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印尼在南海爭(zhēng)端中的反應(yīng)：蘇哈托與后蘇哈托時(shí)代的比較分析

德里·阿普里安塔*

摘要：在成為中國(guó)和東南亞相關(guān)國(guó)家的爭(zhēng)端之前，南海爭(zhēng)議就已存在很長(zhǎng)時(shí)間。二戰(zhàn)后，中國(guó)大陸、臺(tái)灣、越南、菲律賓、馬來(lái)西亞、文萊相繼對(duì)南海提出主權(quán)訴求，爭(zhēng)端發(fā)展掀開(kāi)新篇章。本文認(rèn)為，在蘇哈托的鐵腕統(tǒng)治下，印尼與南海相關(guān)的利益經(jīng)歷了從維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)完整向維持國(guó)內(nèi)穩(wěn)定轉(zhuǎn)變的過(guò)程。前一階段是因?yàn)槭艿街袊?guó)版圖涵蓋部分印尼水域的威脅，后來(lái)的轉(zhuǎn)變?cè)騽t是印尼與中國(guó)的經(jīng)貿(mào)合作深化。拋開(kāi)與中國(guó)半心半意的復(fù)交，印尼試圖為爭(zhēng)端各方建立一個(gè)雙軌對(duì)話平臺(tái)，該平臺(tái)后來(lái)證實(shí)是有所裨益的。蘇西洛時(shí)期，印尼逐漸從被動(dòng)角色變成了主動(dòng)的中立協(xié)調(diào)者，推動(dòng)了爭(zhēng)端解決進(jìn)程。本研究指出，印尼在南海爭(zhēng)端中的作用受到意識(shí)形態(tài)和歷史雙重因素的限制。長(zhǎng)期的意識(shí)形態(tài)局限決定了印尼在爭(zhēng)端中的優(yōu)先利益選項(xiàng)，而外交政策是追求這種利益目標(biāo)的實(shí)用途徑。印尼與中國(guó)的過(guò)往關(guān)系也影響了印尼，使后者的立場(chǎng)隨雙方關(guān)系起伏變化。此外，在東盟并不明朗的一體化進(jìn)程中，印尼獨(dú)自承擔(dān)著中立協(xié)調(diào)者的任務(wù)。

關(guān)鍵字：南海；爭(zhēng)端；印尼；中國(guó)；東盟

*廣西民族大學(xué)八桂團(tuán)隊(duì)“中國(guó)與東南亞關(guān)系研究·東盟最新動(dòng)態(tài)研究”項(xiàng)目成果。

*作者系印尼外交部亞太非區(qū)域政策研究與發(fā)展中心官員，碩士畢業(yè)于日本立命館大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院。

緒　言

南海爭(zhēng)端是文萊、中國(guó)大陸、馬來(lái)西亞、菲律賓、臺(tái)灣以及越南領(lǐng)土主張重疊的結(jié)果?？v然形勢(shì)紛繁亂眼，實(shí)際上它的起源更為復(fù)雜，涉及的國(guó)家更多。簡(jiǎn)言之，爭(zhēng)端在對(duì)領(lǐng)土范圍有不同理解的國(guó)家間互動(dòng)而生。盡管從國(guó)際法角度看并無(wú)太大意義，我們?nèi)钥梢酝ㄟ^(guò)廣泛查閱歷史記錄回溯爭(zhēng)端源頭。研究有關(guān)南海的歷史記錄，包括古代的記載，有助于更好地理解形勢(shì)何以發(fā)展至此。爭(zhēng)端溯源的另一個(gè)方法是有選擇地使用某些歷史記載，以顯示該區(qū)域兩個(gè)或多個(gè)國(guó)家歷史上存在領(lǐng)土爭(zhēng)議。本研究調(diào)查印尼在蘇哈托威權(quán)統(tǒng)治到蘇西洛民主政府時(shí)期對(duì)爭(zhēng)端的反應(yīng)，并分析其原因。研究發(fā)現(xiàn)，從“新秩序”時(shí)期到改革時(shí)期，印尼政府的態(tài)度經(jīng)歷從維護(hù)領(lǐng)土完整到積極促成聲索國(guó)和平對(duì)話的演變，這可能反映了印尼對(duì)爭(zhēng)端本身或爭(zhēng)端各方的興趣增長(zhǎng)。印尼正穩(wěn)步從一個(gè)相對(duì)單純的協(xié)調(diào)者角色發(fā)展為積極的溝通橋梁，并最終將以東盟領(lǐng)導(dǎo)者的身份維護(hù)區(qū)域和平和穩(wěn)定。

本文擬分“新秩序”時(shí)期和改革時(shí)期這兩個(gè)連續(xù)的時(shí)段討論這個(gè)主題。下文首先分析蘇哈托時(shí)期印尼對(duì)南海爭(zhēng)端的態(tài)度，以及這個(gè)島嶼國(guó)家是如何將其利益融入政策進(jìn)而維持爭(zhēng)議的。隨后，本文將分析改革和民主時(shí)期印尼的外交政策，特別是外交政策轉(zhuǎn)型與爭(zhēng)端中立場(chǎng)轉(zhuǎn)化的聯(lián)系。

一、蘇哈托時(shí)期印尼對(duì)南海爭(zhēng)端的回應(yīng)

（一）印尼與中國(guó)外交關(guān)系的正常化

蘇哈托的統(tǒng)治被稱為印尼的“新秩序”時(shí)期，此種二分法旨在區(qū)別蘇加諾統(tǒng)治了20年的“舊秩序”時(shí)代。這不僅意味著蘇哈托是新的一國(guó)之主，“新”字還體現(xiàn)在印尼社會(huì)政治生活迎來(lái)了新面孔，并形成另一種風(fēng)格的統(tǒng)治集團(tuán)。該集團(tuán)以蘇哈托為核心，由武裝部隊(duì)、知識(shí)分子、宗教團(tuán)體以及各個(gè)政黨聯(lián)合，構(gòu)建了所謂的“潘查希拉民主”政體。利用這個(gè)不容許反對(duì)派存在的體制，蘇哈托一手掌控了印尼的內(nèi)政和外交。

在蘇哈托統(tǒng)治的1968-1998年間，印尼外交號(hào)稱奉行繼承自上一個(gè)政權(quán)的獨(dú)立自主的中立原則。實(shí)踐中，蘇哈托試圖遠(yuǎn)離共產(chǎn)主義世界，爭(zhēng)取西方陣營(yíng)的金融和技術(shù)援助，外交政策暗地里倒向西方陣營(yíng)?！靶轮刃颉庇∧岬慕?jīng)濟(jì)藍(lán)圖由西方中心思想的經(jīng)濟(jì)家們?cè)O(shè)計(jì)，國(guó)防力量用從北約國(guó)家進(jìn)口的武器裝備。后蘇加諾時(shí)期的印尼與其他東南亞國(guó)家共同成立東盟組織，并與共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的中國(guó)斷交。

既然蘇哈托的關(guān)注焦點(diǎn)是建設(shè)在1960年代中期受通貨膨脹重創(chuàng)的印尼經(jīng)濟(jì)，那么南海爭(zhēng)端起初與印尼關(guān)系不太大，但在某種程度上，印尼仍決定介入其中。

一開(kāi)始，印尼對(duì)國(guó)際事務(wù)態(tài)度相對(duì)淡漠。如同世界上的多數(shù)發(fā)展中國(guó)家，蘇哈托政權(quán)把重建經(jīng)濟(jì)當(dāng)作首要任務(wù)，因?yàn)橛∧峤?jīng)濟(jì)在蘇加諾時(shí)期已因嚴(yán)重的通貨膨脹沖擊而崩潰（Panglaykim & Thomas，1967）。為此，蘇哈托安排得力助手設(shè)計(jì)和實(shí)施了經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇計(jì)劃。相應(yīng)地，印尼外交要為經(jīng)濟(jì)重建服務(wù)。蘇哈托努力吸引外資，以驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)復(fù)蘇。蘇哈托及其團(tuán)隊(duì)出訪了西德、日本等國(guó)，專門推介印尼的新投資法。這些努力取得了回報(bào)，印尼成功吸引了外國(guó)企業(yè)前來(lái)設(shè)立生產(chǎn)和提煉工廠，開(kāi)發(fā)印尼豐富的自然資源，其中包括赫赫有名的自由港麥克莫蘭銅金礦公司和國(guó)際鎳業(yè)公司（Pease，1996）。

為確保這一進(jìn)程進(jìn)展順利，并保證蘇哈托政權(quán)能從中持續(xù)得益，新政權(quán)竭力維持政治穩(wěn)定。事實(shí)上，蘇哈托集團(tuán)對(duì)穩(wěn)定的高度重視人所共知。他對(duì)印尼發(fā)展的追求依賴于無(wú)盡的政治權(quán)力資源和穩(wěn)定的社會(huì)秩序，這反過(guò)來(lái)使印尼在“新秩序”時(shí)期至少2/3的時(shí)間里變成了一個(gè)偏重內(nèi)政的國(guó)家。過(guò)于看重發(fā)展所需內(nèi)部穩(wěn)定的印尼還是一個(gè)偽民主國(guó)家，公民政治意愿表達(dá)受限，社會(huì)不滿被壓制。在30年的統(tǒng)治時(shí)期里，蘇哈托成功創(chuàng)造和灌輸了一種穩(wěn)定的政治文化，他的這一突出遺產(chǎn)為印尼鄰國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)人，如馬來(lái)西亞的馬哈蒂爾和新加坡的李光耀提供了啟發(fā)（Woolcot，2008）。

“新秩序”造就了印尼的經(jīng)濟(jì)輝煌，在上世紀(jì)80年代為蘇哈托贏得“印尼發(fā)展之父”的美譽(yù)。經(jīng)濟(jì)崛起之后，印尼不可避免地要通過(guò)國(guó)際貿(mào)易與投資進(jìn)一步推動(dòng)發(fā)展，特別是在上世紀(jì)80年代的石油危機(jī)后更是如此。這個(gè)時(shí)期，印尼油氣出口所得下跌，蘇哈托試圖增加非油氣產(chǎn)品出口以提高國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力。除了增強(qiáng)非油氣產(chǎn)品的吸引力外，要開(kāi)發(fā)封閉的市場(chǎng)，增加潛在外匯來(lái)源，這是符合邏輯的。這正是印尼與中國(guó)恢復(fù)貿(mào)易聯(lián)系的原因所在，并繼而為兩國(guó)復(fù)交鋪平了道路。

兩國(guó)復(fù)交看起來(lái)是中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)所追求的事情。確實(shí)，印尼保持著保守被動(dòng)的姿態(tài)，暗示著中國(guó)政府是渴求復(fù)交的一方（Van der akroef，1986）。雖然貌似對(duì)復(fù)交不太情愿，這個(gè)群島國(guó)家其實(shí)需要重建與中國(guó)的外交關(guān)系，以維系經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)（Sukma，2013）。如果說(shuō)國(guó)內(nèi)政治穩(wěn)定在蘇哈托治下大部分時(shí)間為經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)提供了保證，那么到了1980年代后期，印尼需要通過(guò)更廣泛的國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)維持穩(wěn)定（Sukma，2013）。

后蘇加諾時(shí)代中國(guó)與印尼兩國(guó)的首次官方會(huì)晤，是1985年在萬(wàn)隆舉行的亞非會(huì)議紀(jì)念活動(dòng)上。蘇哈托及時(shí)任印尼外長(zhǎng)穆赫塔爾會(huì)見(jiàn)中國(guó)外長(zhǎng)吳學(xué)謙，成果立竿見(jiàn)影，雙方經(jīng)貿(mào)往來(lái)當(dāng)年就恢復(fù)了（Indonesia and China to Normalize，1989）。然而，復(fù)交談判一直推遲到1989年蘇哈托赴東京參加裕仁天皇的葬禮時(shí)才開(kāi)始。蘇哈托會(huì)見(jiàn)了同樣來(lái)參加葬禮的中國(guó)外長(zhǎng)錢其琛。他們的會(huì)晤自然打開(kāi)了兩國(guó)進(jìn)一步復(fù)交談判的大門。如前所述，印尼在推進(jìn)復(fù)交日程上顯得不太積極，因?yàn)檫@一進(jìn)程需要大量時(shí)間和準(zhǔn)備工作，但正是貿(mào)易這一印尼最關(guān)注的事項(xiàng)，立即把復(fù)交推上了日程。恢復(fù)貿(mào)易往來(lái)可以說(shuō)是中國(guó)用以安撫蘇哈托的策略，后者曾在長(zhǎng)達(dá)20年的時(shí)間里，固執(zhí)地使印尼遠(yuǎn)離中國(guó)的影響（van der kroef，1986）。

除了要維持既有的社會(huì)政治現(xiàn)實(shí)外，印尼不愿與中國(guó)復(fù)交的部分原因是意識(shí)形態(tài)方面的。印尼要求中國(guó)承諾不支持印尼的共產(chǎn)主義活動(dòng)。穆赫塔爾外長(zhǎng)重申了印尼復(fù)交的前提，即中國(guó)不以任何形式對(duì)任何反對(duì)印尼政府的事情給予支持。從形式上說(shuō)，這被解釋為一國(guó)對(duì)另一國(guó)的主權(quán)宣示，是國(guó)際交往中的正常程序。另一方面，可解釋為印尼對(duì)中國(guó)的正式要求，讓后者不要做任何傷害印尼現(xiàn)政權(quán)之事。這證明印尼對(duì)中國(guó)仍心存疑慮。盡管中國(guó)卷入印尼1965年未逐政變的說(shuō)法存疑，蘇哈托的態(tài)度非常明確：若與印尼恢復(fù)關(guān)系，中國(guó)必須接受印尼提出的條件。中國(guó)最終同意了。

無(wú)論如何，外交關(guān)系正?；倪M(jìn)程已如箭在弦。1985年的首次會(huì)談后，兩國(guó)高層互訪不斷。中國(guó)外長(zhǎng)錢其琛到雅加達(dá)正式拜會(huì)總統(tǒng)時(shí)，蘇哈托第二次會(huì)見(jiàn)了他。作為回應(yīng)，阿里·阿拉塔斯外長(zhǎng)于1990年訪華，期間兩國(guó)就復(fù)交發(fā)表了聯(lián)合聲明。隨后，李鵬總理訪問(wèn)印尼，雙方簽訂復(fù)交的諒解備忘錄。1990年，印尼和中國(guó)正式重建了外交關(guān)系。

（二）蘇哈托政權(quán)初期對(duì)南海爭(zhēng)端的反應(yīng)

雖然不是主權(quán)爭(zhēng)端聲索國(guó)，印尼對(duì)爭(zhēng)端仍保持警惕，因?yàn)闋?zhēng)議區(qū)域距離其領(lǐng)海邊界很近。印尼對(duì)爭(zhēng)端表達(dá)關(guān)注的最早紀(jì)錄是在1980年，當(dāng)時(shí)與中國(guó)的外交關(guān)系還處于凍結(jié)狀態(tài)。在這種情況下，印尼國(guó)軍司令尤素夫稱南海有發(fā)生戰(zhàn)爭(zhēng)的可能。印尼用傳統(tǒng)的方式做出回應(yīng)：陣兵沖突地區(qū)邊界，動(dòng)用35個(gè)營(yíng)的兵力在納土納群島附近海域進(jìn)行軍事演習(xí)。需要指出的是，印尼的反應(yīng)不難解釋，因?yàn)橛∧岣P(guān)注的是國(guó)內(nèi)安全，特別是那些可能引起國(guó)家分裂的邊界和領(lǐng)土事件。

蘇哈托政權(quán)介入國(guó)際爭(zhēng)端并非沒(méi)有前例。印尼曾經(jīng)派出“神鷹部隊(duì)”前往某些東南亞國(guó)家參與維和行動(dòng)。這支部隊(duì)完成的68次海外任務(wù)中，至少40次發(fā)生在蘇哈托統(tǒng)治時(shí)期。值得注意的是，直到1990年代，印尼的大部分維和行動(dòng)都發(fā)生在中東國(guó)家，1991年后維和部隊(duì)才開(kāi)始派往柬埔寨和菲律賓等東南亞鄰國(guó)。這種變化反映出印尼對(duì)維護(hù)東南亞地區(qū)穩(wěn)定的興趣和意識(shí)在提升，或者換句話說(shuō)，印尼開(kāi)始看到了地區(qū)不穩(wěn)定對(duì)本國(guó)利益的威脅。但必須指出，印尼派出“神鷹部隊(duì)”參與維和與介入南海爭(zhēng)端性質(zhì)完全不同，南海爭(zhēng)端中印尼在東南亞國(guó)家和與之正式復(fù)交的中國(guó)之間扮演了直率的中間人的角色。

成功與印尼實(shí)現(xiàn)關(guān)系正?；螅袊?guó)迅速與東盟框架下的東南亞共同體打成一片。中國(guó)國(guó)務(wù)委員兼外交部長(zhǎng)錢其琛參加了1991年7月在吉隆坡舉行的第二十四屆東盟外長(zhǎng)會(huì)議后，中國(guó)就成了東盟的正式對(duì)話伙伴。這使東盟如沐新風(fēng)，令東盟成員國(guó)與中國(guó)可以彼此對(duì)話溝通，而此前雙方受到了冷戰(zhàn)形勢(shì)的阻礙。不幸的是，在南海的利益不是由單一因素構(gòu)成的。這個(gè)千島之國(guó)的利益可以從多個(gè)維度解讀。首先可能與其直接利益，即領(lǐng)土主權(quán)的完整相關(guān)。

按照薩特雅宛的說(shuō)法，印尼在南海的利益在于安全和領(lǐng)土完整、經(jīng)濟(jì)利益、憲法授權(quán)以及東盟的團(tuán)結(jié)（Satyawan，2013）。在蘇哈托掌權(quán)的一段時(shí)期里，印尼將原來(lái)看似混亂的國(guó)家發(fā)展進(jìn)程轉(zhuǎn)向以國(guó)家安全為中心。這種轉(zhuǎn)變體現(xiàn)在印尼對(duì)國(guó)際事務(wù)，包括南海爭(zhēng)端的介入之中。1993年，中國(guó)出版了九段線地圖，并迅速將領(lǐng)土主張以法律形式固定下來(lái)，其主張覆蓋了整個(gè)南海，包括部分東南亞國(guó)家聲稱的屬于本國(guó)領(lǐng)土范圍的區(qū)域。不出所料，此舉引起其他聲索國(guó)的反彈。當(dāng)時(shí)印尼作為一個(gè)在蘇哈托鐵腕統(tǒng)治下，奉行嚴(yán)厲治理原則的國(guó)家，可能感受到了中國(guó)單方面舉動(dòng)帶來(lái)的威脅。這時(shí)中印尼關(guān)系實(shí)現(xiàn)正常化僅有數(shù)年，對(duì)共產(chǎn)主義的警惕與擔(dān)憂的種子仍深植于被特定意識(shí)形態(tài)灌輸過(guò)的印尼社會(huì)，而印尼華人在蘇哈托政權(quán)的設(shè)計(jì)下被危險(xiǎn)地視為二等公民。宏觀上來(lái)看，印尼顯然是受到了威脅，中國(guó)的方案可能傷害印尼。倘有不測(cè)，印尼的穩(wěn)定和最終的安全必受影響。

其次，與印尼的經(jīng)濟(jì)利益相關(guān)。引起爭(zhēng)議的九段線地圖包括了印尼西北部的納土納海域。納土納群島天然氣和礦產(chǎn)資源豐富，是印尼最大的資源寶庫(kù)之一，為印尼提供了大量天然氣能源以及出口收益。失去這片高價(jià)值領(lǐng)域，不僅將使印尼承受潛在收益和天然氣儲(chǔ)備的巨大損失，也將對(duì)印尼的戰(zhàn)略政策產(chǎn)生不可估量的損害。

南海爭(zhēng)端于印尼是多層面的問(wèn)題，而不是單一方面的。從戰(zhàn)略角度看，南海爭(zhēng)端的發(fā)展邏輯是，如果東南亞聲索國(guó)因中國(guó)訴求失去了領(lǐng)土，那么印尼失去領(lǐng)土的風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)增大。這種邏輯符合多米諾骨牌效應(yīng)和溢出效應(yīng)理論，但與意識(shí)形態(tài)或經(jīng)濟(jì)因素相比，其論據(jù)更多是基于歷史法學(xué)的法律視角。歷史法學(xué)方法指的是，當(dāng)通過(guò)證據(jù)和法律途徑解決某一與歷史事件相似的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題時(shí)，可考慮過(guò)去使用過(guò)的法律方式。如果在國(guó)際法程序之下，東南亞聲索國(guó)所訴求的領(lǐng)土歸于中國(guó)，那么印尼對(duì)納土納海域的主權(quán)就受到了威脅。

印尼拒絕放棄采取直接行動(dòng)的另一個(gè)原因在于蘇哈托對(duì)穩(wěn)定的高度重視。作為一個(gè)享受了30年穩(wěn)定環(huán)境的國(guó)家，印尼正發(fā)展為亞洲的一個(gè)新興經(jīng)濟(jì)體，或稱“亞洲之虎”之一。印尼與中國(guó)復(fù)交意在促進(jìn)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，此時(shí)印尼經(jīng)濟(jì)正處于“起飛”的邊緣，正在向發(fā)達(dá)國(guó)家轉(zhuǎn)型。為了與新興的發(fā)展中國(guó)家聯(lián)合在一起，印尼認(rèn)為有必要消除未來(lái)一段時(shí)期可能出現(xiàn)的威脅，確保地區(qū)穩(wěn)定。印尼與中國(guó)過(guò)去的敵對(duì)狀態(tài)應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)更大的威脅，畢竟在兩國(guó)外交關(guān)系凍結(jié)的同時(shí)，中國(guó)強(qiáng)大的國(guó)力還在增長(zhǎng)。兩國(guó)復(fù)交是否有南海爭(zhēng)端升溫的因素尚不清楚，但可以推測(cè)印尼在尋求一種安全的再保證，方法是通過(guò)外交政策中和東南亞地區(qū)爭(zhēng)端的潛在危險(xiǎn)。

（三）印尼對(duì)南海爭(zhēng)端的反應(yīng)：雙軌外交，穿梭外交及防御姿態(tài)

兩個(gè)部門的觀點(diǎn)出現(xiàn)分歧：印尼外交部?jī)A向于以接納態(tài)度和外交接觸與中國(guó)交往，印尼軍隊(duì)選擇終止、切斷與中國(guó)的外交聯(lián)系。印尼政府采取軟硬平衡的方法處理爭(zhēng)端。印尼不愿意直接介入充當(dāng)各國(guó)政府之間的調(diào)停人，外交部于是組織了一系列研討會(huì)，為相關(guān)各方對(duì)話提供平臺(tái)。

研討會(huì)機(jī)制旨在緩和此前僵局導(dǎo)致的緊張氣氛，另一個(gè)目的是加強(qiáng)東盟成員國(guó)的內(nèi)部團(tuán)結(jié)。這里主要是指菲律賓和馬來(lái)西亞，兩國(guó)不僅與中國(guó)存在爭(zhēng)端，彼此間也有領(lǐng)土問(wèn)題。再一個(gè)目的是把臺(tái)灣這樣的非東盟成員聲索方拉進(jìn)來(lái)，與中國(guó)大陸坐在一起共同探討解決之道。印尼特意設(shè)計(jì)了非正式研討會(huì)的形式，以便于各方面的代表參與。參會(huì)人員都以個(gè)人身份出席，這能讓他們?cè)趯?duì)話和相互交換觀點(diǎn)時(shí)感到更安全。如果說(shuō)現(xiàn)實(shí)安全困境和威脅意識(shí)的產(chǎn)生是因?yàn)閲?guó)家之間缺乏溝通，那么研討會(huì)就像一座橋，彌合了信息與溝通的鴻溝，促進(jìn)了相互理解與合作。

正如大家所希望的，東盟成員國(guó)和聲索國(guó)是上述非正式論壇的參與者。這些國(guó)家是研討會(huì)的主要“支柱”，被稱為區(qū)域支持方（SARs）。與會(huì)者分為4類：第一類是正式參會(huì)人員。他們以個(gè)人名義，由區(qū)域各支持方指定參加，分別來(lái)自外交部門、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)或私營(yíng)企業(yè)。第二類是觀察員。與正式參會(huì)人員相似，他們由學(xué)術(shù)和研究機(jī)構(gòu)人員加上非外交部門官員、軍方人士、記者、非政府組織人員等構(gòu)成。第三類是提供資源的人員。他們由組委會(huì)任命，以其工作和經(jīng)驗(yàn)協(xié)助會(huì)議，多數(shù)情況下是提供討論要點(diǎn)。最后一類是組委會(huì)成員，以外交人員為主。

給緊張的局勢(shì)降溫是研討會(huì)主要關(guān)注的議題之一，組委會(huì)盡力為討論創(chuàng)造有利環(huán)境，例如為避免參會(huì)人員發(fā)生沖突，在安排研討會(huì)議程時(shí)避開(kāi)過(guò)于敏感的話題。大部分時(shí)間里，重點(diǎn)圍繞各國(guó)如何在政治色彩不強(qiáng)的領(lǐng)域，如環(huán)境保護(hù)、航行安全和科學(xué)研究等方面探索合作新路徑展開(kāi)討論（Djalal, 2001）。按照東盟的通常做法，研討會(huì)以全體共識(shí)方式產(chǎn)生建議和結(jié)論，而非強(qiáng)制達(dá)成。如果某一成員有異議，討論就不能形成反映共同觀點(diǎn)的結(jié)論。

研討會(huì)自1990年以來(lái)每年舉辦。由印尼主導(dǎo)的研討會(huì)被認(rèn)為成功地防止了聲索國(guó)之間的爭(zhēng)端升級(jí)。論壇還成功地讓參會(huì)者更熟悉非正式討論的互動(dòng)方式，議題范圍隨著時(shí)間而擴(kuò)展。例如，前三次研討會(huì)議題覆蓋了基礎(chǔ)合作領(lǐng)域后，討論的話題變得更加具體，某些討論成果得到全體與會(huì)者贊同，并付諸合作實(shí)踐（Satyawan，2013）。

印尼資深外交家哈西姆·賈拉爾為研討會(huì)設(shè)定了一些簡(jiǎn)明的基本原則。研討會(huì)確定的指導(dǎo)方針進(jìn)一步細(xì)化了這些原則，并體現(xiàn)出靈活性和包容性。指導(dǎo)方針提到管控潛在沖突是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程（Djalal，2001），預(yù)示著該過(guò)程是連續(xù)性的，盡管未必是逐漸改善的。除了研討會(huì)，賈拉爾還致力于被稱為穿梭外交的活動(dòng)。1994年，他連續(xù)訪問(wèn)東南亞各成員國(guó)，推介后來(lái)被叫做“圈餅方案”的建議。賈拉爾提出，由各島嶼組成的南海中間區(qū)域應(yīng)“協(xié)商共同開(kāi)發(fā)”。賈拉爾為穿梭外交不遺余力，然而東盟國(guó)家拒絕了他的提議。

與此同時(shí)，印尼武裝部隊(duì)用一種更傳統(tǒng)的方式回應(yīng)爭(zhēng)端。上世紀(jì)90年代，印尼軍隊(duì)在納土納群島進(jìn)行軍事演習(xí)。這是對(duì)中國(guó)1993年單方面行動(dòng)，把納土納海域納入其官方地圖的反應(yīng)。在1996年9月的這次“大嗓門外交”行動(dòng)中，印尼出動(dòng)了40架戰(zhàn)機(jī)，50艘戰(zhàn)艦和19,500名軍人。而在稍早前的8月份，印尼和馬來(lái)西亞聯(lián)合在加里曼丹島舉行了軍事演習(xí)。以納土納海域適合大規(guī)模軍事演習(xí)為由，此次演習(xí)給外界以明確的在邊界海域進(jìn)行防御演練的印象（IMN，1996）。但印尼軍隊(duì)總司令韋蘭托向中國(guó)傳達(dá)了明確信息，即演習(xí)是在印尼境內(nèi)進(jìn)行的，如果中國(guó)或其他國(guó)家對(duì)演習(xí)產(chǎn)生不同印象，這不是印尼所能控制的（IMN，1996）。這說(shuō)明印尼軍方充分認(rèn)識(shí)到大規(guī)模軍事演習(xí)將造成“不可避免的后果”，但是他們?nèi)砸灰夤滦校谒麄儓?jiān)信屬于本國(guó)主權(quán)管轄范圍的領(lǐng)土——納土納群島及鄰近海域進(jìn)行演習(xí)。

二、后蘇哈托時(shí)期印尼對(duì)南海爭(zhēng)端的回應(yīng)

（一）哈比比時(shí)期（1998-1999）

蘇哈托下臺(tái)后，印尼政治改革的呼聲高漲，哈比比領(lǐng)導(dǎo)的過(guò)渡政府將其內(nèi)閣稱為“印尼發(fā)展改革內(nèi)閣”。公眾反應(yīng)冷淡，態(tài)度悲觀，但哈比比政府作為印尼民主的探路者盡到了啟動(dòng)改革之責(zé)，給印尼政治、社會(huì)和法律層面帶來(lái)了變化。印尼的面貌從中央集權(quán)的準(zhǔn)獨(dú)裁國(guó)家轉(zhuǎn)變成極度開(kāi)放和自由的國(guó)度，這一定程度上又大幅提高了印尼人對(duì)改變的期望，期望值在1999年大選時(shí)達(dá)到頂點(diǎn)。

毫無(wú)疑問(wèn)，轉(zhuǎn)變對(duì)印尼的影響是積極的，1998年的改革運(yùn)動(dòng)至少提高了政府透明度、責(zé)任意識(shí)和效率。但如同硬幣的兩面，有的時(shí)局變化結(jié)果并非印尼所愿。對(duì)蘇哈托集團(tuán)不當(dāng)行為的追溯指控、印尼相對(duì)于他國(guó)特別是東南亞鄰國(guó)呈現(xiàn)出的聲望與權(quán)威下降、社會(huì)與政治不穩(wěn)定因素增加、民眾不滿以及分裂主義運(yùn)動(dòng)等，都是印尼在改革時(shí)期必須正視的問(wèn)題。1999年，印尼因東帝汶的獨(dú)立遭受了一次沉重打擊，軍隊(duì)高層對(duì)民眾運(yùn)動(dòng)產(chǎn)生強(qiáng)烈不信任感，另外還有一批軍人因侵犯人權(quán)而受到指控。哈比比政府的另一個(gè)問(wèn)題是，與在暴亂中紛紛逃亡海外的華人實(shí)現(xiàn)和解方面作為不多。在一次訪問(wèn)中，哈比比稱華人某種程度上“可有可無(wú)”，他們的位置將被國(guó)內(nèi)其他族裔所取代（Soebagjo，2008）。這就是哈比比對(duì)控制了印尼大部分經(jīng)濟(jì)的少數(shù)族裔的觀點(diǎn)，也反映了印尼領(lǐng)導(dǎo)人的內(nèi)向式思維方式。

蘇哈托時(shí)期印尼的外交政策總是內(nèi)向式的，哈比比時(shí)期也不例外。當(dāng)改革1998年5月沖擊印尼之時(shí)，印尼面臨著包括金融危機(jī)、社會(huì)動(dòng)蕩在內(nèi)的多重危局。哈比比領(lǐng)導(dǎo)下的過(guò)渡政府將主要精力投向國(guó)內(nèi)事務(wù)，由于形勢(shì)瞬息萬(wàn)變，這些事務(wù)需要主動(dòng)而直接的回應(yīng)。除了類似于南海工作組這種已經(jīng)建立的工作機(jī)制及其日?；顒?dòng)外，改革初期的印尼在國(guó)際交往中的活躍度急劇下降（Mulyana，2011）。這個(gè)國(guó)家試圖把更多的資源和精力用在國(guó)家重建上，政府無(wú)法過(guò)多關(guān)注南海爭(zhēng)端。在蘇哈托的壓制下熬過(guò)30多年后，印尼渴求變革，國(guó)家的大部分精力與資源用于1999年的后“新秩序”時(shí)期首次大選。

（二）瓦希德時(shí)期（1999-2000）

改革提高了人們對(duì)政府透明、負(fù)責(zé)任以及政治操行的要求，另一方面守成的專業(yè)集團(tuán)黨和最大的挑戰(zhàn)者民主斗爭(zhēng)黨激烈競(jìng)爭(zhēng)，使大選結(jié)果引發(fā)爭(zhēng)議。民主斗爭(zhēng)黨在議會(huì)選舉中獲勝，梅加瓦蒂卻未能如愿登上總統(tǒng)寶座。經(jīng)過(guò)令人精疲力竭的國(guó)會(huì)投票選舉，伊斯蘭教士聯(lián)合會(huì)主席瓦希德當(dāng)選總統(tǒng)，梅加瓦蒂任副總統(tǒng)。

常被人稱呼為“古斯·杜爾”的瓦希德施行了旨在重振后危機(jī)時(shí)代的印尼聲譽(yù)的政策。瓦希德周游列國(guó)，目的之一是到訪他很熟悉但對(duì)印尼極少做出財(cái)政貢獻(xiàn)的中東世界，以籌集共和國(guó)發(fā)展所需的資金（Sutiono & Akbar，2001）。除東盟組織外，他還努力讓印尼在更多的多邊論壇場(chǎng)合亮相，例如穆斯林發(fā)展中8國(guó)集團(tuán)、世界經(jīng)濟(jì)論壇、社會(huì)發(fā)展世界峰會(huì)等（Mulyana，2011）。盡管付出了大量努力，瓦希德許多外交政策的預(yù)期效果和目的一直是模糊的。

內(nèi)政方面，守成的專業(yè)集團(tuán)黨瓦希德撤銷法律對(duì)共產(chǎn)主義和馬克思主義者的禁令，努力為舊政權(quán)的政治犯和種族歧視受害者們恢復(fù)名譽(yù)，這為清除蘇哈托留下的意識(shí)形態(tài)對(duì)抗遺產(chǎn)掃清了障礙（Taufik，2013）。更進(jìn)一步說(shuō)，這有助于改善印尼和共產(chǎn)主義中國(guó)間歷史遺留并因斷交而加劇的誤解。一時(shí)間，對(duì)左傾思想的討論和文章比比皆是，歷史反思和重新解讀在研究領(lǐng)域成為普遍現(xiàn)象，學(xué)界與媒體都在試圖找到歷史上丟失的鏈條，以揭示真相之名否定過(guò)去。

如前所述，除廢除意識(shí)形態(tài)禁令外，瓦希德幫助蘇哈托時(shí)期的政治犯和印尼華人恢復(fù)名譽(yù)，推動(dòng)社會(huì)團(tuán)結(jié)。印尼華人在“新秩序”政權(quán)下歷經(jīng)數(shù)十年的種族歧視與政治壓迫，現(xiàn)在他們?cè)谏鐣?huì)與政治領(lǐng)域享受著更多的自由。華人在經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位使其對(duì)形勢(shì)變化有很強(qiáng)適應(yīng)力，盡管有一些大老板在1998年5月針對(duì)華人及其財(cái)產(chǎn)的暴亂中逃離了印尼（Soebagjo，2008）。無(wú)論如何，瓦希德團(tuán)結(jié)華人，使華人融入主流社會(huì)的努力是成功的，主流社會(huì)排華情緒逐漸消退，印尼政府還首次承認(rèn)華族為印尼民族的一分子（Taufik，2013）。改革實(shí)施僅數(shù)年，印尼與中國(guó)的關(guān)系突飛猛進(jìn)。隨著20世紀(jì)后半期中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，中國(guó)的影響力滲入印尼。中國(guó)與改革后呈現(xiàn)更友好面貌的印尼攜手，兩國(guó)關(guān)系進(jìn)入了新的階段。因瓦希德的推動(dòng)，中國(guó)的影響力和文化越來(lái)越多地進(jìn)入印尼，并為印尼社會(huì)所接受。漢語(yǔ)因中國(guó)企業(yè)增加、投資穩(wěn)步增長(zhǎng)，頗受青睞。中國(guó)是印尼最大的貿(mào)易伙伴之一，中國(guó)商品充斥著印尼國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，印尼也瞄準(zhǔn)中國(guó)出口產(chǎn)品，因?yàn)橹袊?guó)的崛起催生了大批消費(fèi)能力極強(qiáng)的中產(chǎn)以上社會(huì)階級(jí)。

對(duì)于一些人來(lái)說(shuō)，瓦希德的內(nèi)政外交措施讓他有如救世主一般（Cooper，2010），然而他并非無(wú)懈可擊。他訪問(wèn)了90個(gè)國(guó)家，如此密集的出訪被認(rèn)為沒(méi)有必要，亦招致忽視內(nèi)政的批評(píng)（Mares，2002）。他不守常規(guī)的執(zhí)政風(fēng)格引發(fā)公眾、政治聯(lián)盟、競(jìng)爭(zhēng)者和政敵的復(fù)雜反應(yīng)。批評(píng)者指責(zé)其行為和政策怪誕荒唐，沒(méi)有邏輯，莫名其妙，令公眾難以理解。他不愿妥協(xié)和對(duì)抗性的姿態(tài)把盟友推向敵營(yíng)，并進(jìn)而將他彈劾下臺(tái)。

（三）梅加瓦蒂時(shí)期（2001-2004）

2001年瓦希德被人民協(xié)商會(huì)議彈劾后，印尼外交政策在梅加瓦蒂治下走上了一條改善的路線。梅加瓦蒂?zèng)]有深厚的從政背景，對(duì)外交事務(wù)和外交政策缺少經(jīng)驗(yàn)。她的政黨親民，主要關(guān)注民生重大議題，例如基本生活用品價(jià)格的調(diào)整、通貨膨脹、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。蘇克馬認(rèn)為，梅加瓦蒂缺少外交遠(yuǎn)見(jiàn)，印尼卻因此得福，因?yàn)樗龑⑼饨皇聞?wù)全權(quán)交給了2001年接替阿爾維的職業(yè)外交家、外交部長(zhǎng)韋拉尤達(dá)。有了韋拉尤達(dá)主導(dǎo)外事，印尼努力在國(guó)際事務(wù)中扮演更重要的角色。

這位印尼外長(zhǎng)提出了內(nèi)政外交一體的概念（Mulyana，2011），意即印尼通過(guò)內(nèi)政和外交的無(wú)縫鏈接來(lái)維護(hù)國(guó)家利益。某種程度上，新的外交指導(dǎo)思想可被解讀為提高與國(guó)內(nèi)核心目標(biāo)相關(guān)的外交政策效率。持不同政見(jiàn)者可能認(rèn)為，新的外交政策表述旨在平息公眾批評(píng)，因?yàn)槿藗冋J(rèn)為瓦希德時(shí)期的外交政策與國(guó)家利益是分離的（Tribun News，2013）。從外交政策的責(zé)任屬性理解，外交政策可能不會(huì)帶來(lái)公眾所期待的效果。這也意味著如果公眾對(duì)外交政策所知不多，就應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)宣傳，使人們對(duì)印尼外交的目標(biāo)或這種外交對(duì)尋常人生活的影響有更理性的認(rèn)知。

除內(nèi)外一體思路外，韋拉尤達(dá)提出了“整體外交”的思路。整體外交是對(duì)外交往的一種方法，指整合全社會(huì)各方要素，共同致力于外交的成功（Mulyana，2011）。換言之，整體外交實(shí)質(zhì)是多軌外交的綜合概念。

得益于韋拉尤達(dá)的領(lǐng)導(dǎo)，印尼在東盟這樣的國(guó)際組織中作用提升。在其任內(nèi)，印尼幫助東盟發(fā)展成為一個(gè)內(nèi)部聯(lián)系更緊密的共同體，第二次巴厘協(xié)約簽署后就產(chǎn)生了東盟共同體的概念。鑒于東盟組織的建設(shè)進(jìn)程與印尼的外交密切關(guān)聯(lián)，同時(shí)印尼在東盟中的領(lǐng)頭地位牢固，印尼的外交政策與東盟不可分離。接受東盟一體化促使各成員國(guó)認(rèn)可民主價(jià)值，這毫無(wú)疑問(wèn)促進(jìn)了緬甸的民主改革進(jìn)程（Emerson，2005）。在韋拉尤達(dá)任期內(nèi)，東盟成員國(guó)于2002年成功地與中國(guó)一起就《南海各方行為宣言》（DOC）達(dá)成了一致。韋拉尤達(dá)說(shuō)，《南海各方行為宣言》作為和平解決南海爭(zhēng)端的指導(dǎo)性文件，是自1990年以來(lái)每年舉辦的雙軌非正式研討會(huì)的成果?！赌虾８鞣叫袨樾浴钒母鲊?guó)承諾以和平方式解決爭(zhēng)端、不在爭(zhēng)端區(qū)域采取任何使緊張形勢(shì)升級(jí)的行動(dòng)、加強(qiáng)合作等內(nèi)容，都在非正式研討會(huì)上討論過(guò)。因此可以說(shuō)，梅加瓦蒂時(shí)期的印尼試圖顯著加強(qiáng)在南海問(wèn)題中的存在，包括加強(qiáng)對(duì)東盟加中國(guó)的單軌多邊外交活動(dòng)的介入。

梅加瓦蒂任內(nèi)固然有種種不足，但她因推動(dòng)印尼成長(zhǎng)為現(xiàn)在世人所看到的民主國(guó)家，贏得了印尼民主先驅(qū)的稱號(hào)。梅加瓦蒂政府還通過(guò)了2004年大選法案，雖然有人說(shuō)這是為確保她的勝選而設(shè)計(jì)的，但該法案是印尼承諾改革及遵從國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)的象征。

（四）民主：蘇西洛時(shí)期（2004-2013）

也許梅加瓦蒂時(shí)期印尼外交遇到的最大挑戰(zhàn)是反恐等國(guó)際問(wèn)題，在她執(zhí)政時(shí)發(fā)生的多次恐怖襲擊引人矚目。印尼還是穆斯林人口最多的國(guó)家，有宗教激進(jìn)行為的溫床和恐怖分子的訓(xùn)練營(yíng)，受到世界的關(guān)注。在這方面，韋拉尤達(dá)打出正確的外交牌，塑造了印尼穆斯林溫和的形象（Hughes，2010）。印尼高效反恐，并與國(guó)外同行合作，贏得贊譽(yù)。在改革時(shí)期，印尼外交的鐘擺直到梅加瓦蒂執(zhí)政時(shí)才開(kāi)始真正擺動(dòng)起來(lái)。

2004年，蘇西洛當(dāng)選印尼第六任總統(tǒng)，外界看到了印尼領(lǐng)導(dǎo)層迥然不同的風(fēng)格。蘇西洛選民支持率高，又出乎預(yù)料地與專業(yè)集團(tuán)黨及其他與民主斗爭(zhēng)黨對(duì)立的派別結(jié)成了聯(lián)盟，故而成為印尼的首位直選總統(tǒng)。這鞏固了印尼的“民主”美名，而印尼后來(lái)不失時(shí)機(jī)地利用了這種聲譽(yù)。在民主國(guó)家標(biāo)簽下，印尼逐步恢復(fù)乃至超越曾被1998年慘劇和9·11事件后的恐怖襲擊玷污的往日榮光。蘇西洛曾參與波斯尼亞維和，有國(guó)外留學(xué)經(jīng)歷，可見(jiàn)對(duì)國(guó)際事務(wù)知曉甚多。他和外交部官員關(guān)系親近，《能者無(wú)彊·印尼總統(tǒng)蘇西洛的領(lǐng)袖魅力》一書(shū)就是由他的國(guó)際問(wèn)題顧問(wèn)、總統(tǒng)發(fā)言人迪諾（后來(lái)任印尼駐美大使）所寫，說(shuō)明他可隨時(shí)獲知世界形勢(shì)變化。蘇西洛對(duì)政府事務(wù)也不外行，在前兩任總統(tǒng)執(zhí)政時(shí)他先后出任能源與礦業(yè)部長(zhǎng)、政治與安全統(tǒng)籌部長(zhǎng)，對(duì)政府內(nèi)部之優(yōu)點(diǎn)與沉痼了然于胸。自然，他對(duì)外交也有自己的評(píng)估和看法。

2004年，蘇西洛任命韋拉尤達(dá)繼續(xù)擔(dān)任外長(zhǎng)一職。后者在新的起點(diǎn)上，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)外合作與伙伴關(guān)系，以及更積極地介入地區(qū)、國(guó)際事務(wù)，擴(kuò)展印尼的影響力（Mulyana，2011）。2007年印尼在安倍執(zhí)政時(shí)與日本簽署了經(jīng)濟(jì)合作協(xié)定（EPA），2009年與美國(guó)的關(guān)系提升至全面伙伴高度，印尼被美國(guó)務(wù)卿希拉里稱為穆斯林國(guó)家的典范（Hughes，2010）。2007年，韋拉尤達(dá)設(shè)法使東盟各國(guó)簽署了從2005年就開(kāi)始擬訂的東盟憲章。憲章的簽署使東盟變成一個(gè)受法律約束的實(shí)體，一個(gè)共同體，并要求各成員國(guó)共同建立針對(duì)未決爭(zhēng)端的處理機(jī)制。這意味著印尼通過(guò)東盟機(jī)制，為解決成員國(guó)內(nèi)部紛爭(zhēng)創(chuàng)造了更“嚴(yán)格”的環(huán)境，使得簽署各方遵從相關(guān)機(jī)制。然而，憲章在解決南海這樣的跨區(qū)域爭(zhēng)端時(shí)，在多大程度上能夠落實(shí)尚未可知。

蘇西洛在2009年連選連任?，?shù)辖犹骓f達(dá)尤達(dá)的外交部長(zhǎng)一職，他根據(jù)蘇西洛對(duì)印尼獨(dú)立自主外交的新解讀，提出“廣交友，不樹(shù)敵”的外交理念。蘇西洛認(rèn)為，印尼成功地避過(guò)了兩大礁石，要做出更大的改變“向波濤洶涌的海洋前進(jìn)”。新觀點(diǎn)認(rèn)為印尼應(yīng)積極與各國(guó)建立合作，爭(zhēng)取在國(guó)際上發(fā)揮更大作用，而國(guó)際上的聯(lián)合與結(jié)盟是一種碎片化的、易發(fā)生激烈變動(dòng)的力量組合，因而被喻為波濤洶涌的海洋（Mulyana，2011）。此外，瑪?shù)咸岢觥皠?dòng)態(tài)平衡”觀點(diǎn)，意指一國(guó)成長(zhǎng)為權(quán)力一極的可能性更大了。這個(gè)概念重新解釋了像印尼這樣的國(guó)家的實(shí)力內(nèi)涵，這些國(guó)家有途徑、有機(jī)會(huì)扮演更重要的角色——如果不是爭(zhēng)奪更多的權(quán)力和影響力的話。如果他的理念是正確的，那么當(dāng)今權(quán)力的概念已經(jīng)演進(jìn)為受角色、價(jià)值、認(rèn)同等因素決定，并背離了傳統(tǒng)的權(quán)力要素。

出于對(duì)外交政策的新認(rèn)知，印尼竭力增強(qiáng)或至少是維護(hù)自身作為各國(guó)溝通橋梁、穩(wěn)定器以及和平構(gòu)建者的角色。在這個(gè)過(guò)程中，蘇西洛利用了印尼的既有優(yōu)勢(shì)，包括其穆斯林人口數(shù)量，在東盟和其他國(guó)際組織中的分量等。除了參與不結(jié)盟運(yùn)動(dòng)、伊斯蘭會(huì)議組織外，印尼經(jīng)美國(guó)提名正式成為G20成員，作用進(jìn)一步凸顯。蘇克瑪認(rèn)為，印尼的份量增加是水到渠成而非刻意設(shè)計(jì)的結(jié)果，換言之，印尼對(duì)國(guó)際事務(wù)的積極參與不是自始計(jì)劃，有意為之，而屬于對(duì)形勢(shì)與機(jī)遇的回應(yīng)（Sukma，2013）。為了證明這一點(diǎn)，我們可以看到就實(shí)力而言印尼與其鄰國(guó)相比是弱小的，然而隨著國(guó)際形勢(shì)的變化，例如奧巴馬的政策及南海爭(zhēng)端等，印尼設(shè)法發(fā)揮出了像今天這樣的作用。

蘇西洛政府更積極活躍地參與解決南海爭(zhēng)端，特別是在2011年印尼擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間。印尼成功地調(diào)解了泰國(guó)和老撾的邊界沖突，該沖突一度引發(fā)成員國(guó)關(guān)系緊張。印尼派出觀察員監(jiān)督?；?，撮合及鼓勵(lì)沖突各方坐在談判桌前，爭(zhēng)端最終有了結(jié)果。

同一年，印尼在東盟與中國(guó)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上主動(dòng)支持東盟成員國(guó)及中國(guó)落實(shí)《南海各方行為宣言》?，?shù)献鳛闀?huì)議主席，促請(qǐng)參會(huì)各方就落實(shí)宣言的指導(dǎo)方針達(dá)成一致，加快爭(zhēng)端解決進(jìn)程（Thayer，2012）。東盟各國(guó)與中國(guó)最終達(dá)成了上述共識(shí)，會(huì)議獲得圓滿成功。2012年1月，會(huì)談在北京繼續(xù)進(jìn)行，各國(guó)高官們同意根據(jù)《南海各方行為宣言》成立4個(gè)專家委員會(huì)（Thayer，2012）。北京會(huì)議之前，各方曾討論將《南海行為準(zhǔn)則》（COC）作為《南海各方行為宣言》的延續(xù)，一些官員開(kāi)始著手?jǐn)M訂《南海行為準(zhǔn)則》（Thayer，2012）。中國(guó)表示傾向于不討論《南海行為準(zhǔn)則》，而應(yīng)堅(jiān)持會(huì)議原定優(yōu)先事項(xiàng)，即《南海各方行為宣言》指針議題，菲律賓卻制訂并向與會(huì)人員散發(fā)了《南海行為準(zhǔn)則》草案。當(dāng)東盟各國(guó)代表再次在部長(zhǎng)會(huì)議上相聚時(shí)，東盟輪值主席國(guó)已經(jīng)換成了柬埔寨。在柬埔寨主導(dǎo)的議程中，中國(guó)仍然參與東盟的討論，這被視為一種非常規(guī)的安排，因?yàn)橹袊?guó)畢竟不是東盟成員國(guó)?！赌虾Ｐ袨闇?zhǔn)則》和中國(guó)的介入是后來(lái)東盟成員國(guó)間出現(xiàn)巨大分歧的誘發(fā)因素之一。

2012年7月，東盟外長(zhǎng)會(huì)議在金邊舉行。柬埔寨外長(zhǎng)賀南洪表示由于沒(méi)有達(dá)成共識(shí)，會(huì)議無(wú)法形成聯(lián)合公報(bào)。賀南洪稱，把有關(guān)南海問(wèn)題的表述加入聯(lián)合公報(bào)可能使緊張形勢(shì)升級(jí)，但其他代表提出了異議。

事態(tài)的轉(zhuǎn)變勾畫出了成員國(guó)間的緊張氣氛，菲律賓和柬埔寨相互指責(zé)對(duì)方應(yīng)為會(huì)議無(wú)法形成聯(lián)合公報(bào)負(fù)責(zé)。瑪?shù)铣鲇诰S護(hù)東盟團(tuán)結(jié)的目的，在兩天的時(shí)間里在馬尼拉、河內(nèi)、曼谷、金邊和新加坡間展開(kāi)穿梭外交。行程從菲律賓開(kāi)始，與該國(guó)外長(zhǎng)羅薩里奧探討了6點(diǎn)倡議。雙方同意后，瑪?shù)锨巴侥衔有Ｔ侥鲜悄虾Ｖ鳈?quán)聲索國(guó)之一，希望在聯(lián)合公報(bào)中加入涉南海爭(zhēng)端內(nèi)容以反映既存事實(shí)?，?shù)蠌暮觾?nèi)趕往金邊會(huì)見(jiàn)他的同行賀南洪，討論已獲上述兩國(guó)外長(zhǎng)同意的6點(diǎn)倡議。賀南洪贊同瑪?shù)系闹鲝?，后者將倡議事委托給賀南洪后隨即飛往此行的最后一站新加坡。

7月下旬，賀南洪以會(huì)議主席身份宣布把這6點(diǎn)倡議作為東盟的南海問(wèn)題6項(xiàng)原則。這6項(xiàng)原則代替聯(lián)合聲明述及南海問(wèn)題，重申?yáng)|盟國(guó)家和中國(guó)應(yīng)遵守《南海各方行為宣言》的原則，落實(shí)原則后續(xù)行動(dòng)指針，爭(zhēng)取早日達(dá)成《南海行為準(zhǔn)則》，尊重國(guó)際法特別是聯(lián)合國(guó)海洋法，承諾自制和不使用武力，并尋求以和平方式解決爭(zhēng)端。印尼倡議的6項(xiàng)原則成功地避免了東盟各國(guó)無(wú)法就解決爭(zhēng)端達(dá)成共識(shí)的情況，而這種情況是極有可能使東盟內(nèi)部分歧擴(kuò)大的。

三、結(jié)論

本研究試圖探討的是，從蘇哈托到后蘇哈托時(shí)期，印尼南海問(wèn)題政策是如何發(fā)生重大轉(zhuǎn)變的。蘇哈托時(shí)代，印尼的政治包括外交政策不容社會(huì)質(zhì)疑。盡管蘇哈托“為達(dá)目的，不擇手段”地獨(dú)裁印尼30年，但總統(tǒng)的權(quán)力并非無(wú)限，他對(duì)印尼的控制被經(jīng)濟(jì)這一跨越地理限制的力量所超越。

“新秩序”時(shí)期，印尼對(duì)南海爭(zhēng)端的反應(yīng)從竭力維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)完整到積極促成聲索國(guó)和平談判，這可能反映了印尼對(duì)爭(zhēng)端本身或?qū)⑴c爭(zhēng)端方的興趣增加。印尼與中國(guó)的關(guān)系是國(guó)家利益變化影響政策的一個(gè)例子，盡管事實(shí)上印尼的重要決策部門之間有利益競(jìng)爭(zhēng)，蘇哈托才是最后拍板的那個(gè)人。

后蘇哈托時(shí)代，印尼對(duì)南海爭(zhēng)端的反應(yīng)不是一以貫之的。以下條件決定了印尼4屆政府的態(tài)度。首先是印尼的國(guó)內(nèi)形勢(shì)。我們看到，內(nèi)部形勢(shì)越穩(wěn)定，印尼外交就越有發(fā)揮的空間。后蘇哈托時(shí)代的早期，印尼局勢(shì)動(dòng)蕩，危機(jī)重重，當(dāng)局的注意力和資源都被牽制于其中。其次是掌權(quán)人物。總統(tǒng)手握最高權(quán)力，外長(zhǎng)就如同矛之尖頭，或者說(shuō)是僅次于總統(tǒng)的外交掌門人。第三是被賦予的角色定位，特定國(guó)際環(huán)境（如東盟）中的角色定位，影響著印尼的外交政策及其實(shí)施程度。

應(yīng)該指出，印尼在南海問(wèn)題上一開(kāi)始只是單一地扮演中間人，后來(lái)是積極的溝通橋梁構(gòu)建者，最終領(lǐng)導(dǎo)東盟維護(hù)著跨區(qū)域的和平與穩(wěn)定。我們看到，印尼在擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)期間成就極佳，而2012年?yáng)|盟外交會(huì)議后發(fā)生的事情告訴我們，印尼有能力對(duì)南海問(wèn)題做出正確回應(yīng)，無(wú)論是否擔(dān)任東盟輪值主席國(guó)。

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（原載印尼建國(guó)大學(xué)《東盟研究期刊》（Journal of ASEAN Studies）2015年第3卷第1期）

印尼大學(xué)文化學(xué)院博士研究生盧李倩倩譯