楊得瑞，李 晶，王曉娟，陳金木，汪貽飛

（水利部發(fā)展研究中心，100038，北京）

2014年3月習(xí)近平總書記在聽取水安全戰(zhàn)略匯報時提出要明確水權(quán)歸屬。中共中央國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》（即2015年中央1號文件）明確提出開展水權(quán)確權(quán)登記試點。水利部在 《關(guān)于深化水利改革的指導(dǎo)意見》中提出要開展水資源使用權(quán)確權(quán)登記，并選取在寧夏、江西、湖北、甘肅四?。ㄗ灾螀^(qū)）開展多種形式的確權(quán)登記試點。目前理論和實踐中對于水權(quán)確權(quán)尚有不同理解和認(rèn)識，主要集中在確的是什么權(quán)、確權(quán)給誰和怎么確權(quán)等問題上。經(jīng)研究認(rèn)為，水權(quán)確權(quán)主要有四種類型，不同類型的權(quán)利主體、權(quán)利內(nèi)容、確權(quán)方式不盡相同。

一、水權(quán)確權(quán)的概念及其在水資源配置中的地位

1.水權(quán)確權(quán)的概念

與土地權(quán)、林權(quán)等概念一樣，水權(quán)是與水資源有關(guān)的各種權(quán)利的總稱，屬于物權(quán)范疇，包括水資源所有權(quán)和各種水資源使用權(quán)?！吨腥A人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱《物權(quán)法》）第118條明確規(guī)定“國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規(guī)定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益。”

水權(quán)確權(quán)是指依法確認(rèn)單位或個人對水資源占有、使用和收益的權(quán)利的活動。

2.水權(quán)確權(quán)在水資源配置中的地位和作用

水資源配置包括宏觀配置和微觀配置。宏觀配置是指政府對水資源進(jìn)行總量控制、水量分配、跨流域調(diào)水等。微觀配置是指通過取水許可或水權(quán)交易等，將水資源使用權(quán)配置到取用水戶。在宏觀配置中，水權(quán)確權(quán)體現(xiàn)為明確區(qū)域取用水總量和權(quán)益；在微觀配置中，水權(quán)確權(quán)體現(xiàn)為確認(rèn)取用水戶的權(quán)利義務(wù)。因此，水權(quán)確權(quán)是水資源配置的重要組成部分。

二、水權(quán)確權(quán)的實踐需求

1.是推行水權(quán)交易的需要

產(chǎn)權(quán)明晰是交易的前提和基礎(chǔ)，是降低交易成本的關(guān)鍵。目前一些地區(qū)為推行水權(quán)交易制度，亟須開展水權(quán)確權(quán)，明確水權(quán)歸屬。如河南省為了開展南水北調(diào)水量交易，亟須明確各地的南水北調(diào)取用水總量和權(quán)益。內(nèi)蒙古、甘肅等地區(qū)，目前有大量的工業(yè)項目因缺乏用水指標(biāo)而無法建設(shè)，亟須對直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的取用水戶、使用公共供水的用水戶（包括灌區(qū)農(nóng)戶、城市供水管網(wǎng)內(nèi)的用水大戶等）進(jìn)行確權(quán)，為開展水權(quán)交易提供前提和基礎(chǔ)。

2.是保障取用水戶權(quán)利的需要

歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確是物權(quán)保障的基本要求，也是建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度的內(nèi)在要求。《物權(quán)法》、《中華人民共和國水法》（以下簡稱 《水法》）和《取水許可和水資源費征收管理條例》（以下簡稱《取水條例》）雖然規(guī)定了取水權(quán)，但比較原則，未明確界定取水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。對取用水戶進(jìn)行確權(quán)登記，有利于確立取用水戶作為水資源使用權(quán)人的主體地位，是完成水資源使用權(quán)與所有權(quán)分離、將水資源使用權(quán)的各項權(quán)能落實到使用者的重要步驟，對于保障取用水戶的取用水權(quán)利并促進(jìn)水權(quán)交易具有重要意義。

3.是保障農(nóng)民用水權(quán)益的需要

近年，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，不少地方探索開展農(nóng)業(yè)用水向工業(yè)和城鎮(zhèn)用水轉(zhuǎn)換，一些地區(qū)還調(diào)整農(nóng)業(yè)灌溉水庫用途，將灌溉用水轉(zhuǎn)向工業(yè)和城鎮(zhèn)生活用水。在此過程中，由于用水權(quán)屬不清，農(nóng)民用水權(quán)益被侵占的現(xiàn)象時有發(fā)生，一定程度上擠占了農(nóng)業(yè)用水，損害了農(nóng)民利益。開展水權(quán)確權(quán)，有利于保障農(nóng)民合法權(quán)益，并在用水結(jié)構(gòu)調(diào)整中對農(nóng)民權(quán)益予以合理補償，確保農(nóng)業(yè)用水不被擠占。

三、水權(quán)確權(quán)的主要類型

水權(quán)確權(quán)的類型可以概括為區(qū)域取用水總量和權(quán)益的確認(rèn)、取用水戶的取水權(quán)確認(rèn)、使用公共供水的用水權(quán)確認(rèn)、農(nóng)村集體水權(quán)確認(rèn)等四種類型。不同類型的水權(quán)確權(quán)，其權(quán)利內(nèi)容、權(quán)利主體、確權(quán)方式存在明顯差異，見表1。

1.區(qū)域取用水總量和權(quán)益的確認(rèn)

區(qū)域取用水總量和權(quán)益的邊界體現(xiàn)為區(qū)域用水指標(biāo)，包括區(qū)域用水總量控制指標(biāo)和江河水量分配指標(biāo)。

（1）確的是什么權(quán)：區(qū)域水資源監(jiān)管權(quán)和所有權(quán)人權(quán)益的混合

從法理上看，區(qū)域用水指標(biāo)屬于水資源監(jiān)管權(quán)和所有權(quán)人權(quán)益的混合。

第一，區(qū)域用水指標(biāo)體現(xiàn)了區(qū)域行使水資源監(jiān)督管理權(quán)的邊界，反映了區(qū)域政府及其水行政主管部門據(jù)以對區(qū)域內(nèi)各種取用水戶進(jìn)行水資源配置和監(jiān)督管理的總體權(quán)限。我國實行水資源國家所有，由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。實踐中，面對各種層級的、大量的、分散的取用水戶，不可能完全由國務(wù)院直接進(jìn)行水資源的配置和監(jiān)督管理，而需要按照現(xiàn)有行政管理體系，由中央、省、市、縣等不同層級的政府及其水行政主管部門進(jìn)行具體的水資源配置和監(jiān)督管理。這就需要開展不同層級區(qū)域的水資源監(jiān)督管理權(quán)限劃分。確定區(qū)域用水指標(biāo)，就如同行政區(qū)劃一樣，是明確區(qū)域水資源監(jiān)督管理權(quán)限的重要載體，也是區(qū)域水資源監(jiān)督管理權(quán)限劃分在法律上的具體表現(xiàn)形式。

表1 水權(quán)確權(quán)類型一覽表

第二，區(qū)域用水指標(biāo)體現(xiàn)了區(qū)域所能享有的所有權(quán)人權(quán)益邊界。按照物權(quán)法，完整的所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項權(quán)能。對于水資源而言，所有權(quán)的行使主要體現(xiàn)為向取用水戶配置水資源以及對配置的水資源享有收益（即所有權(quán)人權(quán)益）。明確區(qū)域用水指標(biāo)，在界定區(qū)域水資源配置和監(jiān)督管理權(quán)限的同時，也明確界定了區(qū)域所能享有的所有權(quán)人權(quán)益邊界。

依據(jù)區(qū)域用水指標(biāo)，區(qū)域政府可以在以下兩方面行使所有權(quán)人權(quán)益：一是依據(jù)水資源有償使用制度，依法對取用水戶征收水資源費，并按照中央與地方的水資源費分成比例，將地方分成水資源費納入地方同級財政預(yù)算管理。二是根據(jù)國務(wù)院和省級人民政府的有關(guān)規(guī)定，對年度或一定期限內(nèi)的區(qū)域節(jié)余水量進(jìn)行轉(zhuǎn)讓和獲益。

（2）確權(quán)給誰：區(qū)域政府

區(qū)域取用水總量和權(quán)益的主體是區(qū)域政府。理由是：無論是區(qū)域用水總量控制指標(biāo)還是江河水量分配方案，都是以行政區(qū)域為單元進(jìn)行配置，都以區(qū)域政府作為責(zé)任主體。相應(yīng)地，以區(qū)域用水指標(biāo)為基礎(chǔ)的區(qū)域取用水總量和權(quán)益，也應(yīng)當(dāng)以區(qū)域政府作為主體。

（3）確權(quán)方式：通過區(qū)域用水指標(biāo)的相關(guān)政策文件進(jìn)行確認(rèn)

作為區(qū)域取用水總量和權(quán)益邊界的體現(xiàn)，區(qū)域用水指標(biāo)在法律上需要通過相關(guān)政府文件予以確認(rèn)。一是明確區(qū)域用水總量控制指標(biāo)的文件，如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)實行最嚴(yán)格水資源管理制度考核辦法的通知》，地方政府批復(fù)的下一級政府的用水總量控制指標(biāo)的文件。二是跨省江河水量分配方案的批復(fù)文件，如國務(wù)院批復(fù)的《黃河可供水量分配方案》等。三是跨流域調(diào)水工程分水指標(biāo)的批復(fù)文件，如國務(wù)院批復(fù)的《南水北調(diào)工程總體規(guī)劃》明確了受水區(qū)各省、直轄市的南水北調(diào)分水指標(biāo)等。

2.取用水戶取水權(quán)的確認(rèn)

按照《水法》“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應(yīng)當(dāng)按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)申請領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權(quán)”的規(guī)定，確認(rèn)取用水戶的取水權(quán)。取水權(quán)確權(quán)的邊界體現(xiàn)為取水許可證記載的許可水量。

（1）確的是什么權(quán)：取水權(quán)

《物權(quán)法》將取水權(quán)納入用益物權(quán)，作為一種用益物權(quán)，取水權(quán)人依法對取用的水資源享有占有、使用和收益的權(quán)利。按照權(quán)利內(nèi)容與權(quán)利取得條件關(guān)系的一般法理，取水權(quán)取得方式不同，取用水戶所能享有的權(quán)利內(nèi)容存在明顯的差異。

第一，無償取得的取水權(quán)，使用和收益權(quán)能是不完整的。這與劃撥的土地使用權(quán)不得轉(zhuǎn)讓、出租、抵押的規(guī)定是一致的。對于直接向水行政主管部門申請取水許可而無償取得的取水權(quán)，使用權(quán)能和收益權(quán)能應(yīng)受到嚴(yán)格限制，因而其權(quán)利內(nèi)容是不完整的。使用權(quán)能方面，取水權(quán)的行使必須服從嚴(yán)格的計劃管理；收益權(quán)能方面，取水權(quán)人只能轉(zhuǎn)讓其采取節(jié)水措施節(jié)約的水資源，而且不能抵押、出租。

第二，有償取得的取水權(quán)，具有完整的使用和收益權(quán)能。理論上講，對于通過繳納權(quán)利金或水權(quán)交易有償取得的取水權(quán)，其使用權(quán)能和收益權(quán)能得到擴(kuò)展，權(quán)利內(nèi)容具有完整性。使用權(quán)能方面，按照權(quán)利應(yīng)當(dāng)具有可預(yù)期性的要求，水行政主管部門在開展計劃用水管理時需要遵循“豐增枯減”原則，使取水權(quán)人具有可預(yù)期性。收益權(quán)能方面，在符合用途管制等條件下，可以對取水權(quán)進(jìn)行入股、抵押或者出資、合作，也可以對取水權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。例如，企業(yè)在轉(zhuǎn)產(chǎn)或停產(chǎn)時，對于其有償獲得的取水權(quán)，可以依法全部流轉(zhuǎn)或由政府回購。但是，取水權(quán)有償取得后的上述權(quán)利目前法律沒有明確規(guī)定，這給試點工作帶來很大困惑。

（2）確權(quán)給誰：直接從江河湖泊或地下取用水資源的取用水戶

取水權(quán)的主體是直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的取用水戶。按照取水許可制度，取水權(quán)人包括工業(yè)（含服務(wù)業(yè)）企業(yè)、灌區(qū)管理單位、水庫（含取引水口門等）管理單位、供水企業(yè)（自來水公司、村鎮(zhèn)水廠等）、水力發(fā)電企業(yè)等。

（3）確權(quán)方式：發(fā)放取水許可證并在法律中明確規(guī)定權(quán)利內(nèi)容

對納入取水許可管理的取用水戶，通過發(fā)放取水許可證作為權(quán)利憑證。同時，按照物權(quán)法定的要求，需要在法律法規(guī)中明確規(guī)定取水權(quán)的權(quán)利內(nèi)容。

3.使用公共供水的用水權(quán)確認(rèn)

對使用公共供水的用水戶進(jìn)行用水權(quán)確認(rèn)，是水權(quán)確權(quán)的一種特殊類型，也是水權(quán)水市場體系建設(shè)的重要組成部分。由于法律法規(guī)依據(jù)不足，實踐中又有強烈要求，一些試點地區(qū)正在努力探索與創(chuàng)新。

（1）確的是什么權(quán)：使用公共供水的用水權(quán)

使用公共供水的用水權(quán)是指利用灌區(qū)或供水管網(wǎng)使用公共供水的權(quán)利，其權(quán)利內(nèi)容是權(quán)利人對公共供水的使用和收益。首先，使用權(quán)是用水權(quán)的最主要權(quán)能。表現(xiàn)為用水戶能夠按照水的性能與用途對公共供水加以利用。與取用水戶可以直接從江河湖泊取用水資源有所不同，用水戶需要借助于公共供水系統(tǒng)，由供水單位提供供水服務(wù)才能實現(xiàn)其用水權(quán)。其次，收益權(quán)也是用水權(quán)的重要權(quán)能。表現(xiàn)為用水戶獲取用水所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)利益，包括通過轉(zhuǎn)讓等方式而產(chǎn)生的新增利益。

（2）確權(quán)給誰：使用公共供水的用水戶

用水權(quán)的主體是使用公共供水的用水戶，主要包括灌區(qū)用水戶和城市供水管網(wǎng)內(nèi)的用水單位（如規(guī)模以上的工業(yè)企業(yè)等）。

（3）確權(quán)方式：可以采用多種形式

歸納當(dāng)前用水權(quán)確權(quán)做法和今后的實踐需求，用水權(quán)確權(quán)形式大體上有三種：

第一，單獨發(fā)放用水權(quán)屬憑證，如用水權(quán)證、水權(quán)使用證、水票等。對用水戶發(fā)放單獨的用水權(quán)屬憑證，追求的是“雙重”目標(biāo)：既給予用水權(quán)益明確的法律保障，又對用水行為構(gòu)成嚴(yán)格的限制。一方面用水戶可以根據(jù)權(quán)屬憑證主張權(quán)利，維護(hù)用水權(quán)益；另一方面則明確了用水戶用水的最大額度，與價格機制的軟約束相比，將對用水行為構(gòu)成強有力的約束，意味著超過權(quán)屬憑證記載的最大用水量，就必須通過水權(quán)交易獲得新增用水權(quán)。如山西清徐縣給農(nóng)戶發(fā)放水權(quán)使用證，甘肅張掖給農(nóng)戶發(fā)放水票等。該形式主要適用于用水權(quán)益保障需求以及用水總量控制需求比較強烈的地區(qū)。

第二，在其他權(quán)屬憑證上記載用水戶的用水份額。如在小型水利工程設(shè)施權(quán)屬證書上記載受益農(nóng)戶的用水份額等。這種形式追求的目標(biāo)是明確有關(guān)用水主體及其各自份額，起到定紛止?fàn)幾饔?，而不以追求?yán)格的用水總量控制為目標(biāo)。該形式主要適用于水資源保障較為充分、正在開展小型水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革或改革已取得成效、有較好工作基礎(chǔ)的地區(qū)。

第三，下達(dá)用水計劃指標(biāo)或用水定額。采用這種形式，主要是配合兩部制水價、超定額累進(jìn)加價、階梯水價等水價制度，運用價格的杠桿調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)節(jié)約用水。該形式主要適用于節(jié)水工作基礎(chǔ)良好、計量監(jiān)測設(shè)施較為完善的地區(qū)。

4.農(nóng)村集體水權(quán)的確認(rèn)

內(nèi)蒙古自治區(qū)作為全國水權(quán)試點省區(qū)之一，全面啟動實施跨盟市水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點工作，將閑置的取用水指標(biāo)納入水權(quán)收儲轉(zhuǎn)讓平臺交易。圖為內(nèi)蒙古巴彥淖爾沈烏灌域

根據(jù)《水法》“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘和由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織修建管理的水庫中的水，歸各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織使用”的規(guī)定，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自有水塘水庫的水使用權(quán)（以下簡稱農(nóng)村集體水權(quán)）進(jìn)行確權(quán)，是水權(quán)確權(quán)的另一種特殊類型。

（1）確的是什么權(quán)：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自有水塘水庫的水使用權(quán)

對農(nóng)村集體水權(quán)進(jìn)行確權(quán)，確認(rèn)的是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自有水塘水庫的水使用權(quán)，包括使用權(quán)能和收益權(quán)能兩方面。使用權(quán)能方面，主要是由水塘水庫受益范圍內(nèi)的受益戶進(jìn)行用水；收益權(quán)能方面，包括對集體發(fā)包等獲得的收益以及因征地或工程建設(shè)等獲得的水使用權(quán)補償?shù)取?/p>

（2）確權(quán)給誰：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，有條件的可進(jìn)一步確權(quán)給農(nóng)戶

農(nóng)村集體水權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，可以由農(nóng)民用水合作組織或村民委員會代表村集體享有農(nóng)村集體水權(quán)。實踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織可以在民主決策基礎(chǔ)上，進(jìn)一步確認(rèn)水塘、水庫受益范圍內(nèi)相關(guān)受益農(nóng)戶的用水權(quán)。

（3）確權(quán)方式：可以采用多種形式

和用水權(quán)確權(quán)類似，農(nóng)村集體水權(quán)的確權(quán)也可以采用多種方式。既可以單獨發(fā)放權(quán)屬證書 （如用水權(quán)證），也可以結(jié)合農(nóng)村小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，在水利工程設(shè)施權(quán)屬證書上記載用水份額及其相應(yīng)的權(quán)利。