淺論俄羅斯聯(lián)邦土地私有化改革

林順虎

（宜賓學院 外國語學院，四川 宜賓 644000）

一、俄羅斯聯(lián)邦土地私有化改革的概括

前蘇聯(lián)于1991年12月25日解體，俄羅斯聯(lián)邦誕生。受西方私有化理論和思潮的影響，私有化思想漸漸受到俄羅斯聯(lián)邦領(lǐng)導層的重視和支持。蘇聯(lián)遺留下來的財產(chǎn)國家所有制受到了諸多詬病。通過激進的政治改革上臺的葉利欽偏激地認為“沒有私有化，什么事情也辦不成”。于是，以葉利欽為代表的民主黨派企圖以“休克療法”的改革措施使俄羅斯迅速的步入市場經(jīng)濟國家行列，以穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟、經(jīng)濟自由化和私有化為主要內(nèi)容的“休克療法”改革被提上了議事日程。“休克療法”中“三板斧”之——“私有化改革”對俄羅斯的土地私有化改革產(chǎn)生了深刻影響。以葉利欽為代表的民主黨派認為，在農(nóng)村，只要實現(xiàn)土地私有，農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一切問題就會迎刃而解。俄羅斯聯(lián)邦私有化涉及到了社會經(jīng)濟制度的變更和所有制的變更，是一個寬泛的概念。土地私有化的內(nèi)涵是俄羅斯學者在借鑒經(jīng)濟學成果和其他立法成果之后推論出來的，“土地私有化就是要把從國家或市政組織所擁有的土地，以任何合法的方式轉(zhuǎn)給私人或法人所有的過程，并把土地的占有、使用、處分權(quán)能從過去的由國家統(tǒng)一集中行使轉(zhuǎn)變?yōu)橛勺匀蝗藗€人或法人行使的過程?！边@表明，改革不但要向自然人或法人提供所有權(quán)而且還要賦予其合法完整的土地使用權(quán)，以實現(xiàn)所有權(quán)與使用權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一。俄羅斯聯(lián)邦的土地私有化改革大致也是遵循這一制度設(shè)計，即分給法人或自然人土地，同時也依法賦予土地所有者利用土地的方式。俄羅斯聯(lián)邦土地私有化改革大致經(jīng)歷了，葉利欽總統(tǒng)時期（1990—1999年）以及普京總統(tǒng)時期（2000—2008年）。

二、葉利欽時期的土地私有化

（一）葉利欽執(zhí)政時期依靠行政政策總統(tǒng)令推動的農(nóng)地私有化大致經(jīng)過了以下三個階段。

第一階段，用法律的形式確定土地私有化改革的方向（1990—1991年）

俄羅斯聯(lián)邦早在其成為獨立國家之前就開始推行土地私有化的改革。1990年11月至12月期間，俄羅斯聯(lián)先后通過了《關(guān)于土地改革的法令》和《復興俄羅斯農(nóng)村和發(fā)展農(nóng)工綜合體綱領(lǐng)》等文件，旗幟鮮明地宣布實行土地私有制改革，并允許土地買賣，俄羅斯土地私有化的序幕就此開啟。1991年4月的《俄聯(lián)邦土地法典》以法律的形式確立了土地的私有化，取消國家對土地的壟斷，把國有土地和集體所有的土地有條件的劃撥給農(nóng)民，并可作為農(nóng)民的私有財產(chǎn)。該法還明確規(guī)定俄羅斯聯(lián)邦實行土地的國家所有制、私人所有制、集體共同所有制和集體股份所有制等。為了有效利用土地，該法還規(guī)定了土地他物權(quán)制度，即土地長期無期限使用權(quán)和土地可繼承的終身占有權(quán)。該法的出臺標志著俄羅斯私人土地權(quán)利的框架體系初步建立，為全面的土地私有化改革奠定了法律基礎(chǔ)。

第二階段，分配土地，改組農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織為私人農(nóng)場（1991—1993年）

1.分配土地。1991年12月，通過《關(guān)于俄聯(lián)邦實現(xiàn)土地改革緊急措施》和《關(guān)于改組集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場辦法》兩項總統(tǒng)令宣布全面的土地私有化改革。改革的主要舉措：無償分給自愿退出集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場的職員一份土地，但土地只能用于從事個人副業(yè)、園藝業(yè)和個人住房建設(shè)；繼續(xù)留在農(nóng)莊、農(nóng)場的職員，不劃撥給實物地塊，但頒發(fā)給他們“土地份額”產(chǎn)權(quán)證書。國家把集體農(nóng)莊、國營農(nóng)場的土地平均分成份額后，根據(jù)規(guī)定向其職員頒發(fā)土地產(chǎn)權(quán)證書。大量的土地就這樣以“土地份額”的形式劃撥到其所有者名下。由于當時的土地交易市場遲遲沒有建立，國家把土地份額分配給職工時就無法確定土地份額的市場價值，故土地份額的所有權(quán)是“虛擬”的；同時無償劃撥一部分地塊給國營農(nóng)場和集體農(nóng)莊已經(jīng)退休的人員以及非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等人員（鄉(xiāng)村醫(yī)生、教師等）。為了方便農(nóng)民購買或租用地塊來辦私人農(nóng)場，政府建立了面積為1 670多萬公頃的土地基金，其土地來自原國營農(nóng)場和集體農(nóng)莊預先留存的耕地。如果土地基金沒有被人購買或租用，則繼續(xù)由原國營農(nóng)場和集體農(nóng)莊使用。通過上述方法俄羅斯將土地分配給自然人、法人以及其他合伙組織。

2.改革國營農(nóng)場和集體農(nóng)莊經(jīng)營組織。根據(jù)葉利欽的總統(tǒng)令之規(guī)定，要求國營農(nóng)場和集體農(nóng)莊在1992年3月1日以前完成改組，完成改組的地塊或土地份額應在1993年1月1日以前進行登記確權(quán)。改組的組織形式應由職工社員代表大會投票通過并制定新的組織章程方可生效。

3.大力發(fā)展私人農(nóng)場。在改組經(jīng)營組織形式的過程中，俄政府鼓勵私人建立農(nóng)場。其激勵措施為，一是提供優(yōu)惠的稅收政策，二是政府提供資金補貼。由于經(jīng)濟衰退，國家的資金補貼并未完全實施，私人農(nóng)場的發(fā)展并不順利。在戈爾巴喬夫執(zhí)政后期，前蘇聯(lián)就開始提倡和鼓勵建立農(nóng)戶農(nóng)場經(jīng)濟。集體成員在退出農(nóng)場、農(nóng)莊時有權(quán)獲得一份土地用來建設(shè)私人農(nóng)場，但是效果不理想。1992年，俄羅斯政府用強制措施并提供財政支持，大力發(fā)展農(nóng)戶農(nóng)場經(jīng)濟，希望私人農(nóng)場能夠發(fā)揮振興俄羅斯農(nóng)業(yè)的作用。到2000年初，俄羅斯的私人農(nóng)場己發(fā)展到26.11萬個，占有農(nóng)業(yè)用地1438.4萬公頃。

第三階段，發(fā)放確認土地份額的證書同時嘗試解決土地流通問題（從1993—1998年）

1993年10月頒布的《關(guān)于調(diào)節(jié)土地關(guān)系和發(fā)展農(nóng)業(yè)的改革》的總統(tǒng)令規(guī)定，國營農(nóng)場和集體農(nóng)莊的成員可以獲得農(nóng)場或農(nóng)莊頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)憑證。1994年主要是按照下諾夫戈羅德州改革試點取得的經(jīng)驗發(fā)放確認土地份額的證書。以生產(chǎn)隊、養(yǎng)畜場、居民點和家庭為基礎(chǔ)建立農(nóng)戶經(jīng)濟、股份公司、服務性合作社等合伙組織。在土地和財產(chǎn)份額所有者與使用者之間簽訂土地和財產(chǎn)使用合同，并發(fā)放所權(quán)證書。1995年2月，俄羅斯政府作出《關(guān)于實現(xiàn)土地和財產(chǎn)份額所有權(quán)的決議》，該決議再次重申在土地和財產(chǎn)份額確定后，需向土地份額的所有者頒發(fā)證書。

三、普京時期的農(nóng)地私有化

1999年8月，俄羅斯聯(lián)邦進入普京時期，偶像人物普京以有控民主、平穩(wěn)的改革取代了“雪崩式”的改革，俄羅斯政治日趨穩(wěn)定，經(jīng)濟開始有所振作，為解決土地流轉(zhuǎn)問題提供了時機和條件。2001年2月，普京在俄羅斯聯(lián)邦國務委員會會議上作了題為“加快通過新的土地法典，解決土地改革的問題”的講話，隨后他又說，對農(nóng)用土地的交易調(diào)控需要通過專門的聯(lián)邦法律。這樣，總統(tǒng)和國家杜馬采取務實的精神，解決問題，擱置爭議。于是，2001年10月，《俄羅斯聯(lián)邦土地法典》允許除了法律禁止流通和限制流通土地外，皆可以自由流通。普京繞開了農(nóng)業(yè)用地流通的核心問題，期待循序漸進地解決該問題。到了2002年，普京強調(diào)指出，“農(nóng)業(yè)用地的土地流轉(zhuǎn)機制已經(jīng)奠定了，可至今還沒有用法律來對它們調(diào)解”，這個問題久拖不絕。“不論在經(jīng)濟領(lǐng)域還是社會領(lǐng)域都要為土地的停滯付出相當高的代價。因為公民不能利用憲法賦予他們的合法權(quán)利”，所以2003年1月27日《農(nóng)業(yè)用地流通法》正式出臺。這樣，俄羅斯聯(lián)邦土地私有權(quán)和土地流通制度在法律上正式宣告確立。

四、結(jié)論及其啟示

土地私有化改革是俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟私有化的重要組成部分，改革理論依據(jù)仍然屬于國家私有化理論的范疇，土地改革自然是激進的。土地私有化的目標和任務：首先，打破單一的國有土地所有制，國家適當減少對土地所有權(quán)的壟斷，以便構(gòu)建起多種土地所有制形式并存的格局。其次，對集體農(nóng)莊和國營農(nóng)場進行改組，把集體農(nóng)莊職員轉(zhuǎn)化成新型現(xiàn)代農(nóng)民，為建立以家庭農(nóng)場為主的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)濟奠定基礎(chǔ)?？傊?，俄羅斯土地私有化的重點是明晰土地產(chǎn)權(quán)，提高糧食產(chǎn)量，擺脫農(nóng)業(yè)長期面臨的困境，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的良性發(fā)展。土地私有化的途徑是通過政策和法律把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)移到農(nóng)民手中。在改革過程中，政府行政力量就像一只“看得見的手”，強有力地支配著制度的變遷。但是，俄歷史上的數(shù)次土地改革都是盡量用閃電般的速度進行。“斯托雷平土地”（改革是飛快進行的，強迫農(nóng)民進行了大量遷徙）、斯大林式的土地集體化改革（一夜之間建立了集體土地所有制）均遵循快的節(jié)奏。俄羅斯聯(lián)邦的第一任總統(tǒng)葉利欽也是在俄羅斯聯(lián)邦的紅、藍、白三色國旗升起的第二天（1991年12月27日）就急急忙忙地簽發(fā)了《關(guān)于土地改革的緊急措施》的總統(tǒng)令，宣布土地私有化改革。該改革致使俄羅斯農(nóng)業(yè)付出了慘重的代價。

葉利欽的“雪崩式”改革在一夜之間建立了土地私有制，可是，土地的經(jīng)營形式并未達到預期目標，俄羅斯農(nóng)業(yè)領(lǐng)域如今“仍然是衰敗中的翻牌集體農(nóng)莊居模勢”。換言之，農(nóng)民作為土地主人的權(quán)利沒有落地實處。資料顯示，很多國營農(nóng)場、集體農(nóng)莊的改組是換湯不換藥，這些農(nóng)場基本上保留了全部職工或社員，經(jīng)營管理方式也沒有實質(zhì)性的變化。一些農(nóng)場的經(jīng)理說，因為政府要求才重新登記，他們不認為重新登記后有什么變化。可見，改革應以農(nóng)民的利益為出發(fā)點和歸宿，土地改革不能脫離國情，更不能輕言效法他國模式。因為有時“外來的經(jīng)不一定好念”，“本地的和尚不一定能念懂外來的經(jīng)”。制度可以移植，但制度的實施環(huán)境卻無法復制。俄羅斯人少地多，這是其大力發(fā)展農(nóng)場實行土地私有化的主要原因之一。