韓 卓

(黑龍江省地方志辦公室研究室 黑龍江 哈爾濱 150001)

黑龍江省地方志立法工作從2011年起草《黑龍江省地方志工作規(guī)定》初稿，到2014年9月11日省政府第31 次常務(wù)會議通過，于9月17日由陸昊省長簽發(fā)黑龍江省人民政府令第2 號予以公布，并從11月1日起施行。《規(guī)定》的頒布是我省地方志事業(yè)發(fā)展歷程中具有里程碑意義的一件大事，標(biāo)志著我省地方志事業(yè)法制化工作進(jìn)入了新的階段。歷時4年的立法過程，讓筆者收獲良多，下面就《規(guī)定》起草中的一些體會和學(xué)習(xí)《規(guī)定》中的幾點(diǎn)思考，談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

一、《規(guī)定》立足自身優(yōu)勢，體現(xiàn)我省省情特點(diǎn)

2006年國務(wù)院《地方志工作條例》頒布后，省志辦就積極加快地方志工作法制化步伐。后因一些客觀因素限制，立法工作一度擱置。自2011年立法工作重新啟動以來，為盡早出臺我省地方志法規(guī)，省地方志辦公室配合省法制辦開展了六次調(diào)研，數(shù)易其稿，在廣泛借鑒其他省市經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)真聽取各級地方志工作者意見的基礎(chǔ)上，按照科學(xué)規(guī)范的立法要求制定了《規(guī)定》。在我省《規(guī)定》2011年起草以前，全國已有23 個省出臺了關(guān)于地方志工作的地方性法規(guī)條例。因此，我省在《規(guī)定》的起草過程中，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，對這23 部已出臺的法規(guī)、條例進(jìn)行深入研究，即總結(jié)了其中的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，也通過考察調(diào)研、致函致電等方式了解了各項(xiàng)規(guī)定、條例在施行過程中遇到的問題和不足。所以，我省的《條例》可以說是博采眾家之長，并根據(jù)各省施行中的具體情況，彌補(bǔ)了其他省份立法中的遺憾。

《規(guī)定》不但總結(jié)了我省三十年修志的寶貴經(jīng)驗(yàn)，而且凝聚著各級地方志工作者和關(guān)心、支持地方志事業(yè)同志的集體智慧，更充分體現(xiàn)了省委、省政府對地方志工作的高度重視和關(guān)心支持。《規(guī)定》是對國務(wù)院《地方志工作條例》的具體細(xì)化和落實(shí)，在國務(wù)院《地方志工作條例》的基礎(chǔ)上，結(jié)合我省地方志工作開展的實(shí)際情況，對我省地方志工作的任務(wù)和要求、組織和保障、審查和驗(yàn)收、編纂和出版、管理和使用以及違法處罰等作出了具體的規(guī)定?！兑?guī)定》的頒布實(shí)施，對于進(jìn)一步強(qiáng)化依法修志、依法用志和依法管志，建立修志工作長效機(jī)制，保障地方志事業(yè)蓬勃健康發(fā)展，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史影。

二、《規(guī)定》立足現(xiàn)實(shí)情況，注重解決實(shí)際問題

在《規(guī)定》起草之初，就定位為了解決當(dāng)前地方志工作推進(jìn)過程中遇到的實(shí)際問題，尤其是一些行政協(xié)調(diào)不好解決，或長期解決不好的問題，如一些單位對國務(wù)院《地方志工作條例》落實(shí)不到位，修志經(jīng)費(fèi)保障不到位，修志人員待遇不到位等。為此，《規(guī)定》全文共22 條，28 款，主要強(qiáng)調(diào)了縣級以上人民政府要加強(qiáng)對地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)，并全面系統(tǒng)的規(guī)范了全省地方志工作的組織編纂、審查驗(yàn)收和開發(fā)利用等，明確各級政府和地方志工作機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

(一)規(guī)章制度是否科學(xué)有效，除了體現(xiàn)在內(nèi)容上，更重要的體現(xiàn)在執(zhí)行上。《規(guī)定》執(zhí)行的是否有力、到位，不僅僅關(guān)系《規(guī)定》本身的成敗，對我省地方志事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步也關(guān)系重大?！兑?guī)定》落實(shí)的到位、執(zhí)行的有力，則可加速推動地方志事業(yè)的發(fā)展。如果《規(guī)定》定而不行或行而不力，就會辜負(fù)全省地方志工作者對《規(guī)定》給予的期望，損害大家工作的積極性，對全省地方志事業(yè)的發(fā)展進(jìn)步造成不利影響。因此，為使《規(guī)定》能夠落實(shí)到位，在《規(guī)定》中不但對地方志工作機(jī)構(gòu)的職能做以規(guī)定，而且對各級政府在地方志工作中的職責(zé)也做出明確規(guī)定。強(qiáng)調(diào)“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將地方志工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，地方志工作所需經(jīng)費(fèi)列入本級財政預(yù)算?？h級以上人民政府應(yīng)當(dāng)逐步建立方志館(室)、地方志資料庫和地方志網(wǎng)站，明確負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)，根據(jù)實(shí)際需要配備專職地方志工作人員，保障地方志工作條件。”為進(jìn)一步加強(qiáng)各級政府對地方志工作的重視，將“承編責(zé)任制度”以正文的形式寫入《規(guī)定》，明確指出“地方志書編纂實(shí)行承編責(zé)任制度，按照下列規(guī)定簽訂承編責(zé)任書:(一)以省、市級行政區(qū)域名稱冠名的地方志書的承編單位應(yīng)當(dāng)與省人民政府簽訂承編責(zé)任書;(二)以縣級行政區(qū)域名稱冠名的地方志書的承編單位應(yīng)當(dāng)與市級人民政府簽訂承編責(zé)任書。”

(二)明確承編單位的職責(zé)。承編單位是志書編修的主體，承編單位履職盡責(zé)是否到位，不但關(guān)系志書編修質(zhì)量，更對地方志事業(yè)的發(fā)展具有長遠(yuǎn)影響。但由于我國各省市具體區(qū)情不一，國務(wù)院《地方志工作條例》中并沒有對承編單位提出明確要求。而我省在制定《規(guī)定》之初，就把《規(guī)定》定位為上承國務(wù)院《地方志工作條例》精神，下接我省省情實(shí)際。因此，我們結(jié)合我省地方志工作實(shí)際，對承編單位提出了明確要求，即“承編單位，應(yīng)當(dāng)確定負(fù)責(zé)編纂工作的機(jī)構(gòu)和人員，按照時限和質(zhì)量要求完成地方志編纂任務(wù)?！痹谥贫ū緱l款時，通過分析地方志事業(yè)發(fā)展變化出現(xiàn)的新情況，對承編單位的主體進(jìn)行了適當(dāng)放寬，除“按照規(guī)劃和有關(guān)規(guī)定承擔(dān)地方志編纂任務(wù)的國家機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體、企事業(yè)單位”外，又加入了“其他社會組織”，以便時《規(guī)定》不但立足當(dāng)前，還能夠?yàn)閷淼胤街臼聵I(yè)的發(fā)展變化留有余量。

(三)資料是一切書籍編寫的基礎(chǔ)，尤其是對定位于資料性文獻(xiàn)的地方志而言，資料更是生命，資料是否全面、真實(shí)、準(zhǔn)確直接影響著志書的質(zhì)量。地方志包括地方志書和地方綜合年鑒，地方綜合年鑒由于是逐年編寫，資料的收集整理還相對容易。而目前地方志書的編修周期是二十年，如果沒有嚴(yán)格的資料收集整理制度，在十幾年后開始編修志書的時候再去收集，難度可想而知。從已出版的志書來看，也有很多志書就是因?yàn)橘Y料遺失比較嚴(yán)重，致使直到出版還留有很多遺憾。因此，為了規(guī)范我省地方志資料征集整理制度，為地方志事業(yè)長遠(yuǎn)健康發(fā)展奠定基礎(chǔ)，《規(guī)定》中明確了“縣級以上人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立資料征集制度”。并根據(jù)實(shí)際需要將資料范圍進(jìn)行了界定，除包括“紙介質(zhì)、電子文檔、音像制品”等傳統(tǒng)資料外，還加入了“實(shí)物和口述資料”這些近年越發(fā)被社會和學(xué)界重視的資料。由于地方志志書編修的時間跨度長，隨著社會的發(fā)展變化一些事物會逐漸消亡，比如在第二輪志書的編修過程中就經(jīng)歷了國企改革和政府部門精簡合并等過程，在撤銷并轉(zhuǎn)的過程中，由于缺乏嚴(yán)格規(guī)定造成很多資料遺失，為志書編修造成了很大困難。從長遠(yuǎn)看，“改革”將是我們今后社會生活的新常態(tài)。在改革的過程中，這些撤銷并轉(zhuǎn)的過程也一定會出現(xiàn)。為了避免在這一過程中資料遺失，《規(guī)定》制定了資料移交條款，“承編單位撤銷、合并或者注銷的，應(yīng)當(dāng)將所存地方志資料移交人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)保存;承編單位承擔(dān)編纂工作的機(jī)構(gòu)和工作人員發(fā)生變化的，應(yīng)當(dāng)向單位移交有關(guān)地方志資料?！?/p>

(四)志書在編修過程中一直存在一對矛盾，就是地方志官修信史的性質(zhì)和志書資料性文獻(xiàn)的工具書作用，決定了對志書的質(zhì)量要求大大高于一般圖書。但是由于志書編修的過程跨度時間長、涉及范圍廣，眾手成志已經(jīng)成為現(xiàn)代志書編修的常態(tài)，雖經(jīng)總纂統(tǒng)一整理，但難免會因編者水平不同、理念不一而產(chǎn)生質(zhì)量問題。如何解決這一矛盾，就需要地方志工作機(jī)構(gòu)在志書成書之前加強(qiáng)評審和審查驗(yàn)收?！兑?guī)定》為進(jìn)一步加強(qiáng)我省志書編修質(zhì)量，對志書的質(zhì)量要求和評審、審查驗(yàn)收的主體程序都做出了明確規(guī)定。其中對志書的質(zhì)量提出了“符合有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定;全面系統(tǒng)、客觀地反映本行政區(qū)域自然、政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會的歷史與現(xiàn)狀;符合地方志的體例要求，觀點(diǎn)正確，行文規(guī)范，記述準(zhǔn)確，圖表及說明文字齊全”等三點(diǎn)要求。為使質(zhì)量要求能夠切實(shí)可行，配套規(guī)定了評審制度，要求“縣級以上人民政府組織的地方志書審查驗(yàn)收機(jī)構(gòu)對地方志書進(jìn)行審查驗(yàn)收，應(yīng)當(dāng)根據(jù)需要組織有關(guān)方面專家共同評審，經(jīng)評審不符合第七條規(guī)定的，可以將地方志書文稿退回修改或者重新編修?！睘榱藢χ緯|(zhì)量把好最后一關(guān)，對地方志書的審查驗(yàn)收進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)定，提出了三點(diǎn)要求:一、以省行政區(qū)域名稱冠名的地方志書，經(jīng)省人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)審查后，報省人民政府組織的地方志書審查驗(yàn)收機(jī)構(gòu)終審驗(yàn)收;二、以市級行政區(qū)域名稱冠名的地方志書，經(jīng)本級人民政府組織的地方志書審查驗(yàn)收機(jī)構(gòu)審查后，報省人民政府組織的地方志書審查驗(yàn)收機(jī)構(gòu)終審驗(yàn)收;三、以縣級行政區(qū)域名稱冠名的地方志書，經(jīng)本級人民政府組織的地方志書審查驗(yàn)收機(jī)構(gòu)審查后，報市級人民政府組織的地方志書審查驗(yàn)收機(jī)構(gòu)終審驗(yàn)收。

(五)修志為用，這不但是現(xiàn)代方志屆達(dá)成的共識，更是志書作為工具書的屬性決定的。現(xiàn)代地方志工作的成果不應(yīng)當(dāng)僅僅局限在志書編修上，更應(yīng)該體現(xiàn)在服務(wù)社會發(fā)展進(jìn)步中。在古代客觀條件決定地方志的成果只能為少數(shù)人服務(wù)，現(xiàn)代科技的發(fā)展進(jìn)步為志書服務(wù)社會提供的充分的基礎(chǔ)條件。而地方志事業(yè)的科學(xué)健康發(fā)展離不開全社會的關(guān)注和支持，用志服務(wù)正是地方志工作擴(kuò)大影響力，提高社會關(guān)注度的重要途徑。地方志服務(wù)社會體現(xiàn)在兩個方面，一方面是立足本地歷史及自然資源特點(diǎn)編修特色志書;另一方面是發(fā)揮工具書作用，公開面向社會服務(wù)。《規(guī)定》將用志服務(wù)放在重要位置，對志書服務(wù)社會的兩個方面都做出具體規(guī)定:在特色志書開發(fā)上要求，“縣級以上人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對地方志資源的開發(fā)，可以根據(jù)本行政區(qū)域歷史發(fā)展和自然資源的特點(diǎn)，立項(xiàng)編纂特色志書，本級人民政府應(yīng)當(dāng)在資金等方面給予支持和保障。鼓勵編纂部門志、行業(yè)志、專業(yè)志、企業(yè)志以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)志、村志等特色志書、年鑒或者其他地情文獻(xiàn)?！痹诠_面向社會服務(wù)方面要求，“縣級以上人民政府負(fù)責(zé)地方志工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將出版后的地方志在政府網(wǎng)站、地方志網(wǎng)站上公布，并通過電視、廣播、報刊等公共媒體向社會推介。方志館(室)或者地方志資料庫應(yīng)當(dāng)公示服務(wù)項(xiàng)目，免費(fèi)向公眾開放?！辈ⅰ肮膭钣嘘P(guān)單位和個人利用地方志資源，按照地方志記載的內(nèi)容，編寫普及性、趣味性讀物，制作音像制品?！睘榉街举Y源的開發(fā)利用提供了有力保障。

(六)地方志官修信史的性質(zhì)和垂鑒后世的作用決定了地方志是一項(xiàng)神圣而嚴(yán)肅的工作。但在無法可依的年代，地方志書的嚴(yán)肅性很大程度上要依靠地方志工作者自身的責(zé)任感和使命感保障。因此，為進(jìn)一步體現(xiàn)依法治志的要求，在《規(guī)定》中明確破壞地方志工作的罰則。由于地方志橫陳百業(yè)，所以《規(guī)定》中的罰則不但對于地方志工作機(jī)構(gòu)和工作人員提出要求，對編纂志書的有關(guān)單位和個人同樣提出了罰則。

三、嚴(yán)格落實(shí)《規(guī)定》要求，積極加強(qiáng)自身建設(shè)

自黨的十八大以來，習(xí)總書記發(fā)表了一系列重要講話，特別是他在首都博物館考察調(diào)研時強(qiáng)調(diào)，搞歷史博物展覽，為的是見證歷史、以史鑒今、啟迪后人。要在展覽的同時高度重視修史修志，讓文物說話、把歷史智慧告訴人們，激發(fā)我們的民族自豪感和自信心，堅(jiān)定全體人民振興中華、實(shí)現(xiàn)中國夢的信心和決心。這一重要論述明確了新時期地方志事業(yè)的發(fā)展方向，為地方志事業(yè)發(fā)展提供了大好形勢和機(jī)遇。特別是今年召開了第五次全國地方志工作會議，中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強(qiáng)作出重要批示，中共中央政治局委員、國務(wù)院副總理劉延?xùn)|與部分會議代表座談并做重要講話?？偫砼荆笨偫碛H自到會講話，充分說明黨中央、國務(wù)院對地方志工作的高度重視，對今后地方志工作的發(fā)展寄予厚望。

中共十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，鮮明提出了“建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”的命題。黑龍江省委第十一屆五次全會審議通過了《中共黑龍江省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的實(shí)施意見》。

因此，不論從中央對地方志工作重視的角度，還是從推進(jìn)依法治國，加強(qiáng)法治黑龍江建設(shè)，貫徹落實(shí)《規(guī)定》的角度，對我們都是重大機(jī)遇，更難能可貴的是這兩大機(jī)遇目前正處于疊加期，形成了寶貴的戰(zhàn)略機(jī)遇期。全省各級地方志工作者，應(yīng)該搶抓機(jī)遇，迎接挑戰(zhàn)，通過宣傳貫徹落實(shí)《規(guī)定》，積極加強(qiáng)自身建設(shè)，推進(jìn)地方志工作加快發(fā)展?！兑?guī)定》在國務(wù)院《地方志工作條例》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確了地方志工作屬于政府行為和官修職責(zé)，任何社會團(tuán)體和個人都不得擅自編修，對地方志工作的地位和作用、任務(wù)和職能、目標(biāo)和要求、方志資源的開發(fā)利用等方面進(jìn)行了制度設(shè)定。認(rèn)真學(xué)習(xí)、宣傳和貫徹《規(guī)定》，對提高各級機(jī)關(guān)及全社會對方志工作重要性的認(rèn)識，切實(shí)加強(qiáng)各級政府對地方志工作的領(lǐng)導(dǎo)具有重要的指導(dǎo)意義;對于推進(jìn)落實(shí)文化強(qiáng)國戰(zhàn)略，促進(jìn)社會主義文化大發(fā)展大繁榮將發(fā)揮特殊的作用。

“修志問道，以啟未來”，這是李克強(qiáng)總理對地方志工作功在當(dāng)代，利在千秋的高度概括和形象總結(jié)。如果把我們的地方志工作比作一艘駛向未來的航船，那么《規(guī)定》就為我們提供了強(qiáng)有力的護(hù)航武器，在《規(guī)定》的規(guī)范和保障下，地方志工作一定能夠健康蓬勃的發(fā)展，并未后人留下一份滿意的答卷。