邱房貴+劉臨雄

摘 要：西江航道船閘管理是由對(duì)“人”的管理、“船”的管理、“船閘”的管理和“水”的管理等四個(gè)方面內(nèi)容構(gòu)成的。目前，由于管理理念和管理制度的缺陷導(dǎo)致西江船閘管理中水生態(tài)保護(hù)職能的缺失，而解決這些缺陷的思路是從思想上樹立全方位參與的水生態(tài)保護(hù)的意識(shí)和從制度上拓寬船閘管理者參與水生態(tài)保護(hù)的空間。

關(guān)鍵詞：西江航道 過閘船舶 管理制度

隨著西江航道航船數(shù)量和運(yùn)載噸位的急劇增長(zhǎng)，西江航道船舶過閘安全管理壓力日益凸顯。然而，隨著國(guó)家對(duì)西江水生態(tài)保護(hù)的重視和西江水生態(tài)保護(hù)的日益嚴(yán)峻形勢(shì)，這賦予了西江航道船閘管理新的內(nèi)涵。同時(shí)，西江航道船閘管理部門的水生態(tài)保護(hù)責(zé)任也日益凸顯，并逐漸成為西江航道船閘管理部門所必須關(guān)注和研究的新課題。

1.西江航道船舶過閘管理的新內(nèi)涵

在傳統(tǒng)的觀念中，船舶過閘管理主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是對(duì)船舶過閘相關(guān)人員的管理。船舶過閘會(huì)涉及到兩類人，即負(fù)責(zé)操作船舶的船員和具體負(fù)責(zé)操作船閘的人員。二是對(duì)過閘船舶的管理。廣西海事局制定的《廣西梧州長(zhǎng)洲水利樞紐水上交通管制區(qū)通航安全管理規(guī)定》就船舶進(jìn)入水上交通管制區(qū)后的航行、停泊、作業(yè)、進(jìn)出閘、船舶載運(yùn)危險(xiǎn)貨物等方面進(jìn)行了規(guī)范。除此，交通運(yùn)輸部還就西江航道船舶過閘制定了一整套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，例如，交通運(yùn)輸部發(fā)布了《西江航運(yùn)干線過閘船舶標(biāo)準(zhǔn)船型主尺系列》的公告、交通運(yùn)輸部珠江航務(wù)管理局發(fā)布的《關(guān)于建立西江航運(yùn)干線船型標(biāo)準(zhǔn)化工作聯(lián)系機(jī)制的通知》等。三是對(duì)船閘的管理?！吨腥A人民共和國(guó)航道管理?xiàng)l例》對(duì)船舶通航責(zé)任做了原則性規(guī)范，《廣西壯族自治區(qū)船閘管理辦法》規(guī)定船舶過閘時(shí)，禁止船舶方及其船上人員的下列行為：在閘墻上涂寫、跨越閘室欄桿、在閘室內(nèi)游泳等。

然而，隨著人們水生態(tài)保護(hù)意識(shí)的提高，政府日益重視對(duì)水生態(tài)的保護(hù)。西江作為我國(guó)的第二大內(nèi)河，在船舶數(shù)量和運(yùn)載噸位急劇增長(zhǎng)的形勢(shì)下，承擔(dān)著日益重大的水生態(tài)保護(hù)的責(zé)任。由于西江船閘較多，而且因船閘容量有限，特別是在枯水季節(jié)，待閘船舶較多，待閘時(shí)間較長(zhǎng)，這一時(shí)間船舶大量聚集，待閘船員情緒容易波動(dòng)。這一特殊的情景中，極易發(fā)生船舶碰撞、火災(zāi)、生活垃圾非法拋入等危及水環(huán)境的突發(fā)險(xiǎn)情與事件。因此，在新的歷史背景下，西江航道船舶過閘管理必須將水生態(tài)保護(hù)的納入其中，并從理念、制度和具體執(zhí)法等方面保護(hù)好西江的水生態(tài)環(huán)境。因此，西江航道船舶過閘管理應(yīng)包括對(duì)“人”的管理、“船”的管理、“船閘”的管理和“水”的管理等四個(gè)方面。

2.西江航道船閘管理中水生態(tài)保護(hù)責(zé)任的缺失

然而，當(dāng)前航道船舶過閘管理活動(dòng)中主要涉及對(duì)船、人和船閘等三個(gè)方面的管理，往往忽視了對(duì)水生態(tài)的管理和保護(hù)問題。這主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

其一，理念缺失。航運(yùn)系統(tǒng)是由水和航道設(shè)施共同構(gòu)成的。但是，水的特性和航道設(shè)施的屬性有著巨大的差異，這從某種程度上形塑了人們的管理理念，即對(duì)水的管理有別于對(duì)航道設(shè)施的管理。這種觀念表現(xiàn)在航道管理部門設(shè)置上的水管理部門和航道設(shè)施部門的分工、管理體制和運(yùn)行機(jī)制的差異等方面。更重要的是，這種理念支配著西江航道船閘管理人員的行為，即船閘管理只負(fù)責(zé)船舶通行安全（即船閘、船員和船閘管理員、船等的安全）和通行效率，水生態(tài)管理和保護(hù)是其他部門的事情，當(dāng)面對(duì)破壞水生態(tài)行為時(shí)往往會(huì)消極對(duì)待。

其二，制度缺失。基于職能部門權(quán)限劃分的認(rèn)識(shí)，我國(guó)在有關(guān)內(nèi)河航運(yùn)管理的制度設(shè)計(jì)上往往將對(duì)水和對(duì)航道設(shè)施管理劃分為兩個(gè)部門，即航道主管部門和水生態(tài)主管部門，而且在制度設(shè)計(jì)上制定了與這兩個(gè)職能部門相匹配的規(guī)范。比如，在水生態(tài)保護(hù)上設(shè)計(jì)了水生態(tài)保護(hù)部門的權(quán)限、管理機(jī)制和法律責(zé)任等。這種制度設(shè)計(jì)導(dǎo)致西江航道船舶主管部門散失了管理水生態(tài)的權(quán)力，同時(shí)也散失了承擔(dān)水生態(tài)管理和保護(hù)的責(zé)任，導(dǎo)致航道設(shè)施管理部門只負(fù)責(zé)管理船閘。制度設(shè)計(jì)的內(nèi)在缺陷往往導(dǎo)致西江航道主管部門及其工作人員在執(zhí)法時(shí)陷入某種困境。特別是當(dāng)工作人員發(fā)現(xiàn)通行船舶及其船員有危害水生態(tài)的行為時(shí)，由于缺乏相關(guān)授權(quán)無法對(duì)他們采取強(qiáng)制措施，只能采取勸說和建議的方式制止他們的非法行為，或通知水生態(tài)保護(hù)部門進(jìn)場(chǎng)執(zhí)法，這往往錯(cuò)過了制止污染行為的最佳時(shí)間點(diǎn)。

3.西江航道過閘管理的新思路

為適應(yīng)西江航道水生態(tài)保護(hù)的新常態(tài)，筆者認(rèn)為有必要從觀念轉(zhuǎn)變、制度建設(shè)和執(zhí)法參與等三個(gè)方面來解決西江航道船舶過閘管理中的水生態(tài)保護(hù)責(zé)任的缺失問題。

第一，轉(zhuǎn)變觀念：樹立全方位參與的水生態(tài)保護(hù)的意識(shí)。水生態(tài)保護(hù)是全社會(huì)的責(zé)任，而不單純是環(huán)保部門的職責(zé)。無論是西江航道的有關(guān)立法者，還是執(zhí)法者和監(jiān)督者都應(yīng)當(dāng)樹立積極參與西江水生態(tài)保護(hù)的意識(shí)。一方面，相關(guān)立法部門只有意識(shí)到西江航道水生態(tài)保護(hù)是每個(gè)組織和公民的責(zé)任，才能制定出鼓勵(lì)全民參與西江水生態(tài)保護(hù)的制度；另一方面，西江執(zhí)法者，特別是從事一線管理活動(dòng)的船閘管理部門和工作人員只有意識(shí)到了西江航道水生態(tài)保護(hù)是其責(zé)任和義務(wù)時(shí)，才能積極參與西江航道水生態(tài)的保護(hù)。因此，必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)上將西江水生態(tài)保護(hù)只屬于環(huán)保部門職責(zé)的錯(cuò)誤意識(shí)，新的水生態(tài)保護(hù)觀念應(yīng)強(qiáng)調(diào)在維持環(huán)保部門在西江水生態(tài)保護(hù)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，通過教育、立法、宣傳等方式提高從事一線管理活動(dòng)執(zhí)法人員的水生態(tài)保護(hù)意識(shí)，鼓勵(lì)他們積極參與水生態(tài)保護(hù)活動(dòng)。

第二，制度建設(shè)：拓寬船閘管理者參與水生態(tài)保護(hù)的空間。當(dāng)前的航道管理制度和環(huán)保制度設(shè)計(jì)上的缺陷制約了船閘管理部門參與西江航道水生態(tài)保護(hù)的空間。為了激勵(lì)一線工作人員積極參與西江水生態(tài)保護(hù)，必須通過完善制度建設(shè)引導(dǎo)船閘管理部門及其工作人員參與西江航道水生態(tài)的保護(hù)。一是適當(dāng)拓寬船閘管理部門及其工作人員參與西江航道水生態(tài)保護(hù)的空間。即在明確環(huán)保部門在西江水生態(tài)保護(hù)主體責(zé)任的基礎(chǔ)上，理清船閘管理部門的水生態(tài)保護(hù)空間。二是理順船閘管理部門及其工作人員參與水生態(tài)保護(hù)的權(quán)限、程序和具體內(nèi)容，這樣才能做到有法可依。三是通過立法鼓勵(lì)西江航道船閘管理部門及其工作人員積極參與西江航道水生態(tài)保護(hù)，這主要通過對(duì)積極參與西江航道水生態(tài)保護(hù)的部門及其工作人員的獎(jiǎng)勵(lì)來提高他們的積極性。

4.結(jié)論

隨著人們對(duì)西江航道水生態(tài)保護(hù)意識(shí)的提升，這賦予了西江航道船閘管理新的內(nèi)涵。然而，由于人們認(rèn)識(shí)、制度設(shè)計(jì)和執(zhí)法等方面的缺陷限制了西江航道船閘管理在水生態(tài)保護(hù)上的作用。本文提出了將水生態(tài)保護(hù)納入到西江航道船閘管理的范疇的命題，這不僅是對(duì)人們傳統(tǒng)意識(shí)的挑戰(zhàn)，更是對(duì)當(dāng)前制度規(guī)范和具體執(zhí)法活動(dòng)的沖擊。至于如何進(jìn)行將水生態(tài)保護(hù)職能納入到西江航道船閘管理的日常事務(wù)之中是本文所沒有涉及到的，也是我們未來研究的重要議題。endprint