醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理制度的法律分析*

程雪蓮 楊洋

2009年，《衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)＜醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)管理辦法（試行）＞的通知》（衛(wèi)醫(yī)政發(fā)〔2009〕57 號）的頒布標(biāo)志著醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)記分制度正式作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理手段在全國范圍內(nèi)建立。2014年8月1日，《重慶市醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》（以下簡作 《條例》）的通過，則標(biāo)志著該制度被正式寫入地方性法規(guī)，并為該制度的實(shí)施提供了充分的法律依據(jù)。本文將從該《條例》第五十三條入手，分析醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理制度的法律基礎(chǔ)及存在的問題，并在此基礎(chǔ)上提出完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)記分制度的建議對策。

一、醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理制度的法理分析

《條例》第五十三條規(guī)定：“市、區(qū)縣（自治縣）衛(wèi)生計(jì)生主管部門應(yīng)當(dāng)建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分制度，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的不良執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行記錄和評分，定期向社會公布醫(yī)療機(jī)構(gòu)記錄、評分和處理結(jié)果?！痹摋l規(guī)定其實(shí)質(zhì)是將行政管理實(shí)踐中已存在的違法行為記分制度與違法行為公布制度進(jìn)行了有機(jī)結(jié)合。因此，針對其中的相關(guān)制度，有必要進(jìn)行一分為二的分析。

（一）違法行為記分制度

違法行為記分制度最早出現(xiàn)在駕駛行政許可監(jiān)管規(guī)范當(dāng)中。后來，海事行政監(jiān)管領(lǐng)域也引入了這項(xiàng)制度。[1]《衛(wèi)生部關(guān)于印發(fā)＜醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)管理辦法（試行）＞的通知》（衛(wèi)醫(yī)政發(fā)〔2009〕57 號）第五條第一款規(guī)定：“地方衛(wèi)生行政部門建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分制度，對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的不良執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行記錄和評分，記錄和評分結(jié)果作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)的依據(jù)。”自此，違法行為記分制度正式全面地在衛(wèi)生系統(tǒng)建立起來，并日益成為較為常用的一種醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)督手段。 據(jù)統(tǒng)計(jì),截至目前已經(jīng)有26個(gè)省、自治區(qū)、直轄市制定了醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良行為記分管理的相關(guān)制度。

關(guān)于違法行為記分制度的性質(zhì)，目前僅有少數(shù)學(xué)者研究涉及，但基本都集中在對違法駕駛記分制度性質(zhì)的探討上，主要表現(xiàn)為四種觀點(diǎn)：一是“行政確認(rèn)說”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，由于記分不直接界定駕駛員的權(quán)利義務(wù)，而是由公安機(jī)關(guān)交通管理部門對機(jī)動(dòng)車駕駛員違章行為嚴(yán)重程度進(jìn)行證明和認(rèn)定，依法證明該法律事實(shí)的真實(shí)性，以確定駕駛員是否要承擔(dān)將來的某種“行政義務(wù)”，交警記分行為屬于行政確認(rèn)行為。[2]二是“行政記錄說”。該觀點(diǎn)認(rèn)為，交通警察記分行為是公安交通管理部門在對違章駕駛員作出行政處罰的基礎(chǔ)上，對違章行為的記錄行為。[3]三是從具體“行政行為”說。該觀點(diǎn)認(rèn)為，對違法行為的記分行為，行政相對人不服時(shí)只能針對行政處罰行為提出異議，包括行政復(fù)議或行政訴訟等；如果該處罰行為被變更或被撤銷，記分行為也就相應(yīng)地被變更或被撤銷。因此，違法行為記分應(yīng)定性為“二次具體行政行為”或者叫“從具體行政行為”。[4]四是“教育措施說”。針對違章駕駛行為記分性質(zhì)，公安部相關(guān)文件中明確違章記分是預(yù)防和減少機(jī)動(dòng)車駕駛員交通違章行為發(fā)生的一種有效教育措施。

根據(jù)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)管理辦法（試行）》的要求和各地立法實(shí)踐來看，筆者認(rèn)為，醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法行為記分制度與道路交通違法行為記分制度最大的區(qū)別，在于并不一定與行政處罰同時(shí)發(fā)生，但是與醫(yī)療機(jī)構(gòu)校驗(yàn)緊密聯(lián)系，因而具有行政確認(rèn)或行政記錄兩種行為狀態(tài)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法行為的記分制度具有對違法行為記分客觀性、單次記分效果隱性與累積記分懲戒效果疊加性的特點(diǎn)，屬于一種數(shù)字化表現(xiàn)狀態(tài)下的行政許可累犯責(zé)任規(guī)制模式，它是對醫(yī)療機(jī)構(gòu)取得執(zhí)業(yè)許可證后的一種重要的后續(xù)監(jiān)管方式。[5]

（二）違法行為公布制度

在我國，違法行為公布制度較早地被物價(jià)部門采用，之后在稅務(wù)征繳、計(jì)劃生育、環(huán)境監(jiān)管、食品藥品監(jiān)督等行業(yè)管理中普遍應(yīng)用。公布違法行為本身并不能給不服從行政處理決定的行政相對人直接帶來法律上的不利后果，但卻間接地帶來了名譽(yù)等人格權(quán)的貶損以及社會評價(jià)的降低，屬于一類聲譽(yù)罰。[6]因此，行政機(jī)關(guān)公布相對人的違法事實(shí)能夠?qū)ζ洚a(chǎn)生巨大的心理壓力，使其迫于社會輿論壓力不敢再犯，從而達(dá)到社會治理的效果。

違法行為公布制度在衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)的適用也較為廣泛，甚至出現(xiàn)較為常態(tài)化的趨勢。如海南省[7]、江蘇省南京市[8]等地每月度公布醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為被記分情況，廣東省肇慶市[9]等地每半年度公布醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分情況，廣東省深圳市[10]、佛山市[11]等地每年度公布醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分情況。

綜合可見，我國已經(jīng)基本建立起的醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分制度，實(shí)際上是醫(yī)療機(jī)構(gòu)的違法行為記分公布制度。但是鑒于目前我們對這項(xiàng)制度尚缺少深入的研究，還存在制度構(gòu)建不甚合理、各地執(zhí)行情況不平衡等諸多需要不斷完善之處。

二、醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理制度實(shí)施于醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管時(shí)所存在的問題

（一）法律基礎(chǔ)薄弱

雖然，《行政處罰法》第八條規(guī)定有警告等六類行政處罰措施和一個(gè)兜底性條款，但衛(wèi)生計(jì)生法律法規(guī)中并未對此進(jìn)行過創(chuàng)設(shè)性細(xì)化。目前，該項(xiàng)制度普遍的依據(jù)還只是2009年原衛(wèi)生部醫(yī)政司的一紙通知，這使得該項(xiàng)制度的法律基礎(chǔ)非常薄弱，并影響了該制度的實(shí)施與完善。

（二）法律概念混亂

目前已經(jīng)制定實(shí)施辦法的省份中，福建、廣東、山東等14省使用的是“記分制”，安徽、北京、甘肅等12省使用的是“積分制”，兩個(gè)概念實(shí)際沒有明顯的區(qū)別。同時(shí)，使用“不良執(zhí)業(yè)行為”替代“違法行為”的做法，客觀上也使概念的內(nèi)涵彈性過大，有失周延。

（三）記分項(xiàng)目不一

《上海市醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為積分管理辦法》規(guī)定的記分項(xiàng)目總數(shù)為71項(xiàng)，《北京市醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為積分管理暫行辦法》規(guī)定的記分項(xiàng)目總數(shù)為57項(xiàng)，《重慶市醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)違規(guī)行為實(shí)行記分管理暫行規(guī)定》規(guī)定的記分項(xiàng)目總數(shù)為30項(xiàng)。這樣的規(guī)定致使醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管存在盲點(diǎn)，客觀上造成了有些違法行為在某些省、市要記分，而在某些省、市不記分、甚至合法化的不公現(xiàn)象（見表1）。

表1 10省市醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分項(xiàng)目表

（四）記分標(biāo)準(zhǔn)各異

由于沒有統(tǒng)一的上位法約束，各地對于同一違法行為的記分標(biāo)準(zhǔn)各異，因而出現(xiàn)了同一違法行為但處理方式和結(jié)果卻不一致的局面。例如，使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事醫(yī)療衛(wèi)生技術(shù)工作的，《寧夏醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為積分管理辦法》第八條第二項(xiàng)規(guī)定記2分，《北京市醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為積分管理暫行辦法》第十條第四項(xiàng)規(guī)定積4分，《福建省醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理暫行辦法》第六條第三項(xiàng)則規(guī)定記15分（見表2）。

（五）記分使用失范

就目前關(guān)于醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)違法行為記分法律責(zé)任的設(shè)定現(xiàn)狀而言，整體處于失范狀態(tài)。例如，《江蘇省醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理辦法(試行)》第十四條規(guī)定：“暫緩校驗(yàn)期內(nèi)，醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分累積超過6分的，認(rèn)定其不能通過校驗(yàn)，注銷其醫(yī)療機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證。”但根據(jù)《行政許可法》第七十條的規(guī)定，行政許可注銷是指行政機(jī)關(guān)在法定情形下注明取消行政許可，屬于中性的行政行為，并不具有懲戒功能，因此，較為普遍的將記分情況直接作為注銷許可依據(jù)的作法，逾越了使合法行政許可消亡應(yīng)盡之程序，制度設(shè)計(jì)有失規(guī)范。

（六）救濟(jì)通道不暢

由于醫(yī)療機(jī)構(gòu)記分管理依據(jù)、規(guī)范、程序的不統(tǒng)一性，客觀上也造成了對當(dāng)事人被記分是否可以被救濟(jì)、如何救濟(jì)的認(rèn)識不統(tǒng)一的問題。例如：2007年8月，當(dāng)事人因不服上海市某區(qū)衛(wèi)生局做出的記分處理，向上海市衛(wèi)生局提出行政復(fù)議申請，上海市衛(wèi)生局認(rèn)為記分不屬于具體行政行為，作出了不予受理行政復(fù)議決定；[12]《浙江省醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理暫行辦法》作為少數(shù)規(guī)定當(dāng)事人救濟(jì)渠道的省份，其第七條規(guī)定“醫(yī)療機(jī)構(gòu)對記分不服的，可在收到現(xiàn)場檢查筆錄起3日內(nèi)進(jìn)行陳述和申辯，衛(wèi)生行政部門應(yīng)當(dāng)組織復(fù)核”，盡管這一規(guī)定有以復(fù)核這一內(nèi)部程序救濟(jì)取代行政復(fù)議等外部程序救濟(jì)的嫌疑，但大多數(shù)省份的文件甚至壓根沒有權(quán)利救濟(jì)的相關(guān)規(guī)定。

三、完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法行為記分公布制度的構(gòu)想

醫(yī)療機(jī)構(gòu)是一種集公益性、經(jīng)營性和信息嚴(yán)重不對稱性等特點(diǎn)于一身的法律主體，監(jiān)督難度很大。違法行為記分公布制度可以通過較低的行政成本，影響醫(yī)療機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)，影響患者的就醫(yī)選擇，間接倒逼醫(yī)療機(jī)構(gòu)合法執(zhí)業(yè)，從而達(dá)到社會治理的預(yù)期效果。誠如英國學(xué)者奧格斯所言：“假定消費(fèi)者能夠在實(shí)踐中也確實(shí)會利用信息披露做出理性的決定，并且如果我們能夠避開家長主義作風(fēng)，那么可以肯定這種規(guī)制形式存在的優(yōu)勢：選擇權(quán)被保留了，且成本收益分析交由私人來衡量，而私人可能比公共機(jī)構(gòu)更適合于進(jìn)行此類評估?！盵13]

表2 10省市關(guān)于使用非衛(wèi)生技術(shù)人員從事衛(wèi)生技術(shù)工作記（積）分表

為了進(jìn)一步完善醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理制度，發(fā)揮該制度對醫(yī)療機(jī)構(gòu)的監(jiān)管作用，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下兩個(gè)方面進(jìn)行完善：

（一）鞏固其實(shí)體法

違法行為記分公布制度在現(xiàn)代信息社會中對醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管發(fā)揮的積極作用不容否定，然而一旦濫用，也將造成對私權(quán)的僭越。因此，在修訂國務(wù)院《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》時(shí)，應(yīng)該將其明確寫入該立法，規(guī)范其法律概念，明確其法律地位、適用條件和基本標(biāo)準(zhǔn)，從而保證公權(quán)力在法治的軌道中平等對待所有違法行為。

（二）完善其程序法

正當(dāng)程序原則同樣是違法行為記分公布制度必須遵循的“定律”。具體而言，就是要細(xì)化醫(yī)療機(jī)構(gòu)違法行為記分公布的方式、時(shí)限等，明確當(dāng)事人對記分公布情況持有異議時(shí)的陳述申辯權(quán)利和較大分值記分時(shí)申請聽證權(quán)利，完善相關(guān)救濟(jì)程序。

德國法學(xué)家耶林說：“刑罰如兩刃之劍,用之不得其當(dāng),則國家與個(gè)人兩受其害?！盵14]在放開社會資本進(jìn)入醫(yī)療領(lǐng)域的大背景下，如何有效加強(qiáng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)監(jiān)管是衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)面臨的一個(gè)巨大考驗(yàn)；如何讓現(xiàn)有制度最大限度地發(fā)揮其張力是每一名衛(wèi)生計(jì)生系統(tǒng)管理者需要思考的問題?！吨貞c市醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》第五十三條對此進(jìn)行了一次有益的嘗試，希望能夠起到拋磚引玉的作用。

[1]公安部于1999年制定了 《機(jī)動(dòng)車駕駛員交通違章記分辦法》，該辦法規(guī)定了駕駛員違法記分制度。國家海事局于2002年制定了《中華人民共和國船員違法記分管理辦法(試行)》.

[2]胡淑麗.交警記分行為之定性研究 [J].法制與社會，2008(9).34.

[3]李愛偉.公安交通管理部門對違章駕駛員記分行為的性質(zhì)理解[N].山東法制報(bào),2010-6-18(DO3).

[4]徐冬然,王艷.交通違法行為記分的性質(zhì)[N].江蘇法制報(bào)，2011-12-13(D01).

[5]徐曉明.行政許可后續(xù)監(jiān)管體系中的違法行為記分制度研究-兼論行政累犯制度之構(gòu)建[J].浙江社會科學(xué)，2014(4)：56.

[6]章志遠(yuǎn)，鮑燕嬌.作為聲譽(yù)罰的行政違法事實(shí)公布[J].行政法學(xué)研究，2014(1)：49.

[7]中國質(zhì)量新聞網(wǎng).海南省2015年1月份醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分公示 [EB/0L].(2015-02-16)[2015-07-15]http://www.cqn.com.cn/news/minsheng/zhifa/1007361.html.

[8]南京市衛(wèi)生局.2015年1月南京市醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分公示 [EB/0L].(2015-02-12)[2015-07-15]http://www.nanjing.gov.cn/njszfnew/bm/wsj/201502/t20150212_3198794.html.

[9]肇慶市衛(wèi)生監(jiān)督所.2013年上半年肇慶市直管醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分公示[EB/0L].(2013-08-16)[2015-07-15]http://wsjd.zhaoqing.gov.cn/xxgs/xxgg/201308/t20130816_213407.html.

[10]深圳市衛(wèi)生和人口計(jì)劃生育委員會.關(guān)于2009年度深圳市醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分情況的通告[EB/0L].(2010-03-23)[2015-07-15]http://www.szhii.gov.cn/home/xxxc/tzgg/201106/t20110607_1663531.htm.

[11]佛山衛(wèi)生與計(jì)生.2012年佛山市醫(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為記分管理工作情況通告 [EB/0L].(2013-05-14)[2015-07-15]?http://www.fswsj.gov.cn/wsdt/wsyw/wsyw/201305/t20130514_4309798.htm.

[12]劉雪峰.一起因?qū)︶t(yī)療機(jī)構(gòu)不良執(zhí)業(yè)行為分不服引起的行政復(fù)議案[J].中國衛(wèi)生法制，2008，16(3)：44.

[13][英]安東尼·奧格斯.規(guī)制：法律形式與經(jīng)濟(jì)學(xué)理論,駱梅英譯[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2008.124.

[14]林山田.刑罰學(xué)(修訂本)[M].臺北：臺灣商務(wù)印書館，1992(第 1 版)：156.