探尋社會(huì)治理邊界的成都經(jīng)驗(yàn)

摘 要：談治理績效，必關(guān)涉治理邊界。在新時(shí)期構(gòu)建治理體系，提升治理績效，首要的就是厘清治理的邊界，明晰各治理主體的權(quán)責(zé)。社會(huì)治理是國家治理的重要組成部分，成都市在厘清社會(huì)治理邊界方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，通過細(xì)分類目，以科學(xué)化治理拓展治理規(guī)模；通過激活既有資源，深入挖掘邊界內(nèi)的治理潛力；通過主動(dòng)修正傳統(tǒng)治理邊界，應(yīng)變社會(huì)治理的環(huán)境變化。成都的探索為當(dāng)代中國其他地區(qū)的社會(huì)治理實(shí)踐提供了治理邊界準(zhǔn)則、政府邊界定位等啟示和思考。

關(guān)鍵詞：治理；邊界；基層民主；成都經(jīng)驗(yàn)

作者簡介：陳承新，中國社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所助理研究員，博士（北京 100028）

社會(huì)治理是中共十八大尤其十八屆三中全會(huì)以來中央關(guān)注的一個(gè)重點(diǎn)，它是當(dāng)代中國國家治理的重要內(nèi)容，關(guān)系到中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、政府的職能轉(zhuǎn)型和社會(huì)和諧。當(dāng)代中國的社會(huì)治理實(shí)踐正在如火如荼地展開，各地對(duì)于社會(huì)治理的創(chuàng)新層出不窮，尤其在國家經(jīng)歷了“5·12”地震等國殤并進(jìn)入全面深化改革時(shí)期之后，人們對(duì)于社會(huì)治理重要性的認(rèn)識(shí)也不斷增強(qiáng)。談治理績效，必關(guān)涉治理邊界。為了在新時(shí)期構(gòu)建治理體系，提升治理績效，我們需要進(jìn)一步思考：既有的社會(huì)治理實(shí)踐是否遵循了社會(huì)治理的內(nèi)在邏輯？是真正提升了治理績效水平還是出于“創(chuàng)新”而花費(fèi)了更高的治理成本？是真正保障了社會(huì)福祉的共享還是借社會(huì)治理之名聚斂社會(huì)資源，抑或帶來更多的治理隱患？要回答好上述問題，首要的就是厘清社會(huì)治理的邊界，明晰各治理主體的權(quán)責(zé)。治理一定有其邊界，不然就容易演變成為無限管控，社會(huì)治理亦不例外。實(shí)踐有時(shí)常常比認(rèn)識(shí)的深化領(lǐng)先一步。本文以近期在四川省成都市近半月實(shí)地蹲點(diǎn)調(diào)研的情況為佐例，著重討論變動(dòng)的治理邊界與治理績效問題{1}。

一、厘清治理邊界的意義

何謂治理的邊界？治理的邊界，是治理主體以其核心能力為基礎(chǔ)，在與其他治理主體的相互作用過程中形成的治理范圍和治理規(guī)模。治理范圍，即治理主體的縱向邊界，確定了該治理主體與其他治理主體的界限，決定了哪些治理事務(wù)由該治理主體自身來完成，哪些治理事務(wù)應(yīng)該通過其他治理主體來完成；治理規(guī)模，即治理主體的橫向邊界，是在治理范圍確定的條件下，治理主體能以多大的規(guī)模進(jìn)行活動(dòng)。治理是多元主體協(xié)作處理公共事務(wù)的系統(tǒng)工程，各個(gè)治理主體都有著自身獨(dú)有的內(nèi)在治理邏輯和治理邊界。正如治理的邊界包括經(jīng)濟(jì)邊界，即在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，市場(chǎng)的作用在怎樣的范圍內(nèi)發(fā)揮，才能有效激發(fā)各個(gè)市場(chǎng)主體的活力，提升經(jīng)濟(jì)績效水平，進(jìn)而推動(dòng)生產(chǎn)力的發(fā)展，政府在怎樣的范圍內(nèi)為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)主體提供公共服務(wù)而不逾越；治理的邊界也包括社會(huì)邊界，即政黨、政府、企業(yè)、社會(huì)組織等治理主體的權(quán)責(zé)所在，以及每一個(gè)治理主體在權(quán)責(zé)范圍確定的前提下能夠發(fā)揮作用的治理規(guī)模。

中國治理存在的一個(gè)嚴(yán)重問題是過度的行政化。政府的角色應(yīng)是市場(chǎng)體系的培育者與維護(hù)者。政府作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者的職能，在于規(guī)劃發(fā)展目標(biāo)與戰(zhàn)略和協(xié)調(diào)各種治理主體之間的利益關(guān)系以及使各種社會(huì)關(guān)系服從于社會(huì)整體利益。但在中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于傳統(tǒng)行政干預(yù)體制的思維慣性，中國政府在市場(chǎng)體系的培育進(jìn)程中時(shí)常發(fā)生職能越位，突出表現(xiàn)為，常常過分強(qiáng)調(diào)行政干預(yù)對(duì)市場(chǎng)的替代作用而忽視市場(chǎng)自身的導(dǎo)向功能，因片面強(qiáng)調(diào)政府在替代市場(chǎng)機(jī)制方面的作用，政府有時(shí)在一定程度上不僅沒有積極培育市場(chǎng)反而限制了市場(chǎng)的作用，甚至完全以行政力量替代市場(chǎng)機(jī)制。這種片面的干預(yù)方式不僅沒有能夠更好地大力推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，反而帶來了諸多不良后果。一方面，轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府常常將宏大的發(fā)展計(jì)劃強(qiáng)加給市場(chǎng)體系，使原本就發(fā)育不全的市場(chǎng)機(jī)制難以完善，從而其難以實(shí)現(xiàn)資源配置的優(yōu)化，另一方面因市場(chǎng)途徑受阻，微觀經(jīng)濟(jì)主體常常轉(zhuǎn)而投資于非市場(chǎng)活動(dòng)而尋求政府行政轄區(qū)之內(nèi)及其后的直接與間接利益。鑒于行政力量對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的限制或替代，中國現(xiàn)有的市場(chǎng)體系整體發(fā)育尚顯得相對(duì)稚嫩與緩慢。

目前比較突出的問題就是政府管理體制不順，職責(zé)不清。政府對(duì)民眾日常生活的許多微觀事務(wù)管理過多，承擔(dān)了許多不該承擔(dān)的職能。政府服務(wù)職能滯后，很多地方的基層政府還不是真正的服務(wù)型政府。按照居委會(huì)組織法規(guī)定，社區(qū)居委會(huì)只是協(xié)助政府及相關(guān)職能部門開展工作；按照村委會(huì)組織法規(guī)定，村民委員會(huì)是基層自治組織。然而從當(dāng)前實(shí)際看，很多城市社區(qū)居委會(huì)不僅僅是“協(xié)助”，更是具體的操辦者和執(zhí)行者；街道居委會(huì)雖然在名義上是自治組織，但在本質(zhì)上卻一直是在擔(dān)當(dāng)政府的“形象代言人”的角色，作為政府的基層派出機(jī)構(gòu)而存在和發(fā)揮作用；很多村民委員會(huì)也成為了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村的“派出機(jī)構(gòu)”。政府各職能部門都強(qiáng)調(diào)“工作向基層延伸”，但在實(shí)際操作過程中，只是簡單地把工作推給了城市社區(qū)和村委，相應(yīng)的職能、權(quán)利卻沒有明確，這些工作逐漸成為了基層的“分內(nèi)事”，并要接受各有關(guān)部門的檢查和考核。本來是社區(qū)去督促、檢查職能部門的工作，卻變成了職能部門來檢查、監(jiān)督社區(qū)工作。種種因素使社區(qū)難以有效地依法履行其居民自治功能。合理弱化中國治理中的“準(zhǔn)政府”色彩是我們今天改革社會(huì)管理體制、推進(jìn)基層自治的一個(gè)明智的選擇。

中國治理存在的另一個(gè)問題則在于過度市場(chǎng)化。例如，公用事業(yè)為社會(huì)提供最基本的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是政府最基本的一個(gè)職能領(lǐng)域。長期以來，國有企業(yè)壟斷經(jīng)營公用事業(yè)的運(yùn)營模式由于缺乏競爭而表現(xiàn)出種種弊端，近年來，中國各地迅速涉足公用事業(yè)的市場(chǎng)化改革，然而公用事業(yè)市場(chǎng)化在經(jīng)濟(jì)效率、公共安全、社會(huì)公平、政府廉潔等方面潛在的公共風(fēng)險(xiǎn)也日益顯現(xiàn)。又如，有些地區(qū)的政府沒有厘清并統(tǒng)一購買社會(huì)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，將涉及行政審批職能的社區(qū)工作站的服務(wù)拿給社會(huì)組織承接，一定程度上掩蓋了某些政府部門不作為或職能缺位的現(xiàn)實(shí)，也為某些心懷企圖的機(jī)構(gòu)乘虛而入創(chuàng)造了條件，對(duì)政府的公信力和合法性構(gòu)成外在威脅。

上述治理問題的極化傾向，緣于其有悖于治理的內(nèi)在邏輯，緣于其有意無意地模糊了治理的邊界。厘清治理的邊界，以最大限度地激發(fā)每一個(gè)治理主體的主動(dòng)性和積極性，最大程度地發(fā)揮每一治理主體的作用，達(dá)到提升治理績效進(jìn)而增進(jìn)社會(huì)福祉的目的，正是其意義所在。

二、成都市厘清治理邊界的探索和成效

成都市對(duì)于厘清治理邊界的探索，一方面體現(xiàn)了當(dāng)?shù)攸h委政府對(duì)于治理的清醒認(rèn)識(shí)和改革魄力，另一方面也緣于成都治理出現(xiàn)的新形勢(shì)對(duì)黨和政府構(gòu)成了執(zhí)政壓力，對(duì)社會(huì)和諧構(gòu)成了難題。為此，成都市通過細(xì)分類目，以科學(xué)化治理拓展治理規(guī)模；通過激活既有資源，深入挖掘邊界內(nèi)的治理潛力；通過主動(dòng)修正傳統(tǒng)的治理邊界，應(yīng)變治理的環(huán)境變化。

1. 通過細(xì)分類目，以科學(xué)化治理拓展治理規(guī)模

體制轉(zhuǎn)型期，多樣態(tài)社區(qū)形態(tài)的同時(shí)空呈現(xiàn)，是當(dāng)代中國治理面臨的一個(gè)較為普遍的現(xiàn)實(shí)。因此，政府在面對(duì)社區(qū)的時(shí)候，只有采用不同的政策和管理手段，社區(qū)治理的有效發(fā)展才能得到保障，才能進(jìn)一步成為整個(gè)社會(huì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

治理主體如何在其既有的治理范圍內(nèi)拓展治理規(guī)模，成都市的社區(qū)分類治理實(shí)踐提供了一套思路。

新都區(qū)的社區(qū)治理綜合體現(xiàn)了治理的科學(xué)、系統(tǒng)和配套的特點(diǎn)。該區(qū)以資源集約、便于管理為思路，結(jié)合老舊城區(qū)、集中安置社區(qū)、新建小區(qū)社區(qū)、涉農(nóng)社區(qū)、純農(nóng)社區(qū)等不同社區(qū)類型的特點(diǎn)，充分考慮地域、人群管理、管理資源配置、人文風(fēng)俗和認(rèn)同感、歸屬感等，編制《新都區(qū)社區(qū)總體規(guī)劃方案》，提出優(yōu)化全區(qū)社區(qū)結(jié)構(gòu)、調(diào)整社區(qū)規(guī)模的可行性規(guī)劃。在此基礎(chǔ)上，深化六類社區(qū)試點(diǎn)，繼續(xù)深化征地拆遷農(nóng)民集中居住社區(qū)（錦水苑社區(qū)）、破產(chǎn)改制企業(yè)社區(qū)（新興社區(qū)）、老舊城市社區(qū)（新中社區(qū)）、城市新型社區(qū)（馬超社區(qū)）試點(diǎn)，新增加高校社區(qū)（西南石油大學(xué)小區(qū)）和功能區(qū)社區(qū)（普河小區(qū)）六個(gè)不同類別的社區(qū)作為區(qū)級(jí)試點(diǎn)社區(qū)，其他各鎮(zhèn)（街道）根據(jù)六類社區(qū)情況選擇本鎮(zhèn)相應(yīng)的類型社區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)（大豐街道全面推進(jìn)）。通過試點(diǎn)，有針對(duì)性地剖析各類社區(qū)存在的問題，制定解決問題的方法和途徑，打造社區(qū)社會(huì)管理創(chuàng)新模板。

成華區(qū)則通過探索網(wǎng)格化治理模式，將科學(xué)化治理發(fā)揮到更加精細(xì)化的程度{2}。第一，通過細(xì)分社區(qū)，建立網(wǎng)格，細(xì)分責(zé)任到人。按照任務(wù)相當(dāng)、方便管理和界定清晰的原則和每個(gè)網(wǎng)格300～500戶的標(biāo)準(zhǔn)，將全區(qū)103個(gè)社區(qū)劃分為748個(gè)網(wǎng)格；整合社區(qū)“兩委”成員、服務(wù)站人員、各類協(xié)管員、社區(qū)大學(xué)生等人力資源，按照每個(gè)網(wǎng)格配備1名責(zé)任人和1～2名網(wǎng)格員的標(biāo)準(zhǔn)，在全區(qū)建立1 600余人的網(wǎng)格員隊(duì)伍，每天入院巡格、隨時(shí)入戶問需；實(shí)行AB雙崗互動(dòng)，網(wǎng)格員“巡格”時(shí)負(fù)責(zé)A崗工作，上情下達(dá)、民情處理，對(duì)于無法解決的問題帶回B崗專業(yè)人員處理后再反饋給民眾。第二，通過分類共享信息數(shù)據(jù)庫，建立“閉環(huán)式”管理流程和互動(dòng)式服務(wù)平臺(tái)。一方面，分類錄入組織機(jī)構(gòu)信息、人口信息、房屋信息、重點(diǎn)場(chǎng)所信息、城市管理基礎(chǔ)信息和網(wǎng)格地圖信息等6類基礎(chǔ)信息以及新增的三本臺(tái)賬信息和黨建信息，開展網(wǎng)格化服務(wù)管理信息平臺(tái)建設(shè)，搭建了“區(qū)監(jiān)管中心—街道服務(wù)中心—社區(qū)管理站—網(wǎng)格員手機(jī)終端”的服務(wù)管理信息化“四級(jí)網(wǎng)格”，推進(jìn)“天網(wǎng)”、老舊院落視頻整合以及基礎(chǔ)信息系統(tǒng)共享并建立基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)信息采集錄入、問題分流督辦、結(jié)果跟蹤反饋、目標(biāo)考核問政的“一站式網(wǎng)上運(yùn)行”、“全鏈條可溯可控”。另一方面，明確9大類75項(xiàng)服務(wù)項(xiàng)目下沉到社區(qū)辦理，形成“街道便民服務(wù)中心+社區(qū)服務(wù)站+院落連心驛站”三級(jí)便民服務(wù)陣地，打造“網(wǎng)上政務(wù)大廳”、“區(qū)長信箱”、“網(wǎng)絡(luò)問政”、“政務(wù)微博大廳”等版塊，推行空巢老人、流動(dòng)人口、殘疾人等特殊群體的個(gè)性化服務(wù)項(xiàng)目，回應(yīng)民憂、化解矛盾，目前其社會(huì)公眾月均訪問量達(dá)10余萬人次，對(duì)辦理和溝通結(jié)果的滿意率達(dá)93%，各類矛盾糾紛降幅達(dá)40%以上。

2. 通過激活傳統(tǒng)資源，深入挖掘邊界內(nèi)的治理潛力

另起爐灶、脫離了當(dāng)?shù)貙?shí)際和傳統(tǒng)的創(chuàng)新是沒有生命力的。成都厘清治理邊界的一個(gè)成功的思路在于注重既有資源尤其傳統(tǒng)資源的作用發(fā)揮，通過激活傳統(tǒng)資源來進(jìn)一步挖掘治理邊界內(nèi)的潛力。成都的基層社區(qū)黨建就是佐例。面對(duì)城市社區(qū)形態(tài)的變遷，成都市青羊區(qū)秉持“政黨是民眾參與政治的工具”的理念，適時(shí)探索了區(qū)域化黨建{3}的改革舉措：

第一，激活黨員資源。青羊區(qū)全面建立區(qū)域化黨建理事會(huì)作為社區(qū)黨建共建議事機(jī)構(gòu)，并從2007年起在四川省率先推行社區(qū)黨組織“兼職委員”制度，讓社區(qū)內(nèi)的黨員和公職人員這些傳統(tǒng)的組織資源來整合和引領(lǐng)社區(qū)民意。目前，全區(qū)共有172名轄區(qū)“單位人”優(yōu)秀黨員和流動(dòng)黨員被公推直選為社區(qū)黨組織“兼職委員”，產(chǎn)生了全國首名農(nóng)民工社區(qū)黨委副書記，“兼職委員”占社區(qū)黨組織委員總數(shù)的37.76%，其中副處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部和企業(yè)中高級(jí)管理人員占比88.4%。

第二，激活黨組織資源。青羊區(qū)通過社區(qū)黨建的創(chuàng)新，發(fā)揮社區(qū)黨組織的利益整合功能。全面推行黨組織全覆蓋模式，在社區(qū)實(shí)行“社區(qū)建黨委、院落建支部、樓棟建小組”，重點(diǎn)推進(jìn)“三無院落”、新型社區(qū)院落、矛盾問題突出院落的組織覆蓋和工作覆蓋。全區(qū)共建立社區(qū)黨委56個(gè)，院落黨支部331個(gè)，樓棟黨小組1 017個(gè)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨組織體系全覆蓋；非公有制經(jīng)濟(jì)組織黨組織覆蓋率達(dá)73.8%，區(qū)內(nèi)規(guī)模以上非公企業(yè)黨組織全覆蓋，新社會(huì)組織黨組織覆蓋率達(dá)76.68%。

第三，整合完善制度規(guī)則。青羊區(qū)社區(qū)黨組織“兼職委員”制度從委員設(shè)置和產(chǎn)生方式上作了詳細(xì)的制度規(guī)定，并配套建立了服務(wù)承諾、質(zhì)詢罷免、社會(huì)評(píng)價(jià)等委員履職監(jiān)管制度和經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、信息溝通、委員活動(dòng)等履職保障制度。同時(shí)，推行社區(qū)黨組織“群眾主體工作法”，通過民主議事決策六步流程、民生臺(tái)賬等制度渠道暢聽民聲；通過《居民公約》規(guī)范民眾行為、激發(fā)民眾參與；通過社區(qū)事務(wù)“一事一評(píng)”和社區(qū)干部“兩述兩評(píng)”，接受民意監(jiān)督。

成都錦江區(qū)的義倉、義集等社區(qū)活動(dòng)，也集中體現(xiàn)了中國鄰里互惠傳統(tǒng)的現(xiàn)代應(yīng)用；金牛區(qū)醫(yī)患糾紛人民調(diào)解委員會(huì)、大邑縣晉原鎮(zhèn)芙蓉社區(qū)的“王大爺調(diào)解室”等等，也注重激活原有的邊界內(nèi)資源，注重傳統(tǒng)治理資源和平等參與、社區(qū)意識(shí)培育、公共精神鍛造等現(xiàn)代治理的交匯融通。

在成都全市范圍廣泛推行的村民議事會(huì)是挖掘邊界內(nèi)的治理潛力的另一個(gè)突出的方面。村民議事是中國共產(chǎn)黨一直以來倡導(dǎo)的基層民主建設(shè)的重要權(quán)利之一，是《村民委員會(huì)組織法》對(duì)于保障農(nóng)民民主權(quán)利的一項(xiàng)明確規(guī)定，是發(fā)展中國特色社會(huì)主義民主的一個(gè)重要的生長點(diǎn)。但是，真正在實(shí)際運(yùn)行中保障村民議事權(quán)而非流于形式，依然是各地治理和基層民主建設(shè)中的一個(gè)難題。成都以散居為主，人員流動(dòng)性大，全體村民開會(huì)不易，尤其容易被村兩委“操控”。為了針對(duì)性地解決村民會(huì)議和村民代表大會(huì)難以召集、村民自治異化為村兩委自治或村干部自治、村民議事流于形式的可能，成都市的村民議事會(huì)制度并沒有顛覆原有的村民自治組織架構(gòu)，而是將得到村民會(huì)議授權(quán)的村民議事會(huì)嵌入到既有的村民自治組織架構(gòu)之中。議事會(huì)選有議事能力和議事意愿的人；人數(shù)不少于21人，每一個(gè)村民小組一定要有自己的代表在內(nèi)。村民議事會(huì)集村級(jí)事務(wù)的議事、決策、監(jiān)督幾項(xiàng)自治權(quán)于一體，代替村民會(huì)議或村民代表大會(huì)履行日常的議事、決策和監(jiān)督職能，實(shí)質(zhì)是通過拓展村級(jí)治理過程中的日常決策性參與，來挖掘村民自治的內(nèi)部治理潛能，將村民自治落到實(shí)處。

3. 通過主動(dòng)修正傳統(tǒng)的治理邊界，應(yīng)變治理的環(huán)境變化

社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代的過渡，不僅是經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，也在很大程度上改變了政府治理的邊界。隨著單位解體以后利益原子化，原子化社區(qū)亟待組織成社團(tuán)生活，尋求地域之外的歸屬感，社會(huì)組織提供的共同體感很重要，這為社會(huì)中介組織等的逐漸成長提供了契機(jī)，也為政府職能的市場(chǎng)化和社會(huì)化提供了可能和依托，即從政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的單獨(dú)管理到政府與其他主體共同治理，通過公共管理社會(huì)化，借助其他主體的能力和資源實(shí)現(xiàn)政府職能目標(biāo)，緩解政府能力供求矛盾。

讓社會(huì)組織參與錦江區(qū)水井坊社區(qū)治理的探索正是政府和社會(huì)為適應(yīng)上述變化而開展的邊界調(diào)整行動(dòng)。成都市錦江區(qū)“愛有戲”社區(qū)文化發(fā)展中心是其中一個(gè)比較突出的例子。該組織前身是于2009年10月17日成立的成都市青年志愿者協(xié)會(huì)——愛有戲公益戲劇社志愿者服務(wù)隊(duì)，2010年11月入駐錦江區(qū)社會(huì)組織孵化基地，2011年3月正式在錦江區(qū)民政局登記注冊(cè)為公益性社會(huì)組織，現(xiàn)有12個(gè)專職人員和300多個(gè)志愿者，設(shè)計(jì)并開展了義倉、義集、義坊、基于口述史的社區(qū)文化藝術(shù)、參與式影像、共生太極等社區(qū)項(xiàng)目。自入駐錦江區(qū)水井坊街道，承接并開展政府購買的文化和為老助殘項(xiàng)目之后，該社團(tuán)自籌資金推出義倉的項(xiàng)目，倡導(dǎo)定期的、非現(xiàn)金的小額捐贈(zèng)，用于幫助項(xiàng)目轄區(qū)內(nèi)的低收入、負(fù)擔(dān)重的困難家庭。該項(xiàng)目對(duì)每件義倉物資附有捐贈(zèng)收據(jù)和唯一編號(hào)，并讓社區(qū)居民參與物資派發(fā)，公開每件物資去向，對(duì)于構(gòu)建社區(qū)互助體系、促進(jìn)社區(qū)融合起到良好的作用。義集是通過定期集市，回應(yīng)困難人群的需求，推動(dòng)誠信、互助、友愛社區(qū)的建立。愛有戲還通過研發(fā)開展多項(xiàng)基于口述歷史的參與式社區(qū)文化藝術(shù)項(xiàng)目，關(guān)注社區(qū)居民、外來務(wù)工人員和環(huán)境，推進(jìn)社區(qū)文化的培育和社區(qū)精神的凝聚。

三、成都市厘清治理邊界的挑戰(zhàn)及改進(jìn)空間

結(jié)合上述對(duì)于成都市厘清治理邊界的實(shí)踐觀察發(fā)現(xiàn)，有關(guān)治理主體對(duì)于治理邊界的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步清晰化，基層治理的法制化建設(shè)有待加強(qiáng)，厘清治理邊界的相關(guān)安全問題有待進(jìn)一步關(guān)注。

1. 有關(guān)治理主體對(duì)于治理邊界的認(rèn)識(shí)有待進(jìn)一步清晰化

厘清變動(dòng)中的治理邊界，理念問題是決定其成敗的關(guān)鍵。從在成都市的調(diào)研情況看，有關(guān)治理主體對(duì)于治理邊界的認(rèn)識(shí)存在認(rèn)識(shí)模糊、認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變緩慢和認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問題，有待各方治理主體進(jìn)一步將之清晰化。

第一，認(rèn)識(shí)模糊。社會(huì)組織如何界定？大家對(duì)其認(rèn)識(shí)不清晰。小的社會(huì)組織如何規(guī)范？社會(huì)組織如何加強(qiáng)監(jiān)管？治理對(duì)象，治理什么，有否公共事務(wù)？社會(huì)組織等各方治理主體的權(quán)責(zé)是什么？現(xiàn)在沒有明晰界定。例如，由于政府對(duì)于公共服務(wù)下放的認(rèn)識(shí)不到位，導(dǎo)致目前許多公益行業(yè)的項(xiàng)目斷斷續(xù)續(xù)，因?yàn)闆]有政府的購買，很多公益機(jī)構(gòu)都是今天有項(xiàng)目大家就一起來做項(xiàng)目，但是公益的從業(yè)人員面臨著隨時(shí)可能失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。現(xiàn)實(shí)中存在的另一類情況是，政府下放職能的限度把握的認(rèn)識(shí)模糊。例如，對(duì)于究竟哪些公共服務(wù)職能可以轉(zhuǎn)交社會(huì)組織承接，依然認(rèn)識(shí)模糊，充滿困惑。政府購買社會(huì)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)不清，如社工站的服務(wù)拿給社會(huì)組織承接，但其涉及行政審批職能。政府去行政化在加速，但職能轉(zhuǎn)變有其邊界，不能借此做“甩手掌柜”，借機(jī)不作為，完全將問題拋給社會(huì)組織，這不僅是政府職能轉(zhuǎn)變不到位的另一種極端表現(xiàn)，而且對(duì)于社會(huì)組織造成額外的負(fù)擔(dān)和壓力，不利于社會(huì)組織的健康成長和壯大，進(jìn)而阻礙社會(huì)發(fā)育和和諧。一種極端的可能性是強(qiáng)勢(shì)社會(huì)組織借機(jī)進(jìn)入政府職能領(lǐng)域，進(jìn)而消減甚至取代政府的合法性，對(duì)于執(zhí)政地位構(gòu)成新的威脅。

第二，認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。在推行同一項(xiàng)改革舉措時(shí)，不同層級(jí)政府的理念定位差異也將影響改革的成效。例如，政府從財(cái)政中預(yù)留出一部分作為公共服務(wù)資金，定期下?lián)艿交鶎拥淖龇?，在北京、上海、成都等多個(gè)主要城市已經(jīng)逐步普及，然而成都市一大與眾不同之處在于，成都市幾乎所有的公共服務(wù)資金項(xiàng)目都是自下而上推動(dòng)開展。這得益于市政府在全市范圍內(nèi)大力推廣運(yùn)用協(xié)商民主機(jī)制，商議決定公共服務(wù)資金使用的方式和議事機(jī)制。然而，對(duì)于成都的村級(jí)公共服務(wù)資金需要通過議事會(huì)商討決定如何使用，各地區(qū)縣有不同的看法。溫江等較發(fā)達(dá)地區(qū)的一些村兩委因?yàn)檫\(yùn)用這一機(jī)制需要多次開會(huì)、走訪，工作成本增加，而提出寧愿不要村級(jí)公共服務(wù)資金；滕州等地出現(xiàn)村兩委操控議事會(huì)的情況。有的議事會(huì)組織帶有明顯的黨政化色彩，原因也在于此。民主參與也有一個(gè)興趣培養(yǎng)到規(guī)則學(xué)習(xí)改進(jìn)的過程，從議事規(guī)則的細(xì)節(jié)看，干部和民眾都還需要不斷學(xué)習(xí)改進(jìn)。例如，部分官員在訪談中提及，羅伯特議事規(guī)則13條無法用于農(nóng)民議事，不易理解，不易操作。在此，厘清治理邊界的改革舉措需要進(jìn)一步開展觀念碰撞和思想交流，取得更大的共識(shí)。

第三，認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變緩慢。部分社會(huì)組織觀念轉(zhuǎn)變跟不上社會(huì)變化，也是其對(duì)于治理邊界的認(rèn)識(shí)不清晰的表現(xiàn)。工青婦等傳統(tǒng)的樞紐型社會(huì)組織的一些工作人員對(duì)于治理的認(rèn)識(shí)主要限于發(fā)文件。汶川地震尤其是蘆山地震后，四川地區(qū)社會(huì)組織大發(fā)展。雖然地震前有社會(huì)組織，但是地震后迅速成長起一批新的社會(huì)服務(wù)組織并挑起大梁。上述情況對(duì)工青婦等群團(tuán)的社會(huì)管理工作形成了壓力。采取工青婦輪值形式，成立社會(huì)組織服務(wù)中心，既是制度創(chuàng)新，又是與新社會(huì)組織的磨合過程，是對(duì)上述問題在一定程度上的回應(yīng)。另一種認(rèn)識(shí)轉(zhuǎn)變緩慢的表現(xiàn)是以行政化方式看待基層自治。例如，上級(jí)政府部門考核村級(jí)議事會(huì)成員。又如，村民議事會(huì)建設(shè)方面體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)無可非議，但黨組織領(lǐng)導(dǎo)作為天然政治人則需規(guī)范，要體現(xiàn)自治性而非強(qiáng)加性。有的地方將議事會(huì)和村民代表大會(huì)等同，黨支書擔(dān)任議事會(huì)主任，會(huì)對(duì)議事會(huì)其他成員構(gòu)成無形壓力，建議其成為候選人。

2. 基層治理的法制化建設(shè)有待加強(qiáng)

制度化治理機(jī)構(gòu)治理能力的弱化，非制度化組織對(duì)治理的干擾，會(huì)造成治理改革效率低下，政府必須對(duì)不斷出現(xiàn)的治理活動(dòng)及其相關(guān)爭議的性質(zhì)進(jìn)行裁決，這意味著政府的責(zé)任在更大程度上立足于建立一套完善的法律與法規(guī)或規(guī)制體制。從成都的實(shí)踐看，社會(huì)組織一度出現(xiàn)了大發(fā)展大繁榮的境況，但是法治建設(shè)似乎沒有能夠跟上社會(huì)組織發(fā)展的大好勢(shì)頭。

第一，基層治理的法制化需要加強(qiáng)細(xì)則性規(guī)制。法規(guī)的有關(guān)細(xì)則規(guī)定一直比較薄弱，有待進(jìn)一步完善。例如，在激發(fā)社會(huì)組織活力上，沒有實(shí)施細(xì)則。四川省委曾經(jīng)決定，要大力培育社區(qū)服務(wù)組織，培育社會(huì)組織大力參與基層自治，為社會(huì)組織大發(fā)展大繁榮創(chuàng)造了良好的政策環(huán)境。然而，當(dāng)社會(huì)組織逐漸介入基層治理時(shí)，政府和社會(huì)組織的治理邊界的界定模糊問題就逐漸凸顯出來。居民委員會(huì)組織法明確規(guī)定基層民主自治是以居委會(huì)為主體的過程。成都對(duì)此在政策精神上也有章可依，不是讓社會(huì)組織取代居委會(huì)，而是協(xié)力培育。但是，由于傳統(tǒng)的居委會(huì)存在理念和能力不足的問題，街道辦便推動(dòng)社會(huì)組織去指導(dǎo)居委會(huì)怎樣召集大家開會(huì)等，這不僅讓居委會(huì)很抵觸，而且對(duì)自己與社會(huì)組織的關(guān)系認(rèn)識(shí)模糊。而在錦江區(qū)一些社會(huì)組織發(fā)展快速地區(qū)，一些社會(huì)組織，如愛有戲社團(tuán)在67號(hào)院社區(qū)，不僅服務(wù)社會(huì)，還要受街道之托負(fù)責(zé)培育新的社會(huì)組織，以及參與社區(qū)自治。這完全是一種基于基層政權(quán)理解之上的改革推動(dòng)，盡管上面有主導(dǎo)精神，但怎么做并不清楚，所以是一個(gè)上下磨合過程，存在權(quán)責(zé)界定的法制化問題。又如，民非社會(huì)組織的界定較寬泛，職能界定較模糊，需要針對(duì)性制定政策，使之更好發(fā)揮公益職能。網(wǎng)格化信息服務(wù)管理制度也需要在精細(xì)化管理和尊重個(gè)體隱私的關(guān)系等問題上作出法律形式的限定和規(guī)范。建議以法制和制度作為治理的基石，以鼓勵(lì)不同社會(huì)組織積極參與作為治理的民主性和透明性的保證，以保障發(fā)展公民權(quán)作為治理的準(zhǔn)則。

第二，基層治理的法制化需要城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。城市化一度被人們信奉為縮小城鄉(xiāng)差距的有效出路，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，如果只是單一將城市化視為城里人化的過程，如果不能正視既有的城鄉(xiāng)差距，則城市化過程也會(huì)帶來城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等各方面差距的擴(kuò)大。這就是為什么出現(xiàn)城市化雖然在不斷加快，城鄉(xiāng)之間的差距也在不斷拉大的現(xiàn)象的原因。例如，農(nóng)村社會(huì)組織和城市社會(huì)組織的培育政策不平衡，農(nóng)村社會(huì)組織培育的相關(guān)法律法規(guī)有所缺位，影響了農(nóng)村社會(huì)組織的配有和作用發(fā)揮，亟需城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。首先，在城鄉(xiāng)社會(huì)組織的激勵(lì)機(jī)制上，需要進(jìn)一步出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，培育城鄉(xiāng)樞紐型社會(huì)組織。其次，部分農(nóng)村治理需要進(jìn)一步劃清規(guī)則邊界。例如，在一些實(shí)行協(xié)商制度的農(nóng)村地區(qū)，時(shí)常將村級(jí)協(xié)商事務(wù)提交到鎮(zhèn)一級(jí)協(xié)商，需要將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的協(xié)商職責(zé)作明確劃分。再次，需要出臺(tái)專門針對(duì)農(nóng)村社會(huì)組織培育和扶持的政策辦法，因地制宜建立孵化基地，重點(diǎn)發(fā)展與農(nóng)民生產(chǎn)生活相關(guān)的農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)、文體娛樂、公益慈善、鄰里互助等社區(qū)服務(wù)組織和社工服務(wù)組織，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府購買農(nóng)村社會(huì)服務(wù)的力度。

第三，基層治理的法制化需要頂層設(shè)計(jì)。當(dāng)代中國的基層治理還處于不斷探索階段，一些治理問題始終得不到及時(shí)消解的原因就在于該治理領(lǐng)域缺少法律在主體性質(zhì)、權(quán)責(zé)界限等各個(gè)層面的統(tǒng)一規(guī)范。例如，稅費(fèi)是阻礙社會(huì)組織發(fā)展的一大問題，也是調(diào)研中大家反映的至今困惑的一個(gè)難題。民非等社會(huì)組織的免稅問題歸根結(jié)底是法律不完善問題。現(xiàn)在社團(tuán)、民辦非、基金會(huì)依據(jù)的就是三大條例及地方出臺(tái)的實(shí)施辦法。醫(yī)院、學(xué)校等民辦非組織大量涌現(xiàn)，如何界定其性質(zhì)和稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在還沒有定論。有人建議取消民辦非社會(huì)組織的3萬元登記準(zhǔn)入費(fèi)?，F(xiàn)在放開的公益慈善類、科技類、社區(qū)社會(huì)服務(wù)類、行業(yè)協(xié)會(huì)類等四大類社會(huì)組織的登記，究其實(shí)質(zhì)，都可以歸為民辦非組織，但是登記以后，民政部門和掛靠單位是要擔(dān)責(zé)的。民辦非符合企業(yè)所有要件，照理需繳納企業(yè)所得稅，又可以依條件申請(qǐng)所得稅的減免，不能申請(qǐng)營業(yè)稅的減免（一般達(dá)到6%），這對(duì)于社會(huì)組織也是不小的負(fù)擔(dān)。民非等社會(huì)組織的免稅問題需要從中央層面開始作法制化頂層設(shè)計(jì)，進(jìn)而推動(dòng)其自上而下的改革，需要財(cái)政、民政和稅務(wù)部門共同牽頭。

第四，各個(gè)基層治理機(jī)制之間的邊界需要及時(shí)規(guī)范和厘清，以協(xié)調(diào)治理機(jī)制的正常和充分的運(yùn)行，提高治理成效。正如2013年成都市青白江區(qū)已經(jīng)著手理順幾個(gè)基層治理機(jī)制，將村民會(huì)議、代表會(huì)議、議事會(huì)、村委會(huì)、監(jiān)事會(huì)等各個(gè)組織的職能邊界界定清楚，并優(yōu)化運(yùn)行機(jī)制，這對(duì)2014年民政部門和組織部門準(zhǔn)備在全市層面統(tǒng)一規(guī)范基層治理機(jī)制提供了參照。

3. 厘清治理邊界的相關(guān)安全問題有待進(jìn)一步關(guān)注

毋庸置疑，社會(huì)組織參與社區(qū)治理實(shí)踐的重要作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙āＲ环矫?，社?huì)組織參與社區(qū)治理實(shí)踐，能夠較好地分擔(dān)政府職能供給的壓力，推動(dòng)轉(zhuǎn)型期政府職能的盡快轉(zhuǎn)變，尤其是社會(huì)組織在承接政府項(xiàng)目時(shí)能夠發(fā)揮民間創(chuàng)造力，貼近民間所思所想，對(duì)于政府的社會(huì)管理職能履行起到恰如其分的補(bǔ)充效應(yīng)。另一方面，社會(huì)組織參與社區(qū)治理實(shí)踐，也有助于推動(dòng)基層社區(qū)自治能力的提高，喚醒社區(qū)民眾公共精神的成長。

但是，基層社會(huì)組織的“雙引入”現(xiàn)象值得關(guān)注，即運(yùn)作資金中引入國外境外運(yùn)作資金，活動(dòng)開展中引入國外社會(huì)活動(dòng)方法，每一類“引入”都存在著潛在的安全風(fēng)險(xiǎn)，“雙引入”則面臨更大的基層治理安全隱患。例如，愛有戲自成立以來，先后獲得中華兒童慈善救助基金會(huì)、李春平基金會(huì)、南都基金會(huì)、英國救助兒童會(huì)、英國大使館、共青團(tuán)四川省委、共青團(tuán)成都市委、英特爾產(chǎn)品（成都）公司、社區(qū)伙伴、恩派非營利組織發(fā)展中心、水井坊街道辦事處等機(jī)構(gòu)和政府的項(xiàng)目資助。同時(shí)，愛有戲又參與了院落自治的公益項(xiàng)目，在接受了社區(qū)參與行動(dòng)組織的培訓(xùn)之后，直接運(yùn)用開放空間等西方參與式方法指導(dǎo)政府職能部門和社區(qū)民眾開展民主議事決策的治理實(shí)踐。在此，該社團(tuán)已經(jīng)在“雙引入”的前提下置身于政府和社區(qū)之間、社區(qū)不同利益群體之間更為復(fù)雜的利益關(guān)系之中，觸及深層次的有關(guān)權(quán)力與權(quán)利、有關(guān)社區(qū)不同群體間深層次的關(guān)系。

政府的治理邊界一定包含了把沖突控制在秩序范圍、做規(guī)則的制定者和仲裁者的內(nèi)在定義，在現(xiàn)實(shí)的治理實(shí)踐中，這方面的分寸尤其需要有關(guān)職能部門和工作人員拿捏平衡。例如，金牛區(qū)曹家巷拆遷以群眾斗群眾的工作方式就存在此類潛在風(fēng)險(xiǎn)。

此外，基層改革創(chuàng)新受制于主導(dǎo)部門的意愿和能力，受制于部門邊界和利益壁壘，也是一個(gè)較為突出的問題。如，組織部門對(duì)于議事會(huì)的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)，使得議事會(huì)在成都全市迅速推廣并得以制度化。又如，成都彭州市統(tǒng)戰(zhàn)部主導(dǎo)推行社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度，由于關(guān)涉其他部門尤其強(qiáng)勢(shì)部門的機(jī)制對(duì)接和工作協(xié)調(diào)問題，遭遇了與其他部門制度銜接和制度推廣的困難。再如，成都的組織部門和民政部門自2008年推行議事會(huì)的初衷是希望將監(jiān)督職能設(shè)計(jì)為議事會(huì)的內(nèi)在職能之一，但此后《村民委員會(huì)村民組織法》修訂，要求村級(jí)有監(jiān)督機(jī)構(gòu)，紀(jì)委又強(qiáng)勢(shì)要求建村級(jí)監(jiān)督組織，則村級(jí)監(jiān)事會(huì)隨之建立，但目前成為短板。議事決策已經(jīng)常態(tài)化，執(zhí)行也已常態(tài)化，但監(jiān)督在很多時(shí)候流于形式。德陽紀(jì)委書記親自推行監(jiān)督委員會(huì)，首先作為一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，監(jiān)督人員和決策、執(zhí)行的人員分開；其次，紀(jì)委每年申請(qǐng)上千萬的財(cái)政資金單獨(dú)給付其使用；現(xiàn)在希望進(jìn)一步將之推行成可以同時(shí)監(jiān)督黨組織、村委會(huì)和村級(jí)一切事務(wù)，而且作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委的一個(gè)派出機(jī)構(gòu)。這種定位從基層社會(huì)自治角度是值得存疑的，有將村民自治組織發(fā)展成體制內(nèi)機(jī)構(gòu)的傾向。在成都的基層治理架構(gòu)下如何解決監(jiān)督問題，也需要進(jìn)一步思考。

四、成都市厘清治理邊界的啟示

成都市厘清治理邊界的探索提供了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，也對(duì)當(dāng)代中國其他地區(qū)的治理實(shí)踐提供了重要的啟示。

1. 治理邊界準(zhǔn)則

為了保證治理的績效，需要治理主體努力做到下述幾點(diǎn)準(zhǔn)則：第一，各行其道。治理主體不逾越各自的治理邊界，相互監(jiān)督。中國政府尤其各級(jí)地方政府，無論能力強(qiáng)弱，都應(yīng)該充分發(fā)揮私人企業(yè)和競爭性市場(chǎng)的力量來推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的現(xiàn)代化，將政府職能嚴(yán)格限定在市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場(chǎng)和社會(huì)的優(yōu)勢(shì)和潛能。從實(shí)踐情況看，這實(shí)際上要求政府在企業(yè)和社會(huì)可以自己發(fā)揮作用的地方推出，從對(duì)企業(yè)個(gè)體的微觀干預(yù)中推出，從私人產(chǎn)品的領(lǐng)域推出，以此可大大減輕中國政府的負(fù)擔(dān)，以適應(yīng)政府能力有效供給還不足的狀況，減少政府失靈的可能性。

第二，內(nèi)部挖潛。治理主體在內(nèi)在治理邏輯允許的邊界內(nèi)盡可能發(fā)揮自身作用。如，在如何加強(qiáng)社區(qū)黨組織建設(shè)方面，新都區(qū)深入推進(jìn)社區(qū)黨組織晉位升級(jí)建設(shè)，強(qiáng)化黨建引領(lǐng)推動(dòng)。優(yōu)化黨組織設(shè)置，探索推進(jìn)區(qū)域化黨建，在新建小區(qū)、集中安置社區(qū)及時(shí)建立社區(qū)黨支部、社區(qū)聯(lián)合黨支部，健全聯(lián)合黨支部聯(lián)合議事制度；探索黨員居住屬地和隸屬關(guān)系雙向管理模式，積極擴(kuò)大黨的組織和工作覆蓋；優(yōu)化黨組織設(shè)置，探索社區(qū)建黨委（總支），院落建黨支部，樓棟建黨小組的黨組織體系，推行兼職委員模式，實(shí)現(xiàn)社區(qū)黨的組織和工作向駐區(qū)機(jī)構(gòu)、居民院落、社會(huì)組織及其他人群聚集單位延伸。內(nèi)部挖潛需要處理好原有制度的充分利用和新制度創(chuàng)新的關(guān)系。在改革進(jìn)入深水區(qū)，難點(diǎn)不斷迸發(fā)的今天，確實(shí)呼喚著制度創(chuàng)新。但制度創(chuàng)新需要與本地實(shí)際相結(jié)合。廣東烏坎事件正是沒有貫徹落實(shí)原有制度的結(jié)果。新舊制度銜接也能避免成本過高的問題，如網(wǎng)格化管理的人員使用和制度建設(shè)上需要思考成本問題。

第三，應(yīng)變修正。治理主體有時(shí)需要隨環(huán)境變化及時(shí)調(diào)整治理邊界。治理主體的治理邊界帶有強(qiáng)烈的歷史性和階段性色彩，是針對(duì)當(dāng)時(shí)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治狀況而定義的。構(gòu)建治理體系、提升治理能力現(xiàn)代化的核心主旨是提升治理績效。倘若社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治的環(huán)境發(fā)生了較大的變化，各個(gè)治理主體原有的治理邊界已經(jīng)不適用于變化后的環(huán)境，治理邊界就需要與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)作出調(diào)整。

2. 自治與規(guī)制

對(duì)于當(dāng)代中國場(chǎng)域中的基層自治需要有全面的認(rèn)識(shí)。自治并不意味著不需要規(guī)制，基層社會(huì)自組織治理發(fā)端的無序運(yùn)行尤其需要執(zhí)政黨和政府給與適度的幫助和指引，在社會(huì)組織萌芽時(shí)期提供扶助，幫助形成利益鏈接；在社會(huì)組織發(fā)展壯大時(shí)期給與同行者支持，連接資源、提供發(fā)展機(jī)會(huì)。成都近年來出臺(tái)的一系列政策，為推動(dòng)地方社會(huì)組織的發(fā)展提供了廣闊的發(fā)展空間，很多社會(huì)組織因這些政策而獲益。民辦學(xué)校獲得了更加公平的競爭環(huán)境、社區(qū)社會(huì)組織有了更大的成長空間、很多公益類服務(wù)組織取得了更多的財(cái)政支持。而對(duì)社會(huì)組織管理體制的改革，也增強(qiáng)了社會(huì)組織的自主性，有利于構(gòu)建政府與社會(huì)組織的良性互動(dòng)關(guān)系。

另一方面，地方政府在推進(jìn)社會(huì)組織的發(fā)展中存在政策運(yùn)用的作用和限度{4}。政府的政策創(chuàng)新在短期內(nèi)還難以促進(jìn)基層社會(huì)組織的快速繁榮，政策似乎并不是無所不能的。從成都的調(diào)研看，政府購買服務(wù)政策實(shí)際上還在探索完善的過程中，因此實(shí)際的政策績效還難以測(cè)量。在實(shí)地調(diào)查中，我們選取了民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、行業(yè)協(xié)會(huì)、公益性志愿組織等進(jìn)行座談和訪談，并到一些社區(qū)觀察社區(qū)建設(shè)和社區(qū)社會(huì)組織的成長。從這些座談和訪談和我們觀察的信息來看，一方面，很多社會(huì)組織認(rèn)為政府購買服務(wù)并不持續(xù)和平衡。另一方面，政府購買服務(wù)的前提是具有服務(wù)提供能力的社會(huì)組織的成長，即便目前購買服務(wù)政策不斷完善，依然會(huì)面臨在很多社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域找不到相關(guān)社會(huì)組織的尷尬。當(dāng)前的改革是政府放權(quán)和社會(huì)承接之間的一種互動(dòng)，而這兩者應(yīng)該說是政府放權(quán)走在社會(huì)承接前面，不僅購買服務(wù)，也注重相關(guān)社會(huì)組織的孵化。換言之，即使政府有意識(shí)放權(quán)，社會(huì)組織也還沒有足夠能力承來接相關(guān)服務(wù)和職能。此外，一些優(yōu)秀的典范社區(qū)，其背后依靠的依然是傳統(tǒng)的組織體系和政府力量，而社區(qū)社會(huì)組織的發(fā)展還有較大的發(fā)展空間。

因此，成都厘清治理邊界的探索提供了一個(gè)很好的思考政府的治理邊界的案例。一方面，社會(huì)尤其社會(huì)組織的發(fā)展需要一個(gè)強(qiáng)有力的政府政策體系來保駕護(hù)航。對(duì)于很多發(fā)展中國家而言，沒有一個(gè)強(qiáng)有力的政府和政策體系的推動(dòng)，治理難以有效開展，吸納社會(huì)精英參與治理也需要政策和機(jī)制。另一方面，社會(huì)組織對(duì)政府的政策依賴并不是無限的，正如政府與市場(chǎng)關(guān)系一樣，政府與社會(huì)之間也需要保持一定的張力。政策對(duì)社會(huì)組織的推動(dòng)具有自身的限度，自上而下的政策體系在很多時(shí)候似乎并不能完全滲透到社會(huì)組織之中，如很多社會(huì)組織到目前為止都還不知道如何享受免稅政策。因?yàn)檎⒉皇侨艿氖フ撸牧己谜咭庠肝幢貢?huì)對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展產(chǎn)生正向效應(yīng)。

因此，政府有必要謹(jǐn)慎運(yùn)用自身的政策，避免政策產(chǎn)生適得其反的效果。盡管從目前地方創(chuàng)新實(shí)踐而言，政策對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的作用大部分具有積極意義，但不能因此認(rèn)為政策都可以實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)。尤其越到基層，政策被扭曲的風(fēng)險(xiǎn)越大。因此，如何在一個(gè)快速的政策變遷中，盡可能地調(diào)動(dòng)更多力量的參與，讓自上而下的力量和自下而上的社會(huì)發(fā)展有機(jī)整合，是未來在關(guān)于社會(huì)建設(shè)和社會(huì)組織發(fā)展的政策運(yùn)用中需要更加注意的問題。

社會(huì)治理是提升國家治理績效的重要組成部分。在當(dāng)代中國社會(huì)治理蓬勃開展的今天，探析治理的邊界的問題依然具有很大的思考和探索空間。

注 釋：

{1}文中采用的所有數(shù)據(jù)皆來自2014年3月中國社科院創(chuàng)新工程基層治理與民主建設(shè)組赴成都調(diào)研的調(diào)研資料記錄。

{2}除調(diào)研記錄外，參見調(diào)研材料《“小網(wǎng)格 大治理”積極探索網(wǎng)格化治理新模式》，2014年3月17日。

{3}成都市青羊區(qū)委組織部課題組：《區(qū)域化黨建與基層社會(huì)管理創(chuàng)新研究》，2014年3月17日。

{4}部分觀點(diǎn)參見陳承新等：《跨越城市化治理藩籬》，北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2014年。