劉厚忠

摘 要 黨的十八屆三中全會上通過了《中共中央關(guān)于深化改革若干重大問題的決定》，明確指出，長期維持土地承包關(guān)系，并在不斷完善和控制耕地保護的基礎(chǔ)上，擴大農(nóng)民對土地的支配權(quán)利。在政策上，允許和鼓勵圍繞土地開展多種經(jīng)營模式；開展農(nóng)地有序、有效、合法流轉(zhuǎn)工作，推進農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新、加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變的重大舉措，《決定》對于農(nóng)村土地制度、擴大經(jīng)營規(guī)模、加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級等方面有著重要的意義。

關(guān)鍵詞 農(nóng)地；土地流轉(zhuǎn)；土地制度

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2015）18--02

1 農(nóng)土地流轉(zhuǎn)的形勢

隨著我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的不斷推進，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性大大降低，農(nóng)民紛紛外出打工。從農(nóng)業(yè)部了解到數(shù)據(jù)顯示，在農(nóng)村農(nóng)業(yè)勞動力極具減少的情況下，農(nóng)戶采取承包土地的流轉(zhuǎn)面積與勞動力的下降幅度完全不符。隨著城市化進程的不斷加快，我國的城鎮(zhèn)居民已經(jīng)占到了我國總?cè)丝诘?2.6%，但是具有城鎮(zhèn)戶口居民數(shù)量卻遠低于這個水平，實際上他們只是改變了自己的生活方式，并不是真正的城市居民。一方面，他們不肯舍棄自己經(jīng)營多年的土地，在就業(yè)壓力、生活壓力等城鎮(zhèn)生活的困難下，仍不肯放棄習(xí)以為常的生活方式；另一方面，通過城市打工他們獲得了客觀的經(jīng)濟投入，并投入到機械化自動化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，高效的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)讓農(nóng)活變得非常便捷，必須要多大的人力投入。盡管如此，農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)面積仍然在逐年增加，從農(nóng)業(yè)部公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，截至2013年底，我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積已經(jīng)擴大到0.23億hm2，同比漲幅高達22.5%。而且流轉(zhuǎn)農(nóng)地用有超過1/2都不是應(yīng)用于糧食生產(chǎn)，真正用于糧食生產(chǎn)的僅有56.6%。

2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

在新時期，農(nóng)地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出了一定的時代特點，在當前的社會和經(jīng)濟發(fā)展中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)發(fā)展的現(xiàn)狀以及問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是外出打工的多數(shù)是青壯年，被留下來多數(shù)是沒有什么勞動能力的老人和婦女，盡管到動力素質(zhì)低下但是借助現(xiàn)代化的機械生產(chǎn)，他們還能夠完成相關(guān)的農(nóng)業(yè)勞動，導(dǎo)致很多家庭并沒有完全徹底的放棄自己的土地；二是是農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營水平較低，一家一戶的生產(chǎn)經(jīng)營模式使大型農(nóng)業(yè)機械和新技術(shù)無法大面積推廣應(yīng)用，而小塊農(nóng)田的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入成本高，資源和土地的收益率非常低。而且在具體的農(nóng)田流轉(zhuǎn)方案實施中，很多的農(nóng)戶不能形成統(tǒng)一意見，一方面是他們根深蒂固的土地觀念和情結(jié)；另一方面，有一部分釘子戶嚴重影響了相關(guān)工作的開展；三是農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的資金籌措手段的落后，導(dǎo)致很多新興的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體如家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)等機構(gòu)因為無法湊集足夠的資金而流產(chǎn)，沒有足夠的財力和物力用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、新技術(shù)和人才引進，限制了生產(chǎn)發(fā)展；四是地方政策導(dǎo)向，近年來，農(nóng)地流轉(zhuǎn)承包經(jīng)營權(quán)總體平穩(wěn)健康的，各地將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整作為發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟，以農(nóng)地流轉(zhuǎn)為突破口來形成規(guī)模經(jīng)營。

3 農(nóng)地流轉(zhuǎn)問題的主要成因

一是國家有明確規(guī)定基本農(nóng)田只能用來發(fā)展種植業(yè)導(dǎo)致流轉(zhuǎn)土地使用不夠規(guī)范。如作為企業(yè)業(yè)主流轉(zhuǎn)大規(guī)模土地建設(shè)辦公用房、培訓(xùn)區(qū)、道路等用地，嚴格地講都屬于違規(guī)用地。二是由于增值收益不穩(wěn)定所以極易出現(xiàn)違約問題。雖然承租方都要是經(jīng)濟實力較強，一旦出現(xiàn)經(jīng)營不善，就可能存在農(nóng)民拿不到租金的情況。三是土地聯(lián)產(chǎn)承包制的期限限制會對流轉(zhuǎn)項目的合同造成一定的影響。由于流轉(zhuǎn)的土地基本是1998年第二輪承包簽訂的承包合同，30 a承包期所剩時間不長，承包到期后的政策具有不確定性，給企業(yè)的投入和生產(chǎn)帶來較大風險[1]。

4 農(nóng)地流轉(zhuǎn)的政策基礎(chǔ)以及主要的方式

政策基礎(chǔ)：首先必須是在家庭承包經(jīng)營制度的前提下，其次是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要對象必須是承包農(nóng)戶或居民小組，整個流轉(zhuǎn)過程必須以自愿的原則，并以政府的主要決策和法規(guī)完成對土地承包單位和農(nóng)戶之間的協(xié)調(diào)和組織。承包過程不能私自改變土地用途，并保護農(nóng)民利益不受損害。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方式主要有以下幾種：土地轉(zhuǎn)包，即將土地在規(guī)定時間內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)完全轉(zhuǎn)讓給一個集體經(jīng)濟組織；土地出租，即以出租的方式將土地租賃給指定的個體、單位并制定一定的租金協(xié)議；農(nóng)地入股，將農(nóng)地量化作為股權(quán)參加到新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟中；農(nóng)地交換，雙方按照協(xié)議相互交換對應(yīng)土地的承包經(jīng)營權(quán)。除了以上幾種常見的農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，還有農(nóng)地轉(zhuǎn)讓、代耕、托管等。

5 農(nóng)地流轉(zhuǎn)管理的對策建議

5.1 加強政府的干預(yù)作用

加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)，對此我們應(yīng)分類指導(dǎo)，因地制宜，不能搞一刀切，堅決做到“四個”不宜流轉(zhuǎn)的土地一律不轉(zhuǎn)。不宜強制性流轉(zhuǎn)，堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t。不宜“帶病”流轉(zhuǎn)，對承包經(jīng)營權(quán)屬有爭議且未得到有效解決，不利于農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。不宜超長期限流轉(zhuǎn)，對于超出土地聯(lián)產(chǎn)承包期限的土地不宜進行流轉(zhuǎn)，屬于不具法律效力的合同，流轉(zhuǎn)期限過長，雙方都不能充分預(yù)判到未來形勢，易損害其的利益。在城市發(fā)展規(guī)范區(qū)內(nèi)的土地不宜流轉(zhuǎn)，作為中西部地區(qū)，為促進縣域或鎮(zhèn)街經(jīng)濟發(fā)展、不斷完善城市功能，加快城鎮(zhèn)化建設(shè)是大勢所趨[2]。

5.2 完善相關(guān)的政策法規(guī)

要想提高土地利用的效率必須不斷的完善相關(guān)的法律法規(guī)。2013年中央1號文件明確提出，對新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的重視和扶持力度，并加強相關(guān)的政策和法規(guī)的制定和完善。首先，加快研究出臺這方面的注冊或認定的相關(guān)制度規(guī)定，明確新型農(nóng)村經(jīng)營主體的法律地位、認定標準、設(shè)立登記相關(guān)內(nèi)容。其次，通過政府的干預(yù)加大對農(nóng)業(yè)流轉(zhuǎn)相關(guān)的財政補貼和資金扶持，適當?shù)脑黾訉ΨN植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)等方面的信貸投資力度。對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的行為進行事前、事中、事后跟蹤服務(wù)，強化保障管理，維護農(nóng)民權(quán)益，防止農(nóng)土地流轉(zhuǎn)“非農(nóng)化”“非糧化”[3]。

5.3 完善政府機構(gòu)建設(shè)

政府要加大相關(guān)機構(gòu)的建設(shè)力度，調(diào)動人力物力完成與土地經(jīng)營糾紛相關(guān)的機構(gòu)建設(shè)。逐層建立完善的維權(quán)機構(gòu)，從自然村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級逐層建立完善的制度總裁機構(gòu)，保證在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程發(fā)生的糾紛做到有機構(gòu)受理、有人管理，提高政府方面的作用。

5.4 改變土地觀念

綜合分析影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要原因還是在于陳舊的土地觀念，為此一定要通過電視、報紙等大眾媒體改變農(nóng)民的土地使用觀念，不要讓他們以為農(nóng)地流轉(zhuǎn)就是永久性的失去了土地的所有權(quán)，而是有多種靈活的形式實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)。并加強普法宣傳，采取一定的措施加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的農(nóng)民的土地政策法規(guī)的宣傳力度，加強手法和依法監(jiān)督的意識。

6 結(jié)語

隨著生產(chǎn)力的提高，當前急需實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營實現(xiàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段，為此要認識到農(nóng)地流轉(zhuǎn)存在的問題和成因，并進行一定的改革措施，全面的實現(xiàn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的工作，提高廣大農(nóng)民的利益實現(xiàn)社會的和諧發(fā)展。

參考文獻

[1]范小玉，許成寶，馮潤達.安徽農(nóng)地經(jīng)營權(quán)信托情況調(diào)研[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2014（5）.

[2]李秀存.土地流轉(zhuǎn)“四不宜”[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2014（4）.

[3]雷耀武，薛曉鵒，魏惠新.建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)風險防范機制勢在必行——關(guān)于甘肅省土地流轉(zhuǎn)風險情況的調(diào)研[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2012（6）.

（責任編輯：劉昀）