管控制度體系

（1）應(yīng)完善相關(guān)涉水立法體系與法律修訂

①對于國家立法的整體建議

a.增加公眾參與、污染事故認(rèn)定以及解決程序等內(nèi)容。b.規(guī)范執(zhí)法不作為和違法的處罰決定。c.積極推動涉水環(huán)境公益訴訟。d.加大涉及水量、水質(zhì)和水空間違法行為的查處和懲罰力度。

②對于《水污染防治法》和《水法》相互協(xié)調(diào)方面的建議

a.應(yīng)對水污染、水環(huán)境、水量、水質(zhì)、水資源等名詞進(jìn)行明確的定義。b.清晰劃定不同部門在監(jiān)測中的職責(zé)。c.應(yīng)對水事糾紛以及水污染糾紛等的解決途徑作出明確的界定。

（2）水生態(tài)紅線管控的部際協(xié)調(diào)機(jī)制

①可在國務(wù)院內(nèi)部成立一個水生態(tài)紅線部際協(xié)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)小組，由國務(wù)院副總理領(lǐng)導(dǎo)，相關(guān)涉水部門參加，統(tǒng)一協(xié)調(diào)部門與地區(qū)在水生態(tài)紅線管控中的重大問題。②探索建立和完善水生態(tài)紅線管控合作機(jī)制，大力推廣流域聯(lián)席會議制度。建立健全跨行政區(qū)的水生態(tài)紅線標(biāo)準(zhǔn)制定程序、標(biāo)準(zhǔn)體系、協(xié)商機(jī)制和糾紛調(diào)解機(jī)制。

（3）健全水權(quán)制度

①應(yīng)根據(jù)和諧分配原則，選取和諧狀態(tài)指標(biāo)，計算區(qū)域總和諧度，構(gòu)建和諧目標(biāo)優(yōu)化模型，編制取水權(quán)和諧分配方案。②應(yīng)制定用水計劃，分析節(jié)水潛力，給出水量折算系數(shù)，計算可交易用水權(quán)，提出用水權(quán)交易方案。③應(yīng)預(yù)測污染物入河量，預(yù)測控制斷面水質(zhì)，分析減排潛力，計算可交易排污權(quán)，提出排污權(quán)交易方案。

（4）建立水資源用途管制制度

①在水資源用途的綜合管制方面，編制水用途規(guī)劃時，應(yīng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧工農(nóng)業(yè)和生態(tài)環(huán)境用水；通過綜合開發(fā)和利用，追求綜合效應(yīng)的增加，并適時、適地調(diào)整。②在水用途的變更管制方面，重點(diǎn)是水資源的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”和生態(tài)環(huán)境用水的用途變更。

（5）完善水價制度

①在與水價相關(guān)的法律法規(guī)中廢除與“保護(hù)環(huán)境和防治污染的同時要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的類似規(guī)定。②居民和行政事業(yè)用水應(yīng)實(shí)行三級階梯水價。③根據(jù)水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，制定環(huán)境無退化的水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，在此基礎(chǔ)上制定工商業(yè)水費(fèi)計收標(biāo)準(zhǔn)。④建立基于水平衡測算的取水、用水、排水動態(tài)監(jiān)管系統(tǒng)。

（6）建立涉水生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

圖1 水生態(tài)紅線的管控制度體系框架

①應(yīng)制定涉水生態(tài)補(bǔ)償具體實(shí)施法規(guī)條例，建立健全跨行政區(qū)的糾紛調(diào)解機(jī)制。②建立涉水生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嬖V求機(jī)制。③完善涉水生態(tài)補(bǔ)償?shù)慕M織管理體系，包括補(bǔ)償政策的制定機(jī)構(gòu)、補(bǔ)償計算機(jī)構(gòu)、征收管理機(jī)構(gòu)等。④各地應(yīng)盡快出臺涉水生態(tài)補(bǔ)償公私合營相關(guān)法規(guī)。⑤制定既能保護(hù)生態(tài)環(huán)境，又能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

2.生態(tài)保護(hù)紅線層面的管控制度體系

（1）貫徹落實(shí)全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃

①協(xié)調(diào)好水功能區(qū)劃與國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展、主體功能區(qū)、土地利用、城市建設(shè)等相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系。②將水功能區(qū)劃與水生態(tài)紅線進(jìn)行有效銜接。③嚴(yán)格水功能區(qū)的監(jiān)督管理。④不斷完善水功能區(qū)管理的制度和保障措施。

（2）建立健全涉水資源環(huán)境承載能力監(jiān)測和預(yù)警機(jī)制

①加快流域水污染監(jiān)測的現(xiàn)代化進(jìn)程，加強(qiáng)對最嚴(yán)格水資源管理的實(shí)施過程監(jiān)測。②制定飲用水安全管理的應(yīng)急對策、程序與保障措施。應(yīng)加快水資源危機(jī)應(yīng)急體系的建設(shè)。加強(qiáng)區(qū)域性暴雨洪水預(yù)報預(yù)警體系建設(shè)，加強(qiáng)大型水庫群的聯(lián)合調(diào)度，應(yīng)對海平面上升引起咸水上溯導(dǎo)致的供水安全問題。

（3）探索建立水資源資產(chǎn)負(fù)債表

①系統(tǒng)核算經(jīng)濟(jì)體與環(huán)境體之間水資源實(shí)物量的數(shù)量關(guān)系。②建立水權(quán)交易與轉(zhuǎn)換平臺，使水資源量及水權(quán)在國家或地區(qū)統(tǒng)一協(xié)調(diào)下實(shí)現(xiàn)水權(quán)益主體之間的交易。③進(jìn)行國家（地區(qū)）的水資源資產(chǎn)與負(fù)債的價值量核算。

3.水生態(tài)紅線層面的管控制度體系

（1）水生態(tài)紅線的管理制度

①水生態(tài)紅線劃定的技術(shù)路線

基于水量、水質(zhì)、涉水空間相關(guān)理論，結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展現(xiàn)狀，基于水資源、水環(huán)境、水生態(tài)、水災(zāi)害和水管理基本特征，甄別出主要水問題，進(jìn)而判斷水安全基本形勢，明確水生態(tài)紅線管控的目標(biāo)體系和主要任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，通過專家咨詢，并與相關(guān)的國家級戰(zhàn)略、規(guī)劃進(jìn)行銜接，確定水生態(tài)紅線控制指標(biāo)。應(yīng)編制劃定結(jié)果與空間圖件，描述水生態(tài)紅線的基本特征，最終完成水生態(tài)紅線技術(shù)報告。

②水生態(tài)紅線的設(shè)立和調(diào)整制度

a.水利部會同相關(guān)部門負(fù)責(zé)全國水生態(tài)紅線控制指標(biāo)的劃定，并制訂《水生態(tài)紅線劃定技術(shù)導(dǎo)則》；七大流域管理機(jī)構(gòu)會同相關(guān)部門和單位負(fù)責(zé)水資源一級區(qū)及省級行政區(qū)水生態(tài)紅線控制指標(biāo)的劃定。b.水利部對全國水生態(tài)紅線實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。c.水生態(tài)紅線經(jīng)批準(zhǔn)后，應(yīng)向社會公告。d.批準(zhǔn)后的水生態(tài)紅線確需變更時，應(yīng)遵照嚴(yán)格程序進(jìn)行。

③水生態(tài)紅線的監(jiān)測機(jī)制

a.流域管理機(jī)構(gòu)和相關(guān)部門依照各自職能對水量、水質(zhì)和空間指標(biāo)進(jìn)行檢測。b.流域地方政府要進(jìn)一步加大對水生態(tài)紅線監(jiān)測的資金和設(shè)備投入。提升水生態(tài)紅線自動監(jiān)測站建設(shè)水平，優(yōu)化站點(diǎn)布局。完善在線監(jiān)控系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)平臺，實(shí)現(xiàn)實(shí)時在線監(jiān)控，獲得可靠數(shù)據(jù)。從長遠(yuǎn)來看，水生態(tài)紅線的監(jiān)測和相關(guān)評估工作，可以交由有資質(zhì)的第三方完成。

（2）水生態(tài)紅線的責(zé)任機(jī)制

①水生態(tài)紅線管控績效評估體系

a.將水生態(tài)紅線納入政府績效考核制度體系中。b.從理論層面，設(shè)計和完善水生態(tài)紅線績效評估體系，包括評估的主體、客體、目標(biāo)、指標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)和方法等。分正常情況和特殊情況構(gòu)建水生態(tài)紅線管控指標(biāo)集合。c.在實(shí)際操作層面，從前期準(zhǔn)備、考核與結(jié)果運(yùn)用三個階段，提出科學(xué)規(guī)范的水生態(tài)紅線管控績效評估程序。

②地方政府水生態(tài)紅線管控問責(zé)制

縣級以上地方人民政府對本地區(qū)水生態(tài)紅線管控工作負(fù)總責(zé)，逐級落實(shí)責(zé)任。水利部會同相關(guān)部委對各地區(qū)水生態(tài)紅線的落實(shí)情況進(jìn)行考核。水生態(tài)紅線管控責(zé)任制主要包括：a.合理界定問責(zé)的相關(guān)概念，明確問責(zé)的主體、對象、程序和條件范圍；b.完善問責(zé)的考核辦法和責(zé)任內(nèi)容。

（3）信息公開及社會監(jiān)督

①水生態(tài)紅線信息共享發(fā)布平臺

流域水利委員會應(yīng)當(dāng)會同地方水行政、環(huán)保和氣象主管部門，建立統(tǒng)一的流域水生態(tài)紅線信息共享平臺。完善水生態(tài)紅線信息公開和披露機(jī)制，推行政務(wù)公開，實(shí)行水生態(tài)紅線政策法規(guī)、項(xiàng)目審批、案件處理等政務(wù)公告公示制度。

②公眾與媒體的監(jiān)督和參與機(jī)制

a.建立各種公眾監(jiān)督和參與機(jī)制，包括聽證制度、信息公開制度、咨詢會、信訪舉報制度等。b.充分利用新聞媒體監(jiān)督水生態(tài)紅線管控部門依法行政，確保其監(jiān)督形式的多樣化并保障其合理的采訪權(quán)和評論權(quán)。利用具有專業(yè)化水平的第三方學(xué)術(shù)性中介組織，對政府機(jī)構(gòu)的水生態(tài)紅線管控績效進(jìn)行測評。

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