土地利用總體規(guī)劃存在問(wèn)題及對(duì)策研究

趙 平 胡元艷 閔弟杉

（1.務(wù)川自治縣國(guó)土資源局，貴州 務(wù)川 564300；2.貴州省地質(zhì)礦產(chǎn)勘查開(kāi)發(fā)局測(cè)繪院，貴州 貴陽(yáng) 550000）

土地是人類賴以生存和發(fā)展的根本，也是安邦立國(guó)之基。中國(guó)人多地少，耕地資源匱乏。有限的土地資源供給與日益增長(zhǎng)的土地需求之間的矛盾長(zhǎng)期存在。近年來(lái)，土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施，對(duì)保障國(guó)家糧食安全，促進(jìn)集約節(jié)約用地，優(yōu)化配置土地資源，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)。但是，作為協(xié)調(diào)各行業(yè)、各部門(mén)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)綜合平臺(tái)的土地規(guī)劃還存在著諸多問(wèn)題需要及時(shí)解決，以保障土地規(guī)劃的作用充分發(fā)揮。

1 土地利用總體規(guī)劃的概念

土地利用總體規(guī)劃是在一定區(qū)域內(nèi)，依據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、社會(huì)發(fā)展計(jì)劃和國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的要求，以及因地制宜的原則，運(yùn)用土地利用方面的專業(yè)知識(shí)對(duì)土地的開(kāi)發(fā)、利用、治理、保護(hù)在空間上和時(shí)間上所做的總體安排和總體布局，是國(guó)家實(shí)行土地用途管制的重要基礎(chǔ)。亦即以區(qū)域內(nèi)全部的土地為對(duì)象，對(duì)土地利用、開(kāi)發(fā)、整治和保護(hù)等方面所做的統(tǒng)籌安排[1]。

2 土地利用總體規(guī)劃中存在問(wèn)題

2.1 土地利用總體規(guī)劃的法律地位不高

土地規(guī)劃是政府進(jìn)行土地宏觀管理，合理配置土地資源的重要手段。土地利用總體規(guī)劃的法律地位沒(méi)有得到應(yīng)有尊重。從規(guī)劃的實(shí)施情況來(lái)看，各地規(guī)劃指標(biāo)被提前突破、先用地后規(guī)劃、違反規(guī)劃和隨意修改規(guī)劃的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，認(rèn)為規(guī)劃就是“紙上畫(huà)畫(huà)，墻上掛掛”[2]。這與一些地方領(lǐng)導(dǎo)規(guī)劃意識(shí)薄弱，依法行政觀念不強(qiáng)，輕視土地利用總體規(guī)劃的法律地位，忽視土地利用總體規(guī)劃作為法律的嚴(yán)肅性有一定關(guān)系。

2.2 公眾參與意識(shí)薄弱

在土地規(guī)劃中，公眾參與積極性不高[3]。究其原因，其一是政府沒(méi)有像其他發(fā)達(dá)國(guó)家政府一樣為公眾提供充分的參與機(jī)會(huì)和條件，其二是公眾對(duì)自身知識(shí)或者專業(yè)理念持有懷疑態(tài)度，從而導(dǎo)致參與意識(shí)淡薄、參與氣氛不高漲。其三是公眾誤認(rèn)為土地規(guī)劃是國(guó)家或者政府層面上的事情，與自己毫不相干，因而持一種“事不關(guān)己，高高掛起”的態(tài)度和心理，從而降低參與的積極性。

2.3 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系不清，協(xié)調(diào)不好

土地利用總體規(guī)劃本身存在可操作性不強(qiáng)的問(wèn)題。在實(shí)際的操作中，土地利用總體規(guī)劃跟隨城市規(guī)劃走的現(xiàn)象較為普遍。比如，往往都是編制了城市規(guī)劃之后，按照城市規(guī)劃確定的用地規(guī)模和布局再來(lái)編制土地利用總體規(guī)劃[4]，致使土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)系理不順、理不清。與此同時(shí)，各地都把經(jīng)濟(jì)發(fā)展放在首位，勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致農(nóng)用地的轉(zhuǎn)換，保護(hù)耕地這一“基本國(guó)策”將屈從于地方政府的局部利益。致使建設(shè)與糧食難以保持平衡。

3 對(duì)策建議

3.1 加強(qiáng)立法，嚴(yán)格執(zhí)法

抓緊出臺(tái)《土地規(guī)劃法》，并將其作為一部與《民法》、《刑法》等具有相同威懾力的法律固定下來(lái)。及時(shí)研究相關(guān)配套的法律法規(guī)，從而使整個(gè)土地規(guī)劃法律制度體系完整、層次分明，結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、內(nèi)部協(xié)調(diào)、體例科學(xué)[5]。真正做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，對(duì)違法現(xiàn)象毫不姑息，提高違法成本，進(jìn)而形成完善的執(zhí)法監(jiān)督體系，完整的反饋機(jī)制。目的在于通過(guò)法律法規(guī)的形式約束、引導(dǎo)、影響地方的土地利用及規(guī)劃管理。

3.2 提高公眾參與度

土地利用總體規(guī)劃不只是國(guó)家和地方政府的重大決策，它的執(zhí)行也與每個(gè)老百姓息息相關(guān)。根據(jù)我國(guó)的具體國(guó)情，完全效仿美國(guó)、英國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的公眾參與制度也不大現(xiàn)實(shí)[6]。但從社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)的公平角度出發(fā)，我們需要民主的科學(xué)的進(jìn)行土地利用，在制定、修改、實(shí)施土地規(guī)劃的整個(gè)過(guò)程中提高公眾參與度，建立完善的公眾參與、監(jiān)督渠道和環(huán)境，保證土地規(guī)劃接地氣，有人氣，順利實(shí)現(xiàn)規(guī)劃目標(biāo)。

3.3 理順兩規(guī)關(guān)系，加強(qiáng)兩規(guī)之間的銜接，建立部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制

土地利用總體規(guī)劃是對(duì)整個(gè)區(qū)域的規(guī)劃，城市規(guī)劃是土地規(guī)劃的一部分。從規(guī)劃范圍的角度來(lái)看，兩者是面與點(diǎn)、整體與局部的關(guān)系[7]。土地規(guī)劃和城市規(guī)劃均服務(wù)于城市建設(shè)發(fā)展，只有做好兩個(gè)規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合，才能促進(jìn)城市持續(xù)、健康、快速發(fā)展。要使兩規(guī)協(xié)調(diào)一致，可在城市總體規(guī)劃中進(jìn)一步強(qiáng)化土地資源的重要性，以土地資源的可持續(xù)利用作為城市可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，建立立體的土地利用觀。土地利用總體規(guī)劃在強(qiáng)調(diào)“一要吃飯，二要建設(shè)”的前提下，也要強(qiáng)調(diào)發(fā)展是硬道理，加快實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。解決吃飯問(wèn)題需要保護(hù)耕地，但更需要通過(guò)經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，尤其是農(nóng)業(yè)科技的發(fā)展來(lái)根本解決吃飯問(wèn)題。因此，只有做好土地管理部門(mén)與城市規(guī)劃管理部門(mén)之間的有效銜接，及時(shí)進(jìn)行溝通交流，使兩規(guī)在指導(dǎo)思想、規(guī)劃圖件、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等進(jìn)行相互銜接，建立土地規(guī)劃與城市規(guī)劃相互結(jié)合、相互支持的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，才能保證土地利用總體規(guī)劃的全面實(shí)施和城市發(fā)展的用地需求[8]，從而形成互利共贏、互補(bǔ)協(xié)調(diào)的格局。

4 總結(jié)

通過(guò)分析可知，只有提高土地利用總體規(guī)劃的法律地位，真正將規(guī)劃當(dāng)成法律，規(guī)劃的編制、審批、實(shí)施都按照法律進(jìn)行。并在規(guī)劃的編制過(guò)程中鼓勵(lì)倡導(dǎo)公眾積極參與規(guī)劃編制，為公眾提供合適的渠道和機(jī)會(huì)，進(jìn)而提高公眾的參與度和規(guī)劃的透明度。還要理清土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃兩者之間的關(guān)系，加強(qiáng)土地管理部門(mén)和城市規(guī)劃部門(mén)之間的協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)，才能最終實(shí)現(xiàn)土地利用總體規(guī)劃的目標(biāo)。

［1］林建平，鄧愛(ài)珍，趙小敏，等.土地利用總體規(guī)劃實(shí)施的社會(huì)影響度研究——以江西省廣豐縣為例[J].中國(guó)土地科學(xué)，2007，21(5)：42-48

［2］李龍浩，張春雨.加拿大土地規(guī)劃制度研究[J].中國(guó)土地科學(xué)，2000，14(6)：38-42.

［3］張子楨.土地規(guī)劃的公眾參與研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)，2014，5.

［4］黃薇.淺談當(dāng)前土地規(guī)劃存在的問(wèn)題以及解決方法[J].低碳世界，2013，12：123-124.

［5］嚴(yán)金明.土地規(guī)劃立法的導(dǎo)向選擇及法律框架構(gòu)建[J].中國(guó)土地科學(xué)，2008，22（11）：4-9.

［6］李茂.美國(guó)土地利用規(guī)劃特點(diǎn)及其對(duì)我國(guó)的借鑒意義[J].國(guó)土資源情報(bào)，2009，3：38-42.

［7］黃慶坤.土地規(guī)劃與城市規(guī)劃的統(tǒng)籌關(guān)系探究[J].資源與環(huán)境，2015，3：103.

［8］湖北省黃石市人民政府.加大土地規(guī)劃管理力度 促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展[J].資源產(chǎn)業(yè)，2001，6：20-22.