“兩為主”政策原則分析

袁桂林

[摘要]落實好流動人口子女在流入地接受義務(wù)教育的“兩為主”政策原則，有利于促進國家的城鎮(zhèn)化進程，有利于農(nóng)民子女的學習進步。然而，“兩為主”原則在實踐中存在很多缺憾，與之配套的法律法規(guī)并不完善，也有認識上的偏見，逐一分析阻礙“兩為主”原則實施的原因及后果，才能喚起各級政府和公辦學校貫徹執(zhí)行“兩為主”政策原則。要解決上述缺憾，即要堅持“兩為主”政策原則導向，保護兒童隨父母監(jiān)護人在一起生活、學習的基本倫理道德底線，將公共教育納入基本公共服務(wù)保障的范圍，繼而實現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋、一體化和均等化。

[關(guān)鍵詞]“兩為主”政策； 城鎮(zhèn)化； 流動人口子女

[收稿日期]2014-01-12

[作者簡介]袁桂林，北京師范大學教育學部教授、博士生導師，郵編：100875。

“兩為主”政策原則，即進城務(wù)工子女接受教育的責任主體要以流入地政府管理為主，以流入地全日制公辦中小學接收為主，以保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。①1998年3月2日，國家教育委員會、公安部《關(guān)于印發(fā)流動兒童少年就學暫行辦法的通知》。該原則始于20世紀90年代后期，是由在當時國家教委提出的“流動人口子女在流入地有償借讀”政策基礎(chǔ)上形成的。多年來，“兩為主”原則逐步得到社會各界的廣泛認同，是一項有利于推動城鎮(zhèn)化進程的教育政策。

一

1992年鄧小平南巡講話之后，為了繼續(xù)擴大改革開放以來的國家實施的經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)方針，提高經(jīng)濟實力，增加農(nóng)民收入，國家開始放寬農(nóng)民進城務(wù)工的條件，對農(nóng)民工的管理政策也由“控制盲目流動”調(diào)整為“鼓勵、引導和實行宏觀調(diào)控下的有序流動”。此后，大量農(nóng)民工開始到城市工作、生活和定居，流動人口中的兒童數(shù)量急劇增加，這些兒童或者在家鄉(xiāng)出生被父母帶到城市，或者在城市出生而留在城市。流動人口子女在城市接受義務(wù)教育事實被認定，其性質(zhì)、價值和對應(yīng)思路開始引起討論。

1995年，原國家教委將研究解決流動人口子女教育問題列入當年的議事日程，基礎(chǔ)教育司義務(wù)教育處與北京市教育科學研究所也開始調(diào)查、研究流動人口子女入學問題。同年，原國家教委在北京市豐臺區(qū)等全國的6個區(qū)進行了試點，在此基礎(chǔ)上于1996年4月印發(fā)了《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學辦法(試行)》，這就初步形成了“兩為主”的政策輪廓。

1998年3月，原國家教委和公安部聯(lián)合正式頒布了《流動兒童少年就學暫行辦法》，對解決流動兒童就學問題進行較為詳細的規(guī)定，初步確立了“以流入地區(qū)政府管理為主，以流入地全日制公辦中小學為主”(簡稱“兩為主”)的解決思路。《辦法》還規(guī)定流入地縣級以上政府有權(quán)審批流動兒童學?；蚝喴讓W校。簡易學校的設(shè)立條件可酌情放寬?！掇k法》還允許公立學校招收流動兒童可以收取借讀費，但不能以盈利為目的收取高額費用。

從2000年開始，國家開始取消對農(nóng)民進城就業(yè)的不合理限制，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)勞動力市場一體化；積極推進就業(yè)、保障、戶籍、教育、住房、小城鎮(zhèn)建設(shè)等多方面的配套改革。農(nóng)村勞動力就業(yè)進入“無歧視流動期”。政策的放開使進城民工數(shù)量激增，1982年為3000萬，到1997年已突破1億大關(guān)。2000年下半年，國家的農(nóng)民工政策發(fā)生了一些積極變化。當年7月，勞動和社會保障部等部委與國務(wù)院發(fā)展研究中心聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于進一步開展農(nóng)村勞動力開發(fā)就業(yè)試點工作的通知》，提出改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對農(nóng)民進城就業(yè)的不合理限制。

2001年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》使隨遷兒童接受義務(wù)教育出現(xiàn)重要轉(zhuǎn)機。重申了“兩為主”原則，要求采取多種形式，依法保障流動人口子女接受義務(wù)教育的權(quán)利。

2003年1月5日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布了1號文件，要求各地取消對企業(yè)使用農(nóng)民工的行政審批，強調(diào)對農(nóng)民工和城鎮(zhèn)居民一視同仁。同年1月15日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于做好農(nóng)民進城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》提出“保障農(nóng)民工子女接受義務(wù)教育的權(quán)利”，對其子女教育同城對待。

2005年12月，國務(wù)院《關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》指出，要努力做好進城務(wù)工人員隨遷子女就學工作，保障其平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。將進城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育納入公共教育體系，對接收進城務(wù)工人員隨遷子女的公辦學校足額撥付公用經(jīng)費，加大教育資源投入力度，中央財政將根據(jù)各省義務(wù)教育階段實際接收的進城農(nóng)民工隨遷子女數(shù)，給予經(jīng)費和辦學條件兩方面獎勵。

2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》規(guī)定在義務(wù)教育階段，進城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育，在當?shù)貐⒓由龑W考試。

通過回顧可以發(fā)現(xiàn)，保障農(nóng)民工子女在流入地上學的“兩為主”原則變遷過程，大方向是積極向上，有利于推動城鎮(zhèn)化，有利于農(nóng)民子女的學習進步。同時，我們也要認識到，與“兩為主”原則配套的法律法規(guī)不完善。該原則在國家法律層面始終是空白，“兩為主”多以行政法規(guī)的形式頒布，法律地位不高，其約束效力有限。2006年6月，第十屆全國人大常委會第22次會議通過新修訂的《中華人民共和國義務(wù)教育法》，2006年9月1日起施行。該法案強調(diào)了義務(wù)教育的公益性、統(tǒng)一性與強制性原則。法案規(guī)定：“父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當?shù)厝嗣裾畱?yīng)當為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。”該法本應(yīng)作為“兩為主”原則的載體，清晰、明確地肯定和重申“兩為主”原則，以使該原則具有連續(xù)性，并且不斷深化。但是該方案只談到流入地政府“應(yīng)當”，沒有要求“必須”為流動人口女子提供平等接受義務(wù)教育的條件，也沒有涉及流入地公辦學校的責任和義務(wù)。實屬語焉不詳。而且該法缺少罰則，沒有規(guī)定“流入地政府拒絕”和“流入地公立學校不接收”進城務(wù)工子女接受義務(wù)教育的處罰措施。以至于多年來進城務(wù)工子女在城市公辦學校上學屢屢受挫卻告狀無依據(jù)。

二

由于國家“兩為主”政策原則發(fā)布的載體不是國家的法律，所以對執(zhí)行者的責任和義務(wù)表述不堅決，沒有具體的罰則，于是出現(xiàn)了“留守兒童”盡可能不隨父母監(jiān)護人遷徙，在農(nóng)村寄宿制學校上學的暗示，使得各地方與“兩為主”原則相配套政策軟綿綿，缺乏操作性。

與“兩為主”原則推進過程相互抵觸的政策主要是農(nóng)村寄宿制學校政策。在農(nóng)村建設(shè)寄宿制學校，被某些人視為解決農(nóng)村“留守兒童”問題的有效方式方法。

2001年，國務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》，指出“在有需要又有條件的地方，可舉辦寄宿制學?！?。當時，寄宿制學校建設(shè)的意義表述并沒有談到未來解決農(nóng)村“留守兒童”問題，只是要解決“以縣為主”管理體制推行之后，農(nóng)村學校布局網(wǎng)點減少帶來的問題。

2006年3月27日，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》【國發(fā)〔2006〕5號】根本沒有談農(nóng)村寄宿制學校建設(shè)與”留守兒童”有關(guān)。而在2006年5月17日，教育部關(guān)于教育系統(tǒng)貫徹落實《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》的實施意見則把兩者聯(lián)系起來了，說到“農(nóng)村勞動力輸出規(guī)模大的地方人民政府要把做好農(nóng)村‘留守兒童’教育工作與農(nóng)村寄宿制學校建設(shè)結(jié)合起來，滿足包括‘留守兒童’在內(nèi)的廣大農(nóng)民子女寄宿需求?！敝链?，寄宿制開始被認定為是接納和安排“留守兒童”的理想方式之一，得到了一些部門的響應(yīng)。其實，政府在應(yīng)對農(nóng)村學校布局調(diào)整過度問題方面，只考慮為了減少成本用寄宿制方式，而沒有同時采納國際上推行的“政府校車制度”，對解決農(nóng)村兒童“上學遠”問題的補償很不完善。如果再進一步通過寄宿制把進城務(wù)工人員子女“挽留”在農(nóng)村則是傷害了城鎮(zhèn)化的大局。把“寄宿制”與“留守兒童”聯(lián)系起來，勢必造成一種假象：“兩為主”可以不堅持了，兒童可以不隨父母等監(jiān)護人遷徙到流入地就學了。這是很有害的誤導，是“逆城鎮(zhèn)化”的思路。

2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020)》指出，重點發(fā)展農(nóng)村學前教育，保證“留守兒童”入園。在義務(wù)教育階段，針對農(nóng)村“留守兒童”，建立關(guān)愛服務(wù)體系和動態(tài)監(jiān)測機制，建設(shè)農(nóng)村寄宿制學校?？梢?，國家的《規(guī)劃綱要》強化了“留守兒童”與寄宿制的關(guān)聯(lián)，逆城鎮(zhèn)化的思維還沒有得到遏制。幼兒園兒童和小學階段兒童最需要的家庭教育和親情呵護沒有得到國家政策的強化，這種政策的一個直接后果就是導致“兩為主”原則落實艱難，兒童在流入地升學被拒絕，只好一家人分居，親人疏離。家庭不能舉家遷徙，長期得不到家庭團聚，家庭蒙受不和諧的陰影，給兒童的教育造成很多隱患。以至于我國出現(xiàn)了在多年來城鎮(zhèn)化進程中，一方面城市常住人口在增長，同時舉家遷徙的比重還在下降。

另一方面，就農(nóng)村寄宿制學校而言，很多學者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行的農(nóng)村寄宿制學校配置檔次很低，普遍存在著生活管理人員沒有崗位編制保障，缺乏必要的資質(zhì)等問題。除了少數(shù)寄宿制學校條件較好以外，大多數(shù)寄宿制學校的學生食宿等生活條件存在著諸多問題。沒有鍋爐，學生熱水無法保障；沒有浴室，寄宿生無法洗澡；食譜簡單，喝上牛奶成了寄宿生的奢望；沒有民族餐廳，少數(shù)民族學生只能“自給自足”等等。因此，現(xiàn)行的農(nóng)村寄宿制學校并非是農(nóng)村學生，包括“留守兒童”喜歡的地方。

三

在落實“兩為主”政策過程中問題很多，有很多反對和曲解的觀點，遇到了各種各樣的阻力。

第一，添亂說，“城市義務(wù)教育沒搞好，‘兩為主’原則允許農(nóng)民工子女進城讀書，這不是添亂嗎？”某些所謂有識之士的一種觀點，顯然是狹隘的城市優(yōu)先論，缺乏大局觀。

第二，難融合說，城鄉(xiāng)兒童家庭背景不同，學習起點不同，跨省區(qū)的兒童教材也不一致，還有衛(wèi)生習慣、方言等等差異造成城鄉(xiāng)兒童在一個學校上學無法管理。這種認識導致的結(jié)果除了拒收農(nóng)村兒童入學外，還有的地方采取了“外來學生單獨編班”的情況。結(jié)果必然是造成城鄉(xiāng)之間的“敵意”。

第三，量化說，城市學校接收外地來的學生過半數(shù)了就是“為主”了，不必要全部接受。將“兩為主”原則量化解釋，說流入地學校接收流動人口子女人數(shù)過半了就是實現(xiàn)了“兩為主”，這實際上是慫恿了一些地方對外來人口子女接受義務(wù)教育設(shè)置的高門檻。甚至還在量化說基礎(chǔ)上出現(xiàn)了更狹隘的攀比說，即在城市公辦學校接收的與本市民辦學校接收的外來學生相比，公辦學校占51%以上就體現(xiàn)了“兩為主”。某些城市政府部門還將這種理解當成工作指標加以貫徹實施。對“兩為主”原則量化的和攀比的理解均是誤解。“兩為主”的核心是服從當事人的選擇，一旦當事人選擇在流入地接受教育了，根本不應(yīng)該有拒絕的任何理由。況且，在攀比說的眼中，無視城市公辦學校與民辦學校實際數(shù)量多少的比重而在接收外來流動人口女子方面進行攀比，不是很狹隘的為了卸責編造的謬論嗎？

第四，成本說，是指一些人以“生均教育財政經(jīng)費沒有撥到流入地學校”為由而提出的一種拒收外來流動人口子女入學的借口。同時，也有成本差異說存在，即“他們省的標準與我們這里不一樣呀！我們的標準高他們的標準底，怎么能在我們這里讀書呢？”其實，這些問題在2005年《國務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費保障機制改革的通知》中早已經(jīng)有了明確的規(guī)定，“城市義務(wù)教育也應(yīng)逐步完善經(jīng)費保障機制，具體實施方式由地方確定，所需經(jīng)費由地方承擔……進城務(wù)工農(nóng)民子女在城市義務(wù)教育階段學校就讀的，與所在城市義務(wù)教育階段學生享受同等政策。”實際上，國家的這種財政體制安排也是推進城鎮(zhèn)化的有效措施。

第五，城市教育資源承載力有限說，這是某大城市科研立項的一個題目，目的是千方百計尋找城市如何解決接收外來流動人口女子入學的理由和依據(jù)，是一個不折不扣的偽命題！

所有國人都知道的一個常識是，農(nóng)村教育不如城市教育，農(nóng)村教育資源存量遠遠少于城市，農(nóng)村教育質(zhì)量大大低于城市……在這樣的現(xiàn)實狀況下，沒有人研究農(nóng)村教育資源承載力有限問題，相反卻說城市教育資源承載力有限，豈不咄咄怪事！

第六，洼地吃虧說，這也是多年來各城市之間相互觀望的實際情況。打著保護所謂的城市人利益的旗號，各地城市都不愿意降低接納外來流動人口女子入學的門檻，相互觀望，盡量拖延落實“兩為主”原則。其結(jié)果是媒體陸續(xù)披露的義務(wù)教育階段出現(xiàn)的歧視現(xiàn)象，比如外來流動人口女子入學要自愿捐款，到銀行轉(zhuǎn)款，企業(yè)代收，基金會代收，明碼標價直接要錢等等。各種阻礙外來流動人口女子在流入地接受義務(wù)教育的違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。

筆者認為，要解決上述問題，還是要堅持“兩為主”政策原則導向，保護兒童隨父母監(jiān)護人在一起生活學習基本倫理道德底線，將公共教育納入基本公共服務(wù)保障的范圍，實現(xiàn)城鄉(xiāng)覆蓋、一體化和均等化。2011年3月16日，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》將公共教育排在基本公共服務(wù)的第一位，其中包含保證義務(wù)教育機會均等。黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，“建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制 ?！薄胺€(wěn)步推進城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋?！边@是我們下一步工作需要扎扎實實改進的關(guān)鍵。

The Analysis of the ‘Two-oriented’ Policy

Yuan Guilin

AbstractThe implement of ‘Two-oriented’ policy principles which ensure children of migrant peasants can receive compulsory education near their present address. It is useful for accelerating the urbanization process and helping these children to receive great progress in their study. However, there are still many shortcomings existed in this policy. Moreover, the accompanying laws and regulations are not enough. In order to change this situation, the author suggested we should insist the ‘two-oriented’ principle, maintain the fundamental ethical bottom line, which is letting children live and study with their own parents, and admit public education belongs to the contents of basic social public services. Then the coverage, integration and equalization of the urban and rural areas should be achieved in the short coming future.

Key words‘Two-oriented’ policy； Urbanization； Children of migrant peasants

(責任編輯：陳世棟)