□ 李源峰

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指在農(nóng)村土地所有權(quán)不變的前提下，農(nóng)村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權(quán)，將經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或其他經(jīng)濟(jì)組織的行為。農(nóng)村土地的有序流轉(zhuǎn)，對土地資源的合理配置、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、農(nóng)民的增產(chǎn)增收、農(nóng)業(yè)的規(guī)模化集約化經(jīng)營和農(nóng)村的現(xiàn)代化建設(shè)都具有重要意義。

一、改革開放以來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的政策回顧

十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村展開。農(nóng)村改革的核心是土地問題。為此，在農(nóng)村土地所有權(quán)不變的根本前提下，逐步實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。按照改革開放以來農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策的變遷，大致可以分為以下四個(gè)階段：

1.禁止流轉(zhuǎn)階段（1978—1983年）

十一屆三中全會(huì)以后，經(jīng)濟(jì)體制改革首先在農(nóng)村展開。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行，農(nóng)民雖然獲得了土地的經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)，但農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓受到嚴(yán)格限制。1982年出臺的《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，“任何組織或者個(gè)人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”。

2.合法化流轉(zhuǎn)階段（1984—2002年）

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的普及，我國農(nóng)村土地制度進(jìn)入了確立和發(fā)展階段。為了促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收，1982年至1986年，我國農(nóng)村改革史上第一輪“五個(gè)一號文件”出臺并實(shí)施，初步構(gòu)建了農(nóng)村土地制度框架。特別是1984年中央一號文件《一九八四年農(nóng)村工作的通知》首次規(guī)定農(nóng)村土地可以依法轉(zhuǎn)讓。但真正承認(rèn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法性的是1988年憲法修正案。該案規(guī)定：“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，由此奠定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合法性。1993年《建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》和1994年《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》相繼出臺，不僅對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題作了更進(jìn)一步的指示，更重要的是從法律層面基本明確了土地流轉(zhuǎn)的幾個(gè)基本原則和基本方式。為穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)的承包關(guān)系，刺激農(nóng)民生產(chǎn)，提高土地的生產(chǎn)率，1998年8 月修訂的《土地管理法》規(guī)定，“土地承包經(jīng)營期限為30年”。承包經(jīng)營期的延長，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造了有利的社會(huì)環(huán)境。2002年，《農(nóng)村土地承包法》出臺，標(biāo)志著我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度正式確立，農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度真正走上法制化軌道。同年，中共十六大報(bào)告提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，逐步發(fā)展規(guī)模經(jīng)營”。

3.規(guī)范化流轉(zhuǎn)階段（2003—2007年）

2003年3 月1 日，《農(nóng)村土地承包法》正式實(shí)施，該承包法對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了系統(tǒng)的整理和創(chuàng)新。2005年3 月1 日農(nóng)業(yè)部頒布實(shí)施《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，對流轉(zhuǎn)方式、合同簽訂等問題作了明確規(guī)定?！掇r(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的先后實(shí)施，為新時(shí)期農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供了制度基礎(chǔ)和保障。2006年，延續(xù)兩千多年的農(nóng)業(yè)稅正式取消，在稅制層面徹底解放了農(nóng)民，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)更為頻繁，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了利好因素。這一時(shí)期法規(guī)政策的頒布，是基于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合法化的進(jìn)一步完善，我國農(nóng)村土地開始進(jìn)入有序規(guī)范流轉(zhuǎn)的階段。

4.加快流轉(zhuǎn)階段（2008年至今）

2004——2008年，中共中央、國務(wù)院相繼出臺了10 個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”的中央“一號文件”，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展迎來了一個(gè)“黃金十年”。2008年，中共十七屆三中全會(huì)通過的《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了更為全面系統(tǒng)的規(guī)定，指出要“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變”。這表明中央開始鼓勵(lì)和支持農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。隨后，中央相繼出臺的中央一號文件以及相關(guān)政策，對涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各種問題進(jìn)行了明確和完善。2013年，中共十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中指出，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營”。2014年1 月，《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》要求鼓勵(lì)有條件的農(nóng)戶流轉(zhuǎn)承包土地的經(jīng)營權(quán)，是在維護(hù)農(nóng)戶土地承包權(quán)長久不變的基礎(chǔ)上，為實(shí)現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營開拓發(fā)展空間。

由此可見，改革開放以來，我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的演變趨勢大致為：禁止流轉(zhuǎn)→有條件允許流轉(zhuǎn)→允許流轉(zhuǎn)→支持和鼓勵(lì)流轉(zhuǎn)?？傮w來看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策在土地所有權(quán)不變的前提下，呈現(xiàn)市場化、自由化的演進(jìn)趨勢。

二、我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的主要問題

1.農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)模糊

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的核心。明晰的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系是進(jìn)一步加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。改革開放以來，我國農(nóng)村實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制。隨著中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和完善，產(chǎn)權(quán)界定模糊的制度缺陷制約著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主要存在以下問題：第一，農(nóng)村土地所有權(quán)主體虛化。我國農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體所有，但對“集體”一直都沒有明確的界定。依照《憲法》《土地管理法》等法律條文規(guī)定，我國農(nóng)村土地所有權(quán)主體可以是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村集體甚至是村民小組。這樣的模糊界定，勢必造成土地流轉(zhuǎn)過程中各級組織的利益糾紛，阻礙土地有序流轉(zhuǎn)。第二，各項(xiàng)權(quán)能邊界模糊。土地所有權(quán)和政府行政權(quán)的界限不清，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶基本利益缺乏保障。

2.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏法律保障

首先，對于農(nóng)村土地所有權(quán)界定不清。我國法律雖然明確規(guī)定了土地歸國家和集體所有，但對于“集體”卻缺乏明確的法律界定。其次，缺乏專門的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)。目前，涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)主要有《憲法》《民法》《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等法律和政策文件，但缺少關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的專門法規(guī)。因此，對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中的土地權(quán)屬、土地用途、登記管理、流轉(zhuǎn)雙方權(quán)利和義務(wù)等問題缺乏必要說明和基本保障。

3.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制不健全

首先，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場不完善。隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場化導(dǎo)向愈發(fā)明顯，健全的流轉(zhuǎn)市場是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要保障。市場價(jià)格引導(dǎo)下的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，是土地資源合理配置的重要手段。當(dāng)前，就全國看，只有發(fā)達(dá)地區(qū)的大中型城市建立了系統(tǒng)完備的流轉(zhuǎn)市場，大部分地區(qū)的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還處于自發(fā)、無序狀態(tài)，分散農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)較多，反而不利于雙方權(quán)益的保護(hù)。其次，價(jià)格機(jī)制不完備。一方面，土地流轉(zhuǎn)范圍窄、規(guī)模小，缺乏土地流轉(zhuǎn)市場等因素，致使很多情況下農(nóng)民只能低價(jià)流轉(zhuǎn)土地；另一方面，沒有完備的中介服務(wù)結(jié)構(gòu)，缺少系統(tǒng)科學(xué)的資產(chǎn)評估服務(wù)，農(nóng)民游離于土地流轉(zhuǎn)價(jià)格之外，加之農(nóng)民的價(jià)格意識薄弱，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)價(jià)格低廉，損害了農(nóng)民利益。再次，土地流轉(zhuǎn)過程不規(guī)范。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，存在著流轉(zhuǎn)無合同或合同不科學(xué)、流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范、流轉(zhuǎn)主體不規(guī)范等行為，埋下了利益糾紛的隱患。截至2012年底，30 個(gè)省、區(qū)、市村民委員會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)共受理土地承包及流轉(zhuǎn)糾紛22.4萬件，比2011年增長了2.2%。第四，部分地區(qū)存在村干部、基層政府以土地所有權(quán)為名義，任意收回、越權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地的行為，以及土地承包過程中“暗箱操作”的行為，嚴(yán)重侵害了農(nóng)戶的權(quán)益。

4.政府管理的缺位、越位

適當(dāng)?shù)恼{(diào)控有利于農(nóng)村土地資源的合理配置。與此同時(shí)，不可避免地存在政府管理的缺位和越位現(xiàn)象。政府的缺位現(xiàn)象主要表現(xiàn)在：一是政府管理服務(wù)職能不健全，服務(wù)功能弱化；二是對中介組織、流入方行為、下級行政組織的監(jiān)管有待提升；三是糾紛協(xié)調(diào)處理能力不足；四是服務(wù)不到位，即為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供中介服務(wù)不到位、為農(nóng)業(yè)發(fā)展提供服務(wù)不到位等等。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中政府的越位現(xiàn)象則主要表現(xiàn)為政府行政指令下的強(qiáng)制手段，即強(qiáng)制土地流轉(zhuǎn)或者強(qiáng)制規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序。

5.農(nóng)村社會(huì)保障體系不完善

城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制，造成了農(nóng)村社會(huì)保障的不完善。而長期的歷史文化因素使得農(nóng)戶對土地高度依賴，土地一直發(fā)揮著社會(huì)保障的功能。有研究表明，在我國農(nóng)村，土地承擔(dān)了大約51.64%的社會(huì)保障功能。這就造成了盡管土地耕種的收益較低，但相比將土地流轉(zhuǎn)出去獲得的收益，大部分農(nóng)民還是會(huì)選擇繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，依靠土地滿足自身的社會(huì)保障需求的局面。由此可見，農(nóng)村社會(huì)保障的完善與否，是影響農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)意愿的關(guān)鍵因素。農(nóng)村社會(huì)保障體系的不完善，限制了農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的積極性和自主性，間接增長了土地流轉(zhuǎn)成本。

三、加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的對策建議

1.完善產(chǎn)權(quán)管理制度，建立健全相關(guān)法律體系

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理制度的完善，是新時(shí)期加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的內(nèi)在要求。針對當(dāng)前農(nóng)村土地制度“三權(quán)分立”（所有權(quán)歸集體，農(nóng)戶按戶承包，使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)）的實(shí)際狀況，應(yīng)從三個(gè)方面著力。第一，明確農(nóng)村土地所有權(quán)的主體。這就需要在法律層面上進(jìn)一步界定農(nóng)村土地所有權(quán)，厘清各項(xiàng)權(quán)能的界限，解決所有權(quán)主體虛化等重要問題。第二，充分發(fā)揮農(nóng)民的主體地位，尊重農(nóng)民自身意愿，切實(shí)保障農(nóng)民的土地權(quán)益。第三，在土地所有權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，做好相關(guān)登記管理工作，將法律保障落到實(shí)處。

在增強(qiáng)法律保障方面，重點(diǎn)是制定出臺專門的《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》；整合《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》等相關(guān)法律以及涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的各項(xiàng)政策法規(guī)，結(jié)合各地土地流轉(zhuǎn)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，制定出臺《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》；通過《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，對農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)原則、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)程序、流轉(zhuǎn)各方的權(quán)利和義務(wù)等關(guān)鍵問題進(jìn)行界定和說明。這也是我國法制現(xiàn)代化建設(shè)的重要體現(xiàn)。

2.轉(zhuǎn)變政府職能，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場機(jī)制

注重政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)對土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，營造合理有序的政策環(huán)境，貫徹落實(shí)“依法、自愿、有償”的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)原則。一是建立公平、規(guī)范、開放、有序的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場，完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的約束機(jī)制，調(diào)整農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)制，保證農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的長效運(yùn)行；二是規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程中的交易行為，一方面嚴(yán)格完善合同簽訂等相關(guān)服務(wù)，保障雙方權(quán)益，特別是農(nóng)戶的合法權(quán)益，另一方面執(zhí)行農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，做好農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的申報(bào)、登記等管理工作；三是堅(jiān)持以市場為導(dǎo)向，結(jié)合各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式；四是強(qiáng)化各級政府的監(jiān)管職能，防止少數(shù)基層干部謀取私利，嚴(yán)禁通過定任務(wù)、下指標(biāo)等方式推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)，以提升政府服務(wù)能力為著力點(diǎn)，切實(shí)改善政府管理的缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象；五是完善農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制，建立健全以協(xié)商、調(diào)解、仲裁、訴訟為主要內(nèi)容的糾紛解決制度，切實(shí)維護(hù)土地流轉(zhuǎn)各方的正當(dāng)權(quán)益。

3.加大政策和資金支持力度，加快培育經(jīng)營主體

首先，金融支持是加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的催化劑。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的金融支持明顯不足。國家可進(jìn)一步加大對規(guī)模經(jīng)營的土地政策傾斜，建立健全農(nóng)村金融體系，農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)降低經(jīng)營主體的準(zhǔn)入門檻，合理引導(dǎo)民間借貸，拓寬經(jīng)營主體的融資渠道，允許符合條件的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體開展信用合作。同時(shí)，充分發(fā)揮財(cái)政政策的杠桿作用，通過稅收優(yōu)惠、財(cái)政貼息、資金補(bǔ)助等手段，引導(dǎo)金融資源流向農(nóng)村。鼓勵(lì)地方依據(jù)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，結(jié)合區(qū)域特色，有重點(diǎn)地加大對家庭農(nóng)場等農(nóng)業(yè)組織的扶持力度。

其次，培育規(guī)模經(jīng)營的主體作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推動(dòng)者。一是發(fā)揮家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)作用，培育以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場；二是發(fā)揮農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等涉農(nóng)企業(yè)的模范作用，提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營；三是建立健全縣市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的三級農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，通過完善的服務(wù)推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)。

4.完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，加大政府公共財(cái)政對農(nóng)村社會(huì)保障的資金投入，建立健全最基本的農(nóng)村社會(huì)保障制度，通過擴(kuò)大最低生活保障制度的覆蓋面，建立廣泛的農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，切實(shí)推進(jìn)農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度等措施，取代農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，解決農(nóng)民最關(guān)心的醫(yī)療和養(yǎng)老問題，切實(shí)改進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障現(xiàn)狀，釋放農(nóng)民土地養(yǎng)老的壓力，推動(dòng)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。

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