隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善,人們的身份、財(cái)富、地位差距逐漸拉大,待遇觀念也隨之發(fā)生重大變化。群體之間、個(gè)體之間的待遇差距問題不斷顯化、升級,以致出現(xiàn)了老百姓得到的實(shí)惠最多、老百姓的罵聲也最多的“兩個(gè)最多”現(xiàn)象。
要破解“兩個(gè)最多”現(xiàn)象,就必須緊緊圍繞“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略思想進(jìn)行理論總結(jié)和實(shí)踐創(chuàng)新,構(gòu)建與我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)的國民待遇制度,提出落實(shí)國民待遇的具體路徑,進(jìn)而不斷縮小群體間的待遇差別,最終實(shí)現(xiàn)共同富裕。
中國已經(jīng)進(jìn)入并將長期處于三元社會結(jié)構(gòu)時(shí)代
從中國發(fā)展的現(xiàn)實(shí)和趨勢看,中國正處于城鎮(zhèn)化加速期,預(yù)計(jì)到 2030 年,中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到 70%,中國人口將達(dá)到15 億,以市民、農(nóng)民、移民(以農(nóng)民工為主的流動人口群體)為主構(gòu)成的三元社會結(jié)構(gòu)的趨勢將不斷強(qiáng)化。三元社會結(jié)構(gòu)對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來的,主要是積極效應(yīng)而非消極影響,是在弱化而非固化市民與農(nóng)民之間的利益秩序。在現(xiàn)階段基本國情和人口發(fā)展趨勢下,一方面城鄉(xiāng)差距仍然較大,另一方面,還存在著戶籍制度等顯性的制度約束以及基本公共服務(wù)體系不健全等隱性的制度約束。因此,流動人口融入城市的過程會更慢,時(shí)間也會更長。三元社會結(jié)構(gòu)在中國將長期存在,市民、農(nóng)民、移民的待遇差距也將長期存在。
從“同城同待遇”到“同城同待遇指數(shù)”
基于中國將長期處于三元結(jié)構(gòu)社會的認(rèn)識、三大人群之間的待遇差距也將長期存在難以完全做到“同城同待遇”的基本判斷,我們認(rèn)為,必須在三元社會結(jié)構(gòu)的背景和前提下,重新審視中國的人口城鎮(zhèn)化政策特別是農(nóng)民工市民化政策,避免政策單向地集中在使進(jìn)城農(nóng)民獲得市民身份和同等待遇上,而應(yīng)該一攬子謀劃解決市民、農(nóng)民、移民這三大群體的待遇問題。
當(dāng)前,在理論界和實(shí)踐中對“同城同待遇”的呼聲很高,認(rèn)為生活在一座城市中的市民、農(nóng)民、移民都應(yīng)該享有完全相同的待遇。但由于個(gè)體的年齡、學(xué)歷、職業(yè)、居住地等自身?xiàng)l件不同,繳費(fèi)、納稅、投資等個(gè)人付出也不一樣,所以落實(shí)到每一個(gè)人身上的具體待遇千差萬別。如在社保待遇上,不僅市民和農(nóng)民的社保待遇政策不同,即使在市民中,事業(yè)單位職工與企業(yè)職工的社保待遇政策也不同。因此,如果在待遇上搞“一刀切”,不僅現(xiàn)實(shí)條件下做不到,還會造成法理上的沖突和不公,使得社會矛盾不斷激化。在現(xiàn)有的生產(chǎn)力發(fā)展水平下,追求“同城同待遇”并不是指生活在一座城市中的市民、農(nóng)民、移民享有完全相同的具體待遇,而應(yīng)該是“同城同待遇指數(shù)”。它是依據(jù)相關(guān)的待遇指標(biāo)體系,通過對不同的待遇指標(biāo)進(jìn)行賦權(quán)量化,反映三大群體待遇的一種綜合指數(shù)。因?yàn)榫途唧w待遇而言,不僅三大群體之間沒有可比性,就是在同一群體中也沒有可比性,而通過待遇指數(shù),可以全面、科學(xué)、系統(tǒng)地反映市民、農(nóng)民、移民三大群體的待遇,從而使不同群體的待遇可以比較,使不同區(qū)域的待遇也可以比較。
以“同城同待遇指數(shù)”理念破解流動人口待遇問題的政策建議
堅(jiān)持“分城、分層、分情、分步”的思路。實(shí)現(xiàn)不同群體的“同城同待遇”,事關(guān)城鄉(xiāng)公共資源的重新配置,事關(guān)城鄉(xiāng)居民各種利益的重新調(diào)整,事關(guān)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。在工作推進(jìn)機(jī)制上,要按照“分城、分層、分情、分步”的思路,逐步實(shí)現(xiàn)不同人群的“同城同待遇”目標(biāo)。
一是“分城”,就是按照“城市”分類區(qū)別對待。根據(jù)每個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政體制等方面的不同情況,對不同的城市采取不同的政策待遇、不同的解決方式和不同的實(shí)現(xiàn)路徑。
二是“分層”,就是按照“圈層”分類區(qū)別對待。根據(jù)老城區(qū)、新城區(qū)、市域縣(市)、省內(nèi)城市、省外城市等不同圈層,采取不同的政策待遇、不同的解決方式和不同的實(shí)現(xiàn)路徑。
三是“分情”,就是按照實(shí)際情況分別對待。根據(jù)外來流動人口的本人意愿與訴求,既可自由選擇在流入地城市入戶,自愿交出土地指標(biāo)和原籍戶口換取流入地城鎮(zhèn)戶籍、住房和社保;也可保留原籍身份和土地權(quán)益,只享受流入地城市提供的部分政策待遇。
四是“分步”,就是按照統(tǒng)一規(guī)劃分步推進(jìn)。先易后難、循序漸進(jìn)地推進(jìn)本地城鎮(zhèn)居民與本地農(nóng)村居民、本地居民與外地居民的“同城同待遇”。大致可以按照以下思路推進(jìn):第一步是推動老城區(qū)農(nóng)村居民與老城區(qū)城鎮(zhèn)居民的“同城同待遇”;第二步是推動幾個(gè)新城區(qū)城鄉(xiāng)居民與老城區(qū)城鄉(xiāng)居民的“同城同待遇”;第三步是在條件成熟后推動縣(市)的城鄉(xiāng)居民及其在杭州市區(qū)工作生活的流動人口,與老城區(qū)城鄉(xiāng)居民的“同城同待遇”;第四步是推進(jìn)省內(nèi)其他地區(qū)戶籍在杭工作生活的流動人口與老城區(qū)城鄉(xiāng)居民的“同城同待遇”;第五步是推進(jìn)省外戶籍在杭工作生活的流動人口與老城區(qū)城鄉(xiāng)居民的“同城同待遇”。
構(gòu)建與生產(chǎn)力發(fā)展水平相適應(yīng)、與三元結(jié)構(gòu)社會相協(xié)調(diào)的國民待遇制度。構(gòu)建待遇制度的方向主要是:一要分類指導(dǎo),正視差別;二要立法定規(guī),公開透明;三要縮小差距,追求公平。要圍繞待遇指數(shù),設(shè)定近期、中期和遠(yuǎn)期目標(biāo),近期目標(biāo)是到 2030年,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)總量世界第一和城市化率達(dá)到 70%;中期目標(biāo)是到 2050年,達(dá)到世界中等發(fā)達(dá)國家水平,基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化;遠(yuǎn)期目標(biāo)是2050年后的發(fā)展情況。要根據(jù)近期、中期、遠(yuǎn)期目標(biāo),制定相應(yīng)的待遇結(jié)構(gòu)的改善目標(biāo),推動待遇制度的落實(shí)。
采取“完善市民待遇、提升農(nóng)民待遇、落實(shí)移民待遇”的路徑。按照待遇指數(shù)平等的理念,對待遇政策較為完善、待遇享受水平較高的市民群體,要繼續(xù)完善他們的待遇;對待遇政策不太健全,待遇水平起點(diǎn)較低、現(xiàn)狀不高的農(nóng)民群體,要逐步提升他們的待遇;對跨城鄉(xiāng)、跨地域流動的移民群體,要協(xié)調(diào)好流入地和流出地之間的待遇關(guān)系,按照“分城、分層、分情、分步”的思路逐步推動不同圈層群體的待遇均等化,當(dāng)前亟需推動城市新城區(qū)居民與老城區(qū)居民的“同城同待遇”。當(dāng)前比較緊迫的任務(wù)是,制定出專門針對移民這一“元”的政策。這一政策有別于對農(nóng)民的政策,也有別于對市民的政策,按照“權(quán)利與義務(wù)對等”的原則,以權(quán)利、義務(wù)、時(shí)間門檻為三個(gè)基本要素,逐步擴(kuò)大移民通過貢獻(xiàn)和承擔(dān)義務(wù)所獲得福利的通道。
推動落實(shí)流動人口待遇的若干政策。一要推動移民的待遇政策實(shí)現(xiàn)法規(guī)化。當(dāng)前迫切需要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展新形勢,推進(jìn)權(quán)利與義務(wù)相對等、國家與地方相協(xié)調(diào)的法制化建設(shè),將解決流動人口問題的相關(guān)政策提高到法制化的高度,以法律法規(guī)的形式固化下來。特別是涉及流動人口子女的初高中階段的就學(xué)、保障性住房、“五險(xiǎn)一金”等重大問題,不是一個(gè)城市或者一個(gè)省可以解決的,國家層面也要抓緊研究這些問題,要提高立法層次和立法質(zhì)量,將相關(guān)法規(guī)條例提升到省級層面,甚至國家層面去制定,進(jìn)而在現(xiàn)有體制框架下切實(shí)保障流動人口的權(quán)益。二要確立待遇管理的主體機(jī)構(gòu)。要設(shè)計(jì)一個(gè)機(jī)構(gòu),來管理和落實(shí)國(公)民待遇問題。若要新設(shè)一個(gè)機(jī)構(gòu),就是人口管理委員會;若要依附于一個(gè)原有機(jī)構(gòu),可以是衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會。三要明確待遇管理的載體。建議充分發(fā)揮“兩證一卡”的作用,即身份證、居住證、社保卡(市民卡),以身份證落實(shí)基本國民待遇、以社??ǎㄊ忻窨ǎ┞鋵?shí)本地居民待遇、以居住證落實(shí)移民待遇。
(本文由浙江省城市治理研究中心供稿)