福建省環(huán)境保護設(shè)計院　嚴(yán)　勰

芻議我國環(huán)評制度存在的問題及改進建議

福建省環(huán)境保護設(shè)計院嚴(yán)勰

我國環(huán)評制度對社會經(jīng)濟健康發(fā)展起了一定的作用，但在管理體制機制、公眾參與機制、環(huán)評本身等方面還存在一些不足。該文對現(xiàn)行環(huán)評制度進行分析總結(jié)，并對存在的問題提出改進建議，以期為環(huán)評法修訂提供參考。

環(huán)境影響評價規(guī)劃環(huán)評問題

筆者在實際工作過程中發(fā)現(xiàn)，我國的環(huán)境影響評價制度仍然存在著許多不足之處。本文根據(jù)筆者多年從事環(huán)評工作的經(jīng)驗，分析我國現(xiàn)有環(huán)評制度存在的問題，并參考國外環(huán)評管理制度及新環(huán)保法的相關(guān)內(nèi)容，提出進一步優(yōu)化我國環(huán)評制度的建議，以期有助于推動環(huán)評法的改進。

1　我國現(xiàn)行環(huán)評制度存在的問題

我國環(huán)評制度由一系列外部體制、機制及環(huán)評本身的制度構(gòu)成。

1.1體制方面存在的問題

體制方面，地方環(huán)保管理機構(gòu)隸屬于地方政府，在人事、財政、環(huán)保審批、環(huán)境執(zhí)法等方面缺乏自主權(quán)，基本要聽從地方政府的統(tǒng)籌安排，環(huán)境效益往往被經(jīng)濟效益、政治利益所掩蓋。

1.2機制方面存在的問題

1.2.1官員考核及問責(zé)機制

一直以來，以GDP為標(biāo)準(zhǔn)考核地方領(lǐng)導(dǎo)政績的機制，經(jīng)濟第一的思想已被深深根植于地方官員思想中，反映到實際工作中就是環(huán)境保護處處給經(jīng)濟發(fā)展讓路，行政長官意志凌駕于法律之上，甚至出現(xiàn)項目沒有環(huán)評手續(xù)就開工建設(shè)的情況。

1.2.2環(huán)評管理機制

1.2.2.1環(huán)評介入時間相對滯后

目前規(guī)定實行備案制的建設(shè)項目，往往在項目開工前才委托編制環(huán)評文件，此時項目可行性研究報告及初步設(shè)計、施工圖設(shè)計及施工招投標(biāo)工作均已完成，項目的選址、總圖布局、生產(chǎn)工藝與規(guī)模等均已確定，環(huán)評文件編制、評估與審批階段對項目的選址、布局、工藝、規(guī)模等提出的調(diào)整建議實施難度較大，調(diào)整需要較長時間，可能直接影響調(diào)整力度［1］。

1.2.2.2環(huán)評機構(gòu)管理制度混亂

首先，我國的環(huán)境影響評價是由建設(shè)單位直接委托評價機構(gòu)進行相應(yīng)評估技術(shù)服務(wù)，并由建設(shè)單位直接向評價機構(gòu)支付評價經(jīng)費，建設(shè)單位成為了環(huán)評單位的衣食父母，環(huán)評報告很難做到客觀公正。

其次，《環(huán)評法》并未規(guī)定環(huán)評機構(gòu)承接業(yè)務(wù)要回避與其有隸屬利益關(guān)系的建設(shè)單位，部分評價機構(gòu)直接或間接隸屬于建設(shè)單位或其主管部門，這極大地影響了環(huán)評機構(gòu)的中立性。

此外，由于歷史原因，隸屬于環(huán)境主管部門的環(huán)評機構(gòu)比比皆是，為此，與其他沒有政府背景的環(huán)評機構(gòu)相比，建設(shè)單位更愿意選擇此類“紅頂中介”，一定程度上擾亂環(huán)評市場的公平競爭，有失公正。

1.2.2.3建設(shè)單位違法成本低、守法成本高

《環(huán)評法》第三十一條規(guī)定：“建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)或者未經(jīng)原審批部門重新審核同意，建設(shè)單位擅自開工建設(shè)的，由有權(quán)審批該項目環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，可以處五萬元以上二十萬元以下的罰款。”現(xiàn)實中，二十萬元的罰款上限對大部分建設(shè)單位而言微不足道，該條規(guī)定在執(zhí)行過程中對違法者的威懾力不夠，違法者寧愿繳納少量的罰款而進行環(huán)境違法活動來獲得更高的經(jīng)濟利益。

1.2.2.4環(huán)保執(zhí)法權(quán)力有限，政策約束性不強

環(huán)保部門沒有獨立的執(zhí)法地位，環(huán)評執(zhí)法處境尷尬，執(zhí)法建議不能有效落實；相關(guān)政策、法律對政府的約束性不強，缺乏有效的問責(zé)、激勵機制和考核機制。

1.2.3公眾參與機制

目前，環(huán)評公眾參與體系不完善，缺乏明確的相關(guān)法律支持，參與各方職責(zé)不明，信息公開時間滯后，公開信息量太少，內(nèi)容設(shè)置避重就輕，公眾參與形式單一。

1.3環(huán)評制度本身

1.3.1環(huán)評對象范圍過窄，僅針對部分規(guī)劃及建設(shè)項目

《環(huán)境影響評價法》規(guī)定的評價范圍和評價對象，主要是針對規(guī)劃和建設(shè)項目，政策、法規(guī)和部分規(guī)劃卻尚未被納入評價對象中。

1.3.2評價內(nèi)容過于發(fā)散，重點混淆

環(huán)評報告追求泛而全，沒有突出重點。評價單位力圖在環(huán)評中涵蓋其它各社會經(jīng)濟部門的問題，如風(fēng)險評價、土地利用、水土保持等，本末倒置，抓小放大，重點混淆，為環(huán)評本身設(shè)置重重障礙。

1.3.3環(huán)評人員缺乏相關(guān)行業(yè)知識，減緩措施泛泛而談，可操作性不強

環(huán)評人員大多為環(huán)境專業(yè)出身，缺乏建設(shè)項目相關(guān)行業(yè)的專業(yè)知識，對復(fù)雜的行業(yè)項目工程分析不到位，源強估算不合理，影響預(yù)測結(jié)果出現(xiàn)較大偏差；減緩措施泛泛而談，可操作性不強。

1.3.4評審專家的專業(yè)性及公正性不足

環(huán)評單位、專家、環(huán)保部門不可能掌握所有行業(yè)的工藝及其它細節(jié)問題，評審意見隨著評審專家的不同可能有較大差別，甚至可能有誤，具有較大的隨機性。此外，建設(shè)單位一般都要付給專家評審費，導(dǎo)致專家在論證會上不愿意提出要害問題。

2　我國環(huán)評制度改進建議

2.1體制改進

建議環(huán)保部門調(diào)整為垂直管理體制。人事管理方面構(gòu)建環(huán)保部—省級環(huán)保部門—地市級環(huán)保部門—縣區(qū)級環(huán)保部門—鄉(xiāng)鎮(zhèn)級環(huán)保部門一條系統(tǒng)，下級環(huán)保部門人事由上級環(huán)保部門直接管理。人事關(guān)系與地方政府脫鉤，避免由于地方政府基于地方發(fā)展，對環(huán)境影響評價及其審批過程進行過度干擾。

2.2機制改進

2.2.1制定、完善、推廣綠色GDP考核機制

建議將綠色GDP作為官員考核的關(guān)鍵指標(biāo)，且賦予其一票否決權(quán)。新《環(huán)保法》第二十六條規(guī)定，國家實行環(huán)境保護目標(biāo)責(zé)任制和考核評價制度，縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護目標(biāo)完成情況納入對本級人民政府負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門及其負責(zé)人和下級人民政府及其負責(zé)人的考核內(nèi)容，作為對其考核評價的重要依據(jù)?？己私Y(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會公開。

2.2.2改進環(huán)評管理制度

2.2.2.1改進環(huán)評早期介入制度

對于規(guī)劃環(huán)評，強調(diào)在規(guī)劃編制初期階段介入環(huán)評。

對于項目環(huán)評，本文認為應(yīng)在項目招商、接洽階段就應(yīng)請環(huán)保部門進行產(chǎn)業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入、項目環(huán)境可行性分析等，將環(huán)境不可行的項目預(yù)先淘汰，不必進入下一環(huán)節(jié)，節(jié)省人力物力。

將環(huán)評對象擴大到政策、法規(guī)和全部規(guī)劃、計劃，也是早期介入的一個重要體現(xiàn)。

2.2.2.2優(yōu)化環(huán)評機構(gòu)管理制度

①環(huán)評單位不與建設(shè)單位或主管部門存在任何利益關(guān)系或隸屬關(guān)系；環(huán)評機構(gòu)與建設(shè)單位及環(huán)境管理主管部門脫鉤，成為真正意義上的第三方［2］。

②根據(jù)項目投資及行業(yè)特點建立完備的環(huán)評收費標(biāo)準(zhǔn)并定期修訂。環(huán)評經(jīng)費由建設(shè)單位繳納給環(huán)保部門，再由環(huán)保部門按環(huán)評報告完成情況及評價質(zhì)量分期劃撥給評價單位。

③評價單位的選擇采用招標(biāo)制度，由環(huán)境管理部門委托專業(yè)機構(gòu)進行第三方招標(biāo)，建設(shè)單位和管理部門均不得干預(yù)招標(biāo)過程。

④加強環(huán)境評價單位的管理和督察，對環(huán)境單位提供的環(huán)境數(shù)據(jù)、評價依據(jù)要嚴(yán)格把關(guān)，并實施抽樣檢驗，避免評價單位出現(xiàn)違法偽造數(shù)據(jù)，瞞編、蒙混、舍重就輕的情況；應(yīng)建立嚴(yán)格的評價資質(zhì)管理制度和對評價單位的考核制度及獎懲制度。

2.2.2.3加大建設(shè)單位違法處罰力度

新《環(huán)保法》第六十一條規(guī)定，建設(shè)單位未依法提交建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)批準(zhǔn)，擅自開工建設(shè)的，由負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責(zé)的部門責(zé)令停止建設(shè)，處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀。

處罰應(yīng)該從兩個方面展開：一是罰款，其數(shù)額的確定方面可以考慮參照國外環(huán)境立法中通常采用的“按天計罰”方法。二是對建設(shè)單位相關(guān)責(zé)任人的處罰，在這個方面應(yīng)采用直接的行政處罰方式，增大處罰力度。

2.2.2.4提高環(huán)保執(zhí)法權(quán)及政策約束性

應(yīng)賦予環(huán)保監(jiān)察部門與環(huán)保法及環(huán)評法相對應(yīng)的執(zhí)法權(quán)，以便環(huán)保部門能夠執(zhí)行對環(huán)保違法企業(yè)進行查處、對環(huán)保違法個人進行逮捕等行動，提高環(huán)保法律的政策約束性。

2.2.3完善公眾參與制度

新《環(huán)保法》第五十六條規(guī)定，對依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報告書的建設(shè)項目，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在編制時向可能受影響的公眾說明情況，充分征求意見。負責(zé)審批建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件的部門在收到建設(shè)項目環(huán)境影響報告書后，除涉及國家秘密和商業(yè)秘密的事項外，應(yīng)當(dāng)全文公開；發(fā)現(xiàn)建設(shè)項目未充分征求公眾意見的，應(yīng)當(dāng)責(zé)成建設(shè)單位征求公眾意見。

公眾參與必須貫穿在項目規(guī)劃、決策制定、項目可行性研究與設(shè)計、工程施工等整個過程中，而不是僅僅在報批建設(shè)項目環(huán)境影響報告書前。

對于公眾參與的對象，應(yīng)當(dāng)包括建設(shè)項目各利益相關(guān)方、可能受影響的群眾、規(guī)劃編制和項目建設(shè)單位、有關(guān)專家及對建設(shè)項目感興趣的公眾，應(yīng)明確公眾參與調(diào)查對象的數(shù)量要求。

建設(shè)項目環(huán)評信息公開應(yīng)采取更加多樣化的方式，建議健全聽證會制度，鼓勵根據(jù)實際情況采用入戶走訪、座談會、農(nóng)村廣播、電話采訪等方式，力求覆蓋盡可能多的公眾。應(yīng)根據(jù)項目大小、環(huán)境影響程度或公眾要求，在相應(yīng)的階段組織實施一次或多次的由環(huán)保部門、建設(shè)單位、評價機構(gòu)、相關(guān)專家、受影響公眾以及環(huán)保公益人士、組織與媒體的多方人士組成的座談、論證、聽證會議，要有一定的沖突和對抗性，并在化解矛盾過程中找到方法、信任與合作。另外，在報告書評審時，也可讓公眾代表和環(huán)保公益組織代表參與旁聽和質(zhì)詢［3］。

公眾提出的意見應(yīng)切實反映到環(huán)評報告中，在評審會前，審批部門和評審會專家應(yīng)充分了解公眾意見。還應(yīng)考慮對規(guī)劃部門和建設(shè)單位回應(yīng)公眾意見的基本要求作出詳細規(guī)定，確保公眾意見不至于被形式化處理。

2.3環(huán)評制度改進

2.3.1擴大環(huán)評對象范圍

應(yīng)將政策、法規(guī)、社會活動等一切可能對環(huán)境造成影響的人類行為均納入環(huán)評對象范圍，將環(huán)境因素納入國民經(jīng)濟與社會發(fā)展綜合決策中，以保證經(jīng)濟社會健康、有序發(fā)展。

2.3.2優(yōu)化環(huán)評報告評價內(nèi)容，突出重點

簡化環(huán)評報告中與其它行政主管部門職能交叉的內(nèi)容，突出重點，簡化由發(fā)改部門管理的內(nèi)容（如產(chǎn)業(yè)政策符合性、建設(shè)必要性、工程規(guī)模論證、社會影響評價等），由國土部門管理的內(nèi)容（如基本農(nóng)田、建設(shè)用地預(yù)審等），住建部門主管的內(nèi)容（如選址相符性），水利部門主管的內(nèi)容（如水資源論證、水土保持等），及其它文物、安監(jiān)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等部門負責(zé)的相關(guān)內(nèi)容。

此外，環(huán)評報告應(yīng)強化選址、路由比選、環(huán)境敏感區(qū)影響、環(huán)保措施、公眾參與、環(huán)境管理與環(huán)境監(jiān)測等內(nèi)容。

2.3.3提升環(huán)評人員專業(yè)技術(shù)水平

通過建立和完善相關(guān)的導(dǎo)則、規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，強化環(huán)境影響評價的技術(shù)依據(jù)。加大環(huán)境影響評價從業(yè)隊伍的建設(shè)力度，通過多渠道的努力提升技術(shù)人員的綜合素質(zhì)和評估質(zhì)量。細化環(huán)評行業(yè)劃分，定期邀請行業(yè)專家培訓(xùn)工藝及治理措施等相關(guān)內(nèi)容、經(jīng)考核合格后頒發(fā)分行業(yè)環(huán)評上崗證，注明上崗人員能夠做哪類項目環(huán)評的范圍。

2.3.4提高評審會議的專業(yè)性及公正性

（1）環(huán)評評審會應(yīng)邀請地方環(huán)保組織參加。

（2）化工石化、建材火電、印染、電子、冶金、采掘等對環(huán)境影響較大的環(huán)評報告編制應(yīng)邀請行業(yè)專家參與，評審會專家組必須有行業(yè)協(xié)會指派的專家參加。

（3）環(huán)保部門應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)及項目規(guī)模設(shè)定環(huán)評評審費、專家費的范圍，由建設(shè)單位繳納給環(huán)保部門，再由環(huán)保部門發(fā)放給與會專家。

［1］和麗萍，王瑞波.建設(shè)項目環(huán)境影響評價管理制度問題及對策［J］.環(huán)境科技，2012，25（5）：58-61.

［2］焦盛榮，郭武.我國環(huán)境影響評價制度之“評價”與完善［J］.甘肅政法學(xué)院學(xué)報，2010（113）：102-108.

［3］陳雷，殷建平，劉珩，等.我國現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度面臨的問題與對策［J］.四川環(huán)境，2010，29（3）：121-126.