阮春新

(黃河交通學(xué)院，河南 焦作 454590)

一、河南省土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

河南省是我國中部地區(qū)的農(nóng)業(yè)大省，同時(shí)也是糧食生產(chǎn)大省，土地流轉(zhuǎn)在我國具有一定的典型性和代表性。據(jù)河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告顯示，到2013 年底全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到了3216萬畝，占整個(gè)農(nóng)村家庭承包耕地面積的33%。據(jù)抽選600 農(nóng)戶調(diào)查顯示，參與流轉(zhuǎn)農(nóng)戶達(dá)到63.2%;流轉(zhuǎn)期限5 年以下，5～10 年以及10 年以上分別占33.8%、30.1%、36.1%;70.7%的農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)入土地經(jīng)營大戶手中;在流轉(zhuǎn)形式上，轉(zhuǎn)包形式占到63.7%，出租、入股等形式占到36.4%，轉(zhuǎn)包或出租流轉(zhuǎn)形式超過95%;六成多農(nóng)戶簽訂有正規(guī)合同，近七成農(nóng)戶每畝年均流轉(zhuǎn)費(fèi)用在500 元以上;60%流轉(zhuǎn)土地進(jìn)行糧食種植，37.9%進(jìn)行經(jīng)營花卉、養(yǎng)殖等非糧經(jīng)營;超過40%的流轉(zhuǎn)是由村基層組織統(tǒng)一組織實(shí)施。

二、現(xiàn)狀分析

(一)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的有利方面

一是優(yōu)化了農(nóng)村土地資源的利用。隨著我國改革開放36 年來，農(nóng)民工已經(jīng)從最初的農(nóng)閑時(shí)進(jìn)城務(wù)工轉(zhuǎn)向經(jīng)常性、甚至常年在外務(wù)工。國家對(duì)到城市務(wù)工的農(nóng)民工在就業(yè)、居住、子女入學(xué)等方面給予的扶持，更使得農(nóng)民對(duì)土地的依賴越來越弱，再加上國務(wù)院在2014 年公布了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》，強(qiáng)調(diào)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口的合法權(quán)益，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件;要求統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化;不斷擴(kuò)大教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋面，加速了農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移。農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化將農(nóng)民與土地在空間上進(jìn)行了分割，農(nóng)民持有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)卻又不耕種現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。通過土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，促進(jìn)和優(yōu)化了農(nóng)村土地資源的有效利用，防止出現(xiàn)耕地閑置和撂荒。

二是提高了農(nóng)民的收入。現(xiàn)在有許多農(nóng)民常年生活在城市，并且手中有老家農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)，他們不愿意為了每畝地較低的收入而經(jīng)常往返城鄉(xiāng)之間，這樣就造成農(nóng)村土地的大量荒蕪，無人從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。另一方面，隨著生產(chǎn)力水平的提升，農(nóng)村種糧大戶、企業(yè)等又苦于無土地承包經(jīng)營權(quán)而無法大量種植，形成規(guī)模效應(yīng)。通過向承包經(jīng)營權(quán)人支付一定的報(bào)酬，將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)恰恰解決了這一問題，客觀上增加了農(nóng)民的收入。當(dāng)然，依附于耕地的種糧補(bǔ)貼不會(huì)進(jìn)行相應(yīng)的流轉(zhuǎn)，仍然歸原土地承包權(quán)人所有。土地種糧補(bǔ)貼沒有用于糧食生產(chǎn)，而成為部分農(nóng)民獲利的工具，也是我們現(xiàn)階段在制定農(nóng)業(yè)政策時(shí)應(yīng)該思考的問題。

三是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，帶動(dòng)了對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。中共十八屆三中全會(huì)提出，鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式的規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)促使專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)等加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，進(jìn)行農(nóng)業(yè)機(jī)械、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購買，促進(jìn)了社會(huì)資金對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，支持了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

四是對(duì)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進(jìn)行了優(yōu)化。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，農(nóng)業(yè)用地向大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)集中的同時(shí)，使得農(nóng)業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)可以利用手中的農(nóng)業(yè)技術(shù)、市場(chǎng)規(guī)模等優(yōu)勢(shì)優(yōu)化農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)。根據(jù)市場(chǎng)及時(shí)調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品種類，提高產(chǎn)品質(zhì)量，利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加土地農(nóng)產(chǎn)品的收益。

(二)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的問題

一是傳統(tǒng)意識(shí)的制約。受土地保障傳統(tǒng)觀念的影響，農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式和速度上所受制約較為明顯。在流轉(zhuǎn)方式上，仍然以轉(zhuǎn)包和出租的方式進(jìn)行，占到整個(gè)流轉(zhuǎn)比例的95%以上。由于一些農(nóng)戶對(duì)我國現(xiàn)行土地流轉(zhuǎn)政策缺乏了解，害怕土地流轉(zhuǎn)到陌生人手中失去控制。因此，農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)多在本家族、親戚之間以及相互熟悉的人中進(jìn)行，流轉(zhuǎn)時(shí)間及流轉(zhuǎn)約定較為隨意。同時(shí)，我國現(xiàn)有農(nóng)業(yè)政策給予種糧農(nóng)戶各項(xiàng)惠農(nóng)補(bǔ)貼，土地是農(nóng)戶獲得各項(xiàng)補(bǔ)助的基礎(chǔ)，加上農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高，農(nóng)民基本上不用到田間耕作即可管理好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，也就使許多農(nóng)戶認(rèn)為土地承包經(jīng)營權(quán)沒有流轉(zhuǎn)的必要。

二是流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性。農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)出于信任問題，多發(fā)生在本家族、親戚、熟人之間，且多以口頭協(xié)議來決定，缺乏較為正式的流轉(zhuǎn)合同，對(duì)流轉(zhuǎn)時(shí)限、土地使用等方面限制較少，更談不上到公證機(jī)關(guān)公正，到備案機(jī)關(guān)進(jìn)行備案了。更有甚者，突破農(nóng)村集體組織，由相隔較遠(yuǎn)距離的親戚、熟人來耕種土地，使得農(nóng)村集體組織往往無法進(jìn)行制約和管理。

三是流轉(zhuǎn)土地多樣化使用。由于種糧經(jīng)濟(jì)效益偏低，再加上國家各種惠農(nóng)補(bǔ)貼并沒有隨著土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)而進(jìn)入到農(nóng)業(yè)企業(yè)或大戶手中，土地流轉(zhuǎn)后往往被用來種植經(jīng)濟(jì)效益較高的經(jīng)濟(jì)作物，如花卉、林果等非糧經(jīng)濟(jì)作物。更有將流轉(zhuǎn)土地用于養(yǎng)殖、設(shè)置工廠等現(xiàn)象。當(dāng)然，這也與當(dāng)?shù)乇O(jiān)管部門缺乏有效監(jiān)管和引導(dǎo)不到位有關(guān)。

四是土地流轉(zhuǎn)服務(wù)不到位。農(nóng)戶受到自身文化素質(zhì)和對(duì)市場(chǎng)、國家政策了解不夠的影響，土地流轉(zhuǎn)隨意性較強(qiáng)，在流轉(zhuǎn)的過程中，并不知道流轉(zhuǎn)的要求，常常根據(jù)自己意愿進(jìn)行。政府相關(guān)部門對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位，對(duì)流轉(zhuǎn)缺乏引導(dǎo)，容易引起流轉(zhuǎn)中及流轉(zhuǎn)后土地使用上的違反政策，甚至違反法律的行為。

三、政府與市場(chǎng)的引導(dǎo)

(一)加強(qiáng)政府引導(dǎo)，促使流轉(zhuǎn)有序進(jìn)行

積極落實(shí)黨中央的農(nóng)村政策，將十八屆三中全會(huì)決定細(xì)化，解決好農(nóng)村土地問題，關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定?；鶎诱M織正確引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作，監(jiān)督村集體經(jīng)濟(jì)組織土地承包政策的落實(shí)，為農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)做好信息、法律咨詢等服務(wù)工作應(yīng)放在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的首要位置上。

1.加強(qiáng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策支持

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場(chǎng)上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)村發(fā)展合作經(jīng)濟(jì)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投向農(nóng)村建設(shè)。政府應(yīng)明確鼓勵(lì)的指導(dǎo)性意見，明確專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)等的規(guī)模，給出鼓勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)。特別是在農(nóng)民進(jìn)行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中，并不流轉(zhuǎn)國家的各種補(bǔ)貼政策的情況下，應(yīng)想辦法提高專業(yè)大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)等的積極性。政府應(yīng)拿出專項(xiàng)資金加大對(duì)規(guī)模種糧大戶的補(bǔ)貼力度，激發(fā)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的種糧積極性。同時(shí)，探索建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制，加強(qiáng)保障農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體權(quán)益。一方面，政府試點(diǎn)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，逐步建立農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)體風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，使人們?cè)敢夥N地，將資金投入到土地中;另一方面，專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)業(yè)企業(yè)等利用手中土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行農(nóng)業(yè)貸款，應(yīng)積極鼓勵(lì)農(nóng)機(jī)設(shè)備采購，政府做好保障服務(wù)。

2.完善服務(wù)組織，強(qiáng)化基層政府服務(wù)職能

河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況2013 年調(diào)查報(bào)告顯示，只有41.3%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)赜型恋亓鬓D(zhuǎn)服務(wù)組織，即使有這樣的組織，還存在著無人員、無經(jīng)費(fèi)、無服務(wù)的現(xiàn)象。基層土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)組織的完善有利于加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的服務(wù)和管理，保障土地流轉(zhuǎn)當(dāng)事人的合法權(quán)益;有利于規(guī)范和加快土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，提高流轉(zhuǎn)質(zhì)量，解決土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的流轉(zhuǎn)糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)秩序，從而推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展?；鶎诱M織應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的合同管理，加強(qiáng)管理的制度化、規(guī)范化，提高現(xiàn)有信息服務(wù)水平?；鶎诱M織熟悉轄區(qū)內(nèi)的土地現(xiàn)狀，掌握基層流轉(zhuǎn)情況，將流轉(zhuǎn)需求通過服務(wù)平臺(tái)及時(shí)發(fā)布，便于有土地承包需求的大戶、企業(yè)及時(shí)了解信息。通過基層政府服務(wù)平臺(tái)，增加土地流轉(zhuǎn)雙方的信任，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。對(duì)于基層政府而言，通過服務(wù)平臺(tái)，掌握基層農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況，指導(dǎo)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)過程，便于及時(shí)解決在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)的糾紛，提高基層政府組織的社會(huì)治理能力。

3.加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)的程序管理，完善流轉(zhuǎn)登記制度

《農(nóng)村土地承包法》明確規(guī)定，縣級(jí)以上政府機(jī)關(guān)承擔(dān)著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包權(quán)職責(zé)，在土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)中也明確了應(yīng)該向發(fā)包方備案的規(guī)定。但在實(shí)際中，縣級(jí)以上組織對(duì)土地的管理時(shí)常因?yàn)橐?guī)模過大而無法顧及成散狀分布的土地承包，農(nóng)民流轉(zhuǎn)備案的發(fā)包方在法律上也未進(jìn)一步明確，導(dǎo)致了管理職責(zé)不規(guī)范。《物權(quán)法》將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)作為物權(quán)用法律的形式進(jìn)行了規(guī)范，政府應(yīng)該依照法律的規(guī)定，將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度作為物權(quán)變更的基本原則。土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人在經(jīng)過平等協(xié)商達(dá)成一致意見后，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并及時(shí)報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查、備案和登記。在簽訂流轉(zhuǎn)合同過程中，應(yīng)該明確農(nóng)民在其中的主體地位，堅(jiān)持依法、自愿、有償進(jìn)行的基本原則，禁止村集體組織越俎代庖。對(duì)于合同簽訂后出現(xiàn)爭(zhēng)議的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)引導(dǎo)雙方協(xié)商簽訂補(bǔ)充條款，同時(shí)補(bǔ)充條款也應(yīng)該及時(shí)登記、備案，這樣可以彌補(bǔ)農(nóng)民法律意識(shí)淡薄、不熟悉完備合同要件的不足，保障他們的合法權(quán)益。做好土地承包經(jīng)營權(quán)的登記工作，有利于維護(hù)農(nóng)村承包經(jīng)營關(guān)系的穩(wěn)定，也符合現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營現(xiàn)狀，便于維護(hù)農(nóng)民自身合法權(quán)益。

4.完善村民自治制度

《村民委員會(huì)自治法》確立了我國農(nóng)村實(shí)行村民自治制度，從村委委員的選舉到村民會(huì)議、民主管理、監(jiān)督都進(jìn)行了規(guī)范，核心是村民實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)，實(shí)現(xiàn)自治民主。村集體依照《村民委員會(huì)自治法》的規(guī)定，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中，通過法律賦予的選舉權(quán)、決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)來為土地流轉(zhuǎn)保駕護(hù)航，而不是將村民的自治當(dāng)做個(gè)別人斂財(cái)?shù)墓ぞ摺?duì)于村組織不依照規(guī)定和程序辦事的違法行為，監(jiān)督部門應(yīng)及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督，保障村民利益。

(二)通過市場(chǎng)進(jìn)行土地資源優(yōu)化配置

通過網(wǎng)絡(luò)信息平臺(tái)，構(gòu)建區(qū)域統(tǒng)一的價(jià)格體系，運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地資源進(jìn)行優(yōu)化流轉(zhuǎn)，既可以解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)信息不流暢，流轉(zhuǎn)價(jià)格過低等問題，也可以使企業(yè)了解更多流轉(zhuǎn)信息，合理進(jìn)行承包經(jīng)營。建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包含基層土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)、流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)、流轉(zhuǎn)金融機(jī)構(gòu)、糾紛咨詢解決機(jī)構(gòu)等。該平臺(tái)包含縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村集體三級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立相應(yīng)的土地流轉(zhuǎn)信息數(shù)據(jù)庫，并實(shí)現(xiàn)信息資源的共建共享，積極向農(nóng)民、流轉(zhuǎn)需求人、單位開展土地流轉(zhuǎn)信息咨詢、流轉(zhuǎn)土地評(píng)估，協(xié)助辦理相關(guān)手續(xù)。提高政府治理能力，強(qiáng)化基層政府的服務(wù)職能，由政府主導(dǎo)建立土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)，切實(shí)解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息不暢，農(nóng)民信息意識(shí)不強(qiáng)的問題。

四、結(jié)束語

在中央不斷加大對(duì)農(nóng)業(yè)支持力度，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格逐年提高，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域逐步成為社會(huì)資金投資熱點(diǎn)的大背景下，將資本、技術(shù)、營銷等優(yōu)勢(shì)用于農(nóng)業(yè)，有利于農(nóng)村土地資源的最優(yōu)化配置，最終發(fā)揮土地資源的最大作用。

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