羅冠男

（天津工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，天津 300387）

·立法建議·

試論我國(guó)公共文化服務(wù)法律體系的完善

羅冠男

（天津工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院，天津 300387）

當(dāng)下，我國(guó)還存在公共文化服務(wù)供應(yīng)不足和失衡的現(xiàn)象。公共文化服務(wù)法律體系是供應(yīng)充足和均等的制度保障。論文通過實(shí)證方法總結(jié)公共文化服務(wù)體系建設(shè)中的問題，從政府失靈角度分析成因，指出完善法律體系，克服失靈的途徑。文章認(rèn)為，因?yàn)闆Q策制度、監(jiān)督制度和評(píng)估制度的缺失，公共文化服務(wù)建設(shè)決策不合理，執(zhí)行效率低下，建設(shè)目標(biāo)模糊。因此，需要建立完善的公共文化服務(wù)法律體系。目前我國(guó)缺乏專門立法，效力層級(jí)較低，有效規(guī)則不足，必要制度缺失。因此需要推動(dòng)中央和地方公共文化服務(wù)立法，補(bǔ)充原則、權(quán)利、主體、決策、評(píng)估和責(zé)任等核心制度。

公共文化服務(wù)供應(yīng)；基本文化權(quán)利；立法。

2015年，《公共文化服務(wù)保障法》草案出臺(tái)，列入2015年人大立法計(jì)劃①。該草案的出臺(tái)彌補(bǔ)了我國(guó)文化領(lǐng)域基礎(chǔ)性立法的空白，是我國(guó)公共文化服務(wù)法律體系發(fā)展的標(biāo)志性事件。我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)成績(jī)顯著。但是文化領(lǐng)域法制建設(shè)相對(duì)滯后，承擔(dān)保障責(zé)任的政府有時(shí)不作為甚至亂作為，公共文化服務(wù)出現(xiàn)供應(yīng)不足，享有失衡的問題。比如，我國(guó)公共文化服務(wù)資金投入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度明顯不匹配，財(cái)政支出的占有比例過低，中西部基層地區(qū)文化服務(wù)供應(yīng)不足，城市務(wù)工人員和農(nóng)村貧困人口享受不到充分的公共文化服務(wù)。這些問題嚴(yán)重影響現(xiàn)代社會(huì)中公民在文化方面的生存和發(fā)展能力的提升，造成文化領(lǐng)域的貧困和不公。為保障公民基本文化權(quán)利，指導(dǎo)政府履行供應(yīng)職責(zé)，明確相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)，防止服務(wù)過程中的政府失靈問題，需要建設(shè)發(fā)揮宣告功能、指導(dǎo)功能、懲罰功能、威懾功能的法律體系。本文旨在結(jié)合公共文化服務(wù)體系建設(shè)方面的法制現(xiàn)狀，指出法律體系完善的途徑，建議加快制定地方性專門法規(guī)，建立必要的保障制度。

一、我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)存在的問題以及成因

（一）我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的不足

我國(guó)公共文化服務(wù)建設(shè)近幾年取得顯著成績(jī)。但還存在不足。

首先，中央和地方的公共文化服務(wù)有效供應(yīng)不足。既有的公共文化服務(wù)沒有滿足人民群眾的基本文化需求，和國(guó)家與地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度不匹配。2013年全國(guó)的文化事業(yè)費(fèi)中，縣及縣以下文化單位257.82億元，占48.6%，比重較2012年下降了0.8個(gè)百分點(diǎn)。該數(shù)據(jù)說明國(guó)家部分地區(qū)公共文化服務(wù)投入并沒有隨整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展而增加，反而有所下降。地方也存在相同情形。以天津?yàn)槔?。天津的公共文化服?wù)還沒有充分滿足天津市人民的文化需求，和天津作為直轄市的政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力和戰(zhàn)略地位不匹配。天津市的公益性文化設(shè)施總數(shù)少，人均占地面積小，博物館、電影院、紀(jì)念館的數(shù)量和質(zhì)量方面和北京、上海等同類城市相比較有一定的差距[1]。而且公共文化服務(wù)內(nèi)容雖然有量的增加，但是質(zhì)的方面還存在不足。普遍反映天津的文化服務(wù)行業(yè)服務(wù)態(tài)度差，文化站空殼化，工作人員老齡化，不專業(yè)?；鶎由鐓^(qū)的室外文化設(shè)施面積小、數(shù)量少，使用率低。室內(nèi)文化設(shè)施使用率更低，開放時(shí)間短，開放度不高[2]。有些負(fù)責(zé)公共文化服務(wù)的行業(yè)過于依賴政府財(cái)政補(bǔ)貼，缺乏資金、人才、設(shè)施，場(chǎng)館處于半停業(yè)狀態(tài)，發(fā)展態(tài)勢(shì)堪憂。農(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)設(shè)施利用率低，群眾感興趣、樂意參與的公共文化活動(dòng)偏少。這類問題在天津以外的其他地方也廣泛存在。據(jù)國(guó)務(wù)院2015年公共文化建設(shè)報(bào)告的總結(jié)，當(dāng)前公共文化產(chǎn)品種類普遍性的數(shù)量過少、質(zhì)量不高。一些公益性文化單位活力不足，效率不高。不少地方重設(shè)施建設(shè)，輕管理使用。一些公共文化體育設(shè)施閑置，公共資源沒有實(shí)現(xiàn)最大社會(huì)效益②。

其次，部分地區(qū)、部分群體的公共文化服務(wù)供應(yīng)失衡。就全國(guó)而言，城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、群體之間存在供應(yīng)失衡。從城鄉(xiāng)來看，根據(jù)國(guó)務(wù)院2015年的公共文化服務(wù)工作報(bào)告總結(jié)，目前我國(guó)公共文化設(shè)施的建設(shè)基本實(shí)現(xiàn)了各個(gè)行政層級(jí)的全面覆蓋，但是農(nóng)村基層特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部、貧困地區(qū)、少數(shù)民族地區(qū)、邊疆地區(qū)的建設(shè)依然還很薄弱。有數(shù)據(jù)表明，2013年，在我國(guó)2712個(gè)縣級(jí)公共圖書館中，無購(gòu)書經(jīng)費(fèi)支出的有580個(gè)，占到縣級(jí)公共圖書館的21.4%?？梢娍h級(jí)區(qū)域公共文化服務(wù)資金的欠缺。從區(qū)域看，中西部地區(qū)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部地區(qū)。2013年，東部地區(qū)文化體育與傳媒支出約占全國(guó)總量的44.15%，中部約占22.57%，西部約占33.25%。從群體看，當(dāng)前針對(duì)老人、少年兒童、殘疾人、農(nóng)民工和邊疆民族地區(qū)群眾的公共文化體育資源普遍偏少，把農(nóng)民工納入城市公共文化服務(wù)體系的政策要求在不少地方尚未落實(shí)。地方普遍存在基層和群體享有失衡問題。根據(jù)調(diào)研，第一，基層和城市之間享有不均。比如，基層文化工作者數(shù)量不夠，文化素質(zhì)和專業(yè)水平不夠，文化站的編制少，人員的實(shí)際待遇低，從而導(dǎo)致基層文化工作資源不足，效果不好?；鶎雍娃r(nóng)村社區(qū)公共文化服務(wù)投入相對(duì)較低是普遍現(xiàn)象。第二，不同群體之間享有不均。有些地區(qū)的公共文化設(shè)施中，使用的主體主要是離退休人員和下崗人員。設(shè)施中也沒有安排適合青年人的內(nèi)容。青年宮、少年宮多數(shù)開展的是各類收費(fèi)性的藝術(shù)培訓(xùn)活動(dòng)，部分經(jīng)濟(jì)困難家庭的青少年并沒有享受到免費(fèi)的公共文化服務(wù)[3]?？梢?，城市務(wù)工人員和家庭貧困人員等弱勢(shì)群體往往在公共文化服務(wù)參與和享有上處于劣勢(shì)。

（二）我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)問題的成因

從公共物品理論來看，我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的不足和不均現(xiàn)象屬于公共物品供應(yīng)不足的問題。可以結(jié)合政治領(lǐng)域的政府失靈理論分析其成因。一般認(rèn)為，政策領(lǐng)域的政府失靈主要有三種原因：第一是公共決策過程不當(dāng)導(dǎo)致的失靈；第二是公共政策執(zhí)行低效導(dǎo)致的失靈；第三是公共政策的不確定性導(dǎo)致的失靈。

1.參與制度欠缺，決策不當(dāng)導(dǎo)致政府失靈

在建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃上，中央和地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃沒有注意到某些文化需求。因?yàn)楣参幕?wù)主要通過政府部門的調(diào)研來確定，其決策主體是政府的文化部門。行政部門基于成本考慮，機(jī)械按照上級(jí)政策文件進(jìn)行建設(shè)規(guī)劃，決策過程缺乏群眾參與，從而整個(gè)政策執(zhí)行過程可能偏離公共文化服務(wù)對(duì)象的真實(shí)需求。這其中，基層社區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的文化需求以及其他相對(duì)弱勢(shì)群體（比如農(nóng)民工）的文化需求往往欠缺表達(dá)。從而項(xiàng)目建設(shè)以后，某些設(shè)施數(shù)量不足或者“有設(shè)施，無人用，有活動(dòng)，參加少”。對(duì)于基本文化需要的內(nèi)容沒有經(jīng)過合理決策程序達(dá)成明確共識(shí)，參與機(jī)會(huì)和地位的缺乏容易導(dǎo)致體系建設(shè)一開始就偏離真實(shí)需求。而通過回應(yīng)型的決策機(jī)制，確保相關(guān)利益主體的充分參與，做到信息相對(duì)完整，利益表達(dá)相對(duì)通暢，可以準(zhǔn)確及時(shí)的反映出服務(wù)決策的不足以及應(yīng)當(dāng)改進(jìn)的地方。因此需要明確國(guó)家和地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)決策程序方面的制度，保證決策程序中相關(guān)利益主體參與的普遍性。

2.監(jiān)督制度不力，執(zhí)行低效導(dǎo)致政府失靈

目前，我國(guó)公共文化服務(wù)供應(yīng)主要是由中央和地方政府部門提供。政府提供屬于壟斷性質(zhì)?；诶硇灾黧w的自利假設(shè)，政府部門以及上下級(jí)之間在缺乏公共文化服務(wù)領(lǐng)域?qū)ｉT監(jiān)督機(jī)制的情況下，趨向于對(duì)公共財(cái)政資金進(jìn)行選擇性分配，壓縮公共文化服務(wù)的財(cái)政投入，導(dǎo)致文化服務(wù)設(shè)施、人才和活動(dòng)的資金緊張。當(dāng)從事文化服務(wù)供應(yīng)時(shí)，政府部門熱衷于擴(kuò)大人事，擴(kuò)張權(quán)力，把有限資金主要用來養(yǎng)人、養(yǎng)機(jī)構(gòu)，而不是做事，導(dǎo)致文化事業(yè)單位人員老齡化，賦閑領(lǐng)工資的情形。尤其在政府績(jī)效考核以經(jīng)濟(jì)建設(shè)成績(jī)?yōu)橹鞯默F(xiàn)實(shí)中，政府的文化服務(wù)建設(shè)可能傾向于形象工程和面子工程，急于送文化下鄉(xiāng)，做影響大、實(shí)惠少的活動(dòng)，從而出現(xiàn)群眾本身不感興趣的大型文化活動(dòng)。更有甚者，利用文化服務(wù)的政府權(quán)力牟取私利，出現(xiàn)公益性公共文化設(shè)施被用于收費(fèi)活動(dòng)，服務(wù)人員人浮于事，服務(wù)態(tài)度較差的現(xiàn)象。同時(shí)，公共文化服務(wù)的支出和收益也缺乏公示公開的程序性規(guī)定，從而使用支出不透明，放縱了政府執(zhí)行失效的行為。由于對(duì)公共文化服務(wù)供應(yīng)缺乏科學(xué)的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和有力的評(píng)價(jià)主體，政府部門的行動(dòng)更為消極。因此，需要完善公共文化服務(wù)方面的政府部門的監(jiān)督和責(zé)任制度。

3.評(píng)估制度不力，目標(biāo)含糊導(dǎo)致政府失靈

公共政策本身具有模糊性。當(dāng)目標(biāo)過于模糊，政府部門行為缺少指引，從而導(dǎo)致政策目標(biāo)執(zhí)行不到位。公共文化服務(wù)供應(yīng)主要追求的是社會(huì)效益，而不是經(jīng)濟(jì)效益。社會(huì)效益的構(gòu)成以及評(píng)價(jià)往往不像經(jīng)濟(jì)效益看得見、摸得著、容易計(jì)算，難以形成客觀科學(xué)全面的目標(biāo)體系。因此，政府在公共文化服務(wù)方面缺乏行之有效的指導(dǎo)體系。作為指導(dǎo)體系的法律制度主要需要明確公共文化服務(wù)原則、主體職責(zé)、客體內(nèi)涵。首先，服務(wù)原則明確。公共文化服務(wù)體系建設(shè)的重要原則之一是公平原則。公平原則的內(nèi)涵是指公共文化服務(wù)的普惠性。當(dāng)沒有明確公平原則的普惠性的時(shí)候，會(huì)導(dǎo)致對(duì)某些領(lǐng)域和人群的文化需求的忽略。其次，主體職責(zé)明確。對(duì)于各個(gè)領(lǐng)域的公共文化服務(wù)供應(yīng)應(yīng)當(dāng)由誰負(fù)責(zé)需要明確。公共文化服務(wù)體系作為公共物品，不能完全由私人或者市場(chǎng)來提供。因此目前我國(guó)公共文化服務(wù)供給模式主要是政府負(fù)責(zé)，鼓勵(lì)社會(huì)和市場(chǎng)參與。在財(cái)政資金投入有限的情形下，需要明確政府、市場(chǎng)和社會(huì)的角色和地位，尤其是政府的職責(zé)。如果主體不明，會(huì)導(dǎo)致某些供應(yīng)不足和失衡的領(lǐng)域持續(xù)存在。政府有職責(zé)制定公共文化政策，制定發(fā)展規(guī)劃，建立服務(wù)生產(chǎn)供應(yīng)模式，進(jìn)行財(cái)政投入，建立服務(wù)的制度和規(guī)則。社會(huì)和個(gè)人則有權(quán)利參與到文化服務(wù)活動(dòng)中。再次，服務(wù)內(nèi)容明確。對(duì)于各個(gè)領(lǐng)域的公共文化服務(wù)供應(yīng)具體有哪些內(nèi)容往往需要通過調(diào)研確定。因此，需要完善發(fā)揮目標(biāo)功能的評(píng)估主體、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)制度。

決策、執(zhí)行和目標(biāo)三方面的制度欠缺影響我國(guó)公共文化服務(wù)體系建設(shè)的效果。因此，完善決策、執(zhí)行和目標(biāo)方面的法律制度，建設(shè)公共文化服務(wù)法制保障體系是緩解文化服務(wù)供應(yīng)不足和不均問題的重要途徑。

二、我國(guó)公共文化服務(wù)法律體系完善的必要性

（一）公共文化服務(wù)法律體系是總體公共文化服務(wù)體系建設(shè)的必要部分

公共文化服務(wù)法律體系是總體公共文化服務(wù)體系建設(shè)的必要部分。實(shí)現(xiàn)公民基本文化權(quán)利是建設(shè)公共文化服務(wù)體系的目的。公民基本文化權(quán)利是公民創(chuàng)造和享有基本文化利益的權(quán)利，是全體公民享有的、政府及文化事業(yè)單位及其他組織有義務(wù)保障的、基本文化方面的利益。這些文化權(quán)益涵蓋文化的生產(chǎn)、消費(fèi)、創(chuàng)造的各個(gè)環(huán)節(jié)、各個(gè)層面。具體而言，主要包括公民參與文化生活、享受公共文化服務(wù)的權(quán)利、享受和應(yīng)用科技文化進(jìn)步成果的權(quán)利、接受文化教育的權(quán)利。作為權(quán)利對(duì)象之一的公共文化服務(wù)是一種人為的公共物品，具有基本性、公益性、均等性、便利性。公共文化服務(wù)體系是實(shí)現(xiàn)公民基本文化權(quán)利的基本途徑。公共文化服務(wù)體系的建設(shè)是為了提供公民共享的公共文化服務(wù)。該體系的建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)的社會(huì)工程，需要協(xié)調(diào)政府、公民和社會(huì)各方面的利益。道德、政策、法律是維護(hù)系統(tǒng)工程的主要工具。道德約束過于軟弱，政策引導(dǎo)易于變動(dòng)，唯有法律可發(fā)揮系統(tǒng)工程的長(zhǎng)期維護(hù)功能。法律作為解紛止?fàn)?、引?dǎo)預(yù)期的工具，通過體現(xiàn)國(guó)家意志、最終由國(guó)家強(qiáng)制力量保障的法律規(guī)則來宣告公共文化服務(wù)體系建設(shè)的正當(dāng)性和重要性，保證體系建設(shè)的順暢性、長(zhǎng)期性、透明性、公正性。

國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)公共文化服務(wù)方面的法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)表明公共文化服務(wù)法律體系建設(shè)的必要性。有研究表明，凡是公共文化服務(wù)做得較好的國(guó)家或者地區(qū)，其對(duì)公眾的文化服務(wù)與產(chǎn)品提供一套完整制度安排，通過文化政策法規(guī)建立公共文化服務(wù)的治理結(jié)構(gòu)。包括專業(yè)化和民主化的決策制度，防止決策不當(dāng)；政府、企業(yè)和私人的功能配置制度，做到資源合理配置，權(quán)力分散，打破政府壟斷，鼓勵(lì)企業(yè)和私人參與公共文化服務(wù)隊(duì)伍，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制；公共文化服務(wù)績(jī)效管理和評(píng)估制度。這些國(guó)家和地區(qū)的公共文化服務(wù)供應(yīng)模式有所區(qū)別，但是法制保障都受到重視。比如，美國(guó)的《演員合同法》、《國(guó)家藝術(shù)與人文基金法》、《聯(lián)邦稅收法案》等。英國(guó)的《關(guān)于刺激企業(yè)贊助藝術(shù)的計(jì)劃》、《國(guó)家彩票法》等。法國(guó)的《共同贊助法》、《文化贊助稅制》、《企業(yè)參與文化贊助稅收法》等。這些法律法規(guī)調(diào)整各國(guó)公共文化服務(wù)領(lǐng)域的各種利益關(guān)系。

（二）公共文化服務(wù)法律體系的完善已成為黨和國(guó)家日益迫切的要求

正因?yàn)槿绱?，公共文化服?wù)法律體系的完善已成為黨和國(guó)家日益迫切的要求。2005年，《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃第十一個(gè)五年規(guī)劃的建議》中首次提出“公共文化服務(wù)”。2006年，《國(guó)家十一五時(shí)期文化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出要建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系。2011年，首次將公共文化服務(wù)和法制保障聯(lián)系在一起。2011年，中共十七屆六次會(huì)議發(fā)布《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》。該決定在“創(chuàng)新文化管理體制”一節(jié)中專門強(qiáng)調(diào)，要加快宣傳文化立法，制定和完善公共文化服務(wù)保障方面的法律法規(guī)，提高文化建設(shè)法制化水平。隨后，2012年，《國(guó)家十二五時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》第十一部分的“法制保障”中指出，要建立健全文化法律法規(guī)體系，加快文化立法，制定和完善公共文化服務(wù)保障等方面的法律法規(guī)，將文化建設(shè)的重大政策措施適時(shí)上升為法律法規(guī)，加快地方文化立法，提高文化建設(shè)法制化水平。2014年7月22日，全國(guó)政協(xié)召開“構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”的專題會(huì)議。會(huì)議認(rèn)為要鼓勵(lì)有條件的地方制定公共文化服務(wù)地方性法規(guī)。2015年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》。2015年4月7日，文化部國(guó)家公共文化建設(shè)協(xié)調(diào)組第三次會(huì)議指出，要加快推進(jìn)公共文化立法進(jìn)程，加快完善公共文化服務(wù)法律法規(guī)體系。文化部明確將基本公共文化服務(wù)法律體系的完善程度作為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)。2015年，國(guó)務(wù)院在《公共文化服務(wù)體系建設(shè)工作報(bào)告》中明確指出，要在制定《公共文化服務(wù)法》的同時(shí)，盡快完善文化法律法規(guī)體系。截至2015年，文化立法主要有《文物保護(hù)法》、《著作權(quán)法》和《公共文化體育設(shè)施條例》、《博物館條例》等約40部法律法規(guī)。但與建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的要求相比，文化立法工作仍需加快推進(jìn)。下一步的主要任務(wù)是修訂《文物保護(hù)法》，起草《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《公共圖書館法》、《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《廣播電視傳輸保障法》。同時(shí)，鼓勵(lì)和指導(dǎo)地方性公共文化服務(wù)立法，為國(guó)家立法作出探索。因此，完善公共文化服務(wù)法律體系屬于黨和國(guó)家政策要求的戰(zhàn)略實(shí)施。

（三）我國(guó)公共文化服務(wù)法律體系的特征表明法律體系完善的必要性

我國(guó)目前的公共文化服務(wù)法律體系的特征也表明法律體系完善的必要性。作為完整的國(guó)家公共文化服務(wù)法律體系，至少包含三個(gè)層次的法律法規(guī)。第一層次是調(diào)整公共文化服務(wù)整個(gè)領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律；第二層次是調(diào)整文化領(lǐng)域中各項(xiàng)專門事業(yè)的、分類制定的專門性法律。包括：社會(huì)公共文化事業(yè)類、廣播電影電視類、新聞出版類、網(wǎng)絡(luò)信息管理類、自然遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)類；第三，與公共文化服務(wù)體系相關(guān)的行政法規(guī)、部門規(guī)章、民族文化單行條例、地方性文化法規(guī)和規(guī)章等等。目前，我國(guó)公共文化服務(wù)建設(shè)的中央和地方專門立法空白，有效規(guī)則不足，效力層級(jí)過低，必要制度欠缺。

專門文化立法空白，有效調(diào)整規(guī)則不足。中央立法層面，我國(guó)《憲法》確認(rèn)公民文化權(quán)利，沒有公共文化服務(wù)法。在相關(guān)的法律中或者是位階較低的法規(guī)規(guī)章中有公共文化服務(wù)的規(guī)定。法律方面主要有：《文物保護(hù)法》、《著作權(quán)法》、《國(guó)家通用語言文字法》、《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》。行政法規(guī)主要有：《廣播電視管理?xiàng)l例》、《娛樂場(chǎng)所管理?xiàng)l例》、《出版管理?xiàng)l例》、《公共文化體育設(shè)施管理?xiàng)l例》等。部頒規(guī)章也有一定數(shù)量。從出臺(tái)的《公共文化服務(wù)保障法》草案來看，全文分為6章60條，相關(guān)規(guī)定還比較原則、粗糙，可操作性的規(guī)則還需要配套法律法規(guī)的制定。其他文化領(lǐng)域的已有立法中，針對(duì)公共文化服務(wù)的規(guī)范數(shù)量偏少。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前相關(guān)法律法規(guī)只有40部。《文物保護(hù)法》、《文化產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《公共圖書館法》、《電影產(chǎn)業(yè)促進(jìn)法》、《廣播電視傳輸保障法》等專門領(lǐng)域的立法尚處在起草探討階段。但是這些規(guī)章主要是調(diào)整文化管理行為，不直接調(diào)整公共文化服務(wù)體系建設(shè)。比如，《文物保護(hù)法》有保護(hù)文物、提供設(shè)施展覽的規(guī)定，文化部頒布《鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站管理辦法》，都沒有直接、系統(tǒng)調(diào)整公共文化服務(wù)。地方立法層面，地方大部分省市，包括經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省市則沒有公共文化服務(wù)的專門立法。目前只有上海、湖南、廣東有專門的公共文化服務(wù)保障立法。其他省市則沒有地方專門立法。因?yàn)闆]有專門立法，指導(dǎo)公共文化建設(shè)的規(guī)范性文件雜亂零散，政府行為失去有效引導(dǎo)。既有的和公共文化服務(wù)相關(guān)的地方性法規(guī)和地方性規(guī)章僅僅是間接和公共文化服務(wù)行為相關(guān)，并不具有針對(duì)性。這導(dǎo)致政府在提供資金、技術(shù)、人力方面的義務(wù)如何履行缺乏引導(dǎo)和約束。從而出現(xiàn)服務(wù)體系建設(shè)不足和不均享有的現(xiàn)象。

立法效力層級(jí)較低，必要保障制度欠缺。首先，國(guó)家已經(jīng)頒布的《國(guó)家公共文化服務(wù)保障法》草案，可以作為效力層級(jí)最高的、公共文化服務(wù)領(lǐng)域的基本法。之前，多數(shù)相關(guān)規(guī)范性文件都屬于行政法規(guī)和部門規(guī)章。比如，國(guó)務(wù)院方面制定的新聞出版、印刷、廣播電影電視、營(yíng)業(yè)性演出、娛樂場(chǎng)所經(jīng)營(yíng)管理、互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)等方面的行政法規(guī)有26件。效力層級(jí)較低。第二，部分地方有地方人大專門立法。比如,廣東省的《公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》是第一部公共文化服務(wù)方面的地方性法規(guī)。除此以外，其他地方的地方立法主要是地方性行政規(guī)章，多數(shù)采取的是實(shí)施意見、指導(dǎo)、通知等規(guī)范性文件形式。較為具體的公共文化服務(wù)規(guī)則分散在地方性行政法規(guī)、規(guī)章中，效力較低。因?yàn)樾Я蛹?jí)低，不能約束本部門以外的行政部門配合實(shí)施公共文化服務(wù)體系建設(shè)，在協(xié)調(diào)建設(shè)方面缺乏法律基礎(chǔ)。服務(wù)體系建設(shè)中不同部門職責(zé)權(quán)限不明，義務(wù)履行情況好壞不一。

三、我國(guó)公共文化服務(wù)法律體系的完善對(duì)策

為了緩解不足和失衡，防治政府失靈，中央和地方需要加快公共文化服務(wù)立法，完善法律體系。

（一）加速文化立法，完善法律體系

在《國(guó)家公共文化服務(wù)保障法》草案出臺(tái)的背景下，加快地方《公共文化服務(wù)條例》的制定，形成從中央到地方、自上而下的專門的、完整的公共文化服務(wù)法律體系。

目前，國(guó)家已經(jīng)起草《國(guó)家公共文化服務(wù)保障法》草案，填補(bǔ)以往中央專門立法的空白。作為國(guó)家公共文化服務(wù)法律體系重要部分的地方法律體系還不健全，尤其是專門立法欠缺。還沒有制定地方性專門公共文化服務(wù)法律的地方則應(yīng)當(dāng)抓緊起草公共文化服務(wù)法。

地方立法層級(jí)方面。地方公共文化服務(wù)立法涉及到地方性法規(guī)和地方性行政規(guī)章的選擇。由于已經(jīng)有了大量的相關(guān)地方性行政規(guī)章，公民基本文化權(quán)利的保障也不專屬于某個(gè)行政部門的職能，因此建議由各省市地方人大制定地方性法規(guī)。

地方立法權(quán)限方面。地方公共文化服務(wù)立法涉及到中央和地方立法權(quán)限的范圍。有學(xué)者認(rèn)為，公共文化服務(wù)立法應(yīng)當(dāng)是基本法，最好等到中央立法以后，地方再進(jìn)行專門立法。我們主張，地方先行立法更合適。因?yàn)?，第一，改革開放的時(shí)代背景。我們國(guó)家從改革開放開始，許多情況都是中央立法無法事先預(yù)料、事先解決的問題。在符合黨和國(guó)家的政策的前提下，允許地方公共文化服務(wù)立法更能及時(shí)體現(xiàn)地方實(shí)際，保證公共文化服務(wù)建設(shè)進(jìn)入法治軌道。第二，地方立法效果可喜。目前，很多地方已經(jīng)嘗試進(jìn)行相關(guān)立法，效果很好。第三，地方立法于法有據(jù)。根據(jù)最新的《立法法》的第73條，公共文化服務(wù)體系建設(shè)不屬于中央立法權(quán)限范圍的法定事項(xiàng)。鑒于當(dāng)前還沒有專門法律，各地方又有公共文化服務(wù)體系建設(shè)的立法需要，地方可以自行制定相關(guān)的地方性法規(guī)。允許其他地方在合適的時(shí)機(jī)先行立法，是對(duì)于立法經(jīng)驗(yàn)的合理利用，是地方立法權(quán)的合法行使。需要注意的是，地方立法在缺乏中央立法的情形下，需要遵守公共文化服務(wù)體系建設(shè)方面的相關(guān)政策、原則、方針，借鑒其他地方的立法經(jīng)驗(yàn)，在立法權(quán)限范圍內(nèi)立法。在中央的《公共文化服務(wù)保障法》生效后，及時(shí)修改，保持與中央立法的統(tǒng)一。

地方立法模式方面。專門立法還是分散立法是地方公共文化服務(wù)立法需要考慮的重要問題。專門立法是制定集中、統(tǒng)一調(diào)整公共文化服務(wù)行為的法律規(guī)范。比如制定地方性的《公共文化服務(wù)條例》。分散立法是指通過其他相關(guān)法中的規(guī)則來間接調(diào)整公共文化服務(wù)行為。根據(jù)分散立法的主張，地方應(yīng)該完善既有的相關(guān)地方立法和部門立法，暫時(shí)不需考慮專門法的制定。相比較而言，專門立法的主張更為可取。第一，專門立法符合立法的科學(xué)性。公共文化服務(wù)的核心是保障公民基本文化權(quán)利。明確基本文化權(quán)利的內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)體系，統(tǒng)一全國(guó)公共文化服務(wù)立法是權(quán)利平等保護(hù)的必然要求。和分散立法相比較，地方層次的專門立法可以更簡(jiǎn)明、更合理的、從上至下貫徹國(guó)家公共文化服務(wù)戰(zhàn)略的目的、原則和制度，可以為其他相關(guān)地方立法和部門立法提供更明確的立法參照對(duì)象。并方便將來通過地方專門立法之間的借鑒，上下級(jí)立法之間的協(xié)調(diào)，保證我國(guó)公共文化服務(wù)法律體系的形式和實(shí)質(zhì)方面的合理性。第二，專門立法已成趨勢(shì)。目前很多地方專門的《公共文化服務(wù)法》已經(jīng)制定和出臺(tái)。為及時(shí)總結(jié)地方公共文化服務(wù)體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，方便借鑒其他地方性的立法經(jīng)驗(yàn)，推廣良好制度，地方有必要著手起草專門的公共文化服務(wù)法規(guī)。

地方立法體例方面。立法體例是指根據(jù)立法目的和立法內(nèi)容，依照某種邏輯形成的法律總體框架。公共文化服務(wù)法的名稱范例包括：促進(jìn)法、保障法[7]?？蓢L試名為《xx?。ㄊ校┕参幕瘷?quán)利保障條例》，圍繞基本公共文化權(quán)利的含義展開立法。中央立法草案分為六個(gè)部分：總則、公共文化設(shè)施建設(shè)、公共文化服務(wù)提供、保障措施、法律責(zé)任和附則。按照文化服務(wù)的內(nèi)容、保障和責(zé)任的邏輯立法。已經(jīng)生效實(shí)施的地方立法范例主要是兩個(gè)。第一是《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》③。廣東省條例按照公共文化服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容和促進(jìn)建設(shè)制度的邏輯，分為六大部分，包括總則，公共文化服務(wù)提供，基層公共文化設(shè)施建設(shè)，激勵(lì)和保障措施，法律責(zé)任，附則。第二是《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》④。上海市規(guī)定按照公共文化服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容分為五部分：立法目的，財(cái)政支持和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，管理支持措施，服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)，實(shí)施時(shí)間。地方立法草案范例主要有《湖南省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》的兩份學(xué)者建議稿⑤。第一份主張條例分為四個(gè)部分：總則、公共文化服務(wù)保障、評(píng)估監(jiān)督、附則。第二份主張條例分為五部分：總則，保障措施，基層公共文化服務(wù)設(shè)施，評(píng)估與監(jiān)督，附則。這兩份都把公共文化服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容和評(píng)估監(jiān)督機(jī)制作為立法重點(diǎn)。

這些范例的立法思路各有不同，但是都沒有嚴(yán)格采取以權(quán)利為中心展開立法的方法。因?yàn)椋蓪?duì)行為的調(diào)整是以權(quán)利和義務(wù)為中心。因此，立法最好是以權(quán)利為核心范疇展開總體框架。建議地方的公共文化服務(wù)法規(guī)分為五個(gè)部分：總則，權(quán)利，義務(wù)，責(zé)任，附則。其中，總則篇規(guī)定：立法目的，立法原則，權(quán)利內(nèi)涵。權(quán)利篇包括：公共文化權(quán)利的具體內(nèi)容，可以依照公共文化服務(wù)的具體種類列舉。義務(wù)篇包括：義務(wù)主體以及職責(zé)，依照公共文化產(chǎn)品的保障措施種類列舉具體義務(wù)。責(zé)任篇包括：公共文化服務(wù)提供的標(biāo)準(zhǔn)，公共文化服務(wù)提供的監(jiān)督部門以及職責(zé)，公共文化服務(wù)的法律責(zé)任形式以及救濟(jì)途徑。附則包括：條例的實(shí)施時(shí)間，專門術(shù)語解釋。

（二）完善必要制度，加強(qiáng)供應(yīng)保障

通過自上而下的公共文化服務(wù)法律體系，明確中央和地方公共文化服務(wù)建設(shè)的原則、權(quán)利、主體、決策、評(píng)估、責(zé)任制度。

1.原則制度方面

公共文化服務(wù)法的立法原則應(yīng)該反映人民基本權(quán)益的需求，體現(xiàn)公共文化服務(wù)的特征，反映黨和國(guó)家的文化強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略和政策要求。中央立法草案第四條明確規(guī)定公益性、基本性、均等性、便利性原則。地方立法可以參照補(bǔ)充。地方立法原則的具體內(nèi)容可以根據(jù)上位法、黨和國(guó)家的文化政策以及地方的建設(shè)經(jīng)驗(yàn)和需求制定。

中央和地方立法都需要突出強(qiáng)調(diào)公共文化服務(wù)的充足和均等原則。充足原則是指在地區(qū)整體社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)上保證人民的基本文化需求得到合理滿足。均等原則包括縱向均等，也包括橫向均等。前者是指公共文化服務(wù)考慮因人而異的相對(duì)公平，尊重城鄉(xiāng)居民和不同群體的文化需求。后者要求公共文化服務(wù)資源的分配堅(jiān)持公平立場(chǎng)，尤其是城鄉(xiāng)之間的公共文化服務(wù)一體化規(guī)劃和對(duì)待。

在中央和地方專門立法中明確規(guī)定上述原則。既有范例在原則的立法方面有兩種處理方式：第一，沒有原則立法。比如《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》沒有規(guī)定服務(wù)法原則。第二，有原則立法。比如《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》第3條，《公共文化服務(wù)保障法》草案第4條。中央立法草案需要將充足原則納入規(guī)定。地方立法可以單獨(dú)規(guī)定建設(shè)原則，明確本地公共文化服務(wù)建設(shè)的指導(dǎo)思想。

2.含義抑或規(guī)定，可尊重地方習(xí)慣。在條例中明確建設(shè)原則以及建權(quán)利制度方面明確解釋公共文化權(quán)利的內(nèi)容。公共文化服務(wù)法以權(quán)利為起點(diǎn)。既有地方立法范例都沒有對(duì)公共文化權(quán)利進(jìn)行解釋。包括《國(guó)家公共文化服務(wù)保障法》草案也沒有進(jìn)行規(guī)定。因?yàn)榛竟参幕瘷?quán)利是公共文化服務(wù)的目的，對(duì)權(quán)利做列舉概括解釋，可以發(fā)揮權(quán)利宣告作用，同時(shí)關(guān)于基本公共文化權(quán)利的含義已經(jīng)基本達(dá)成共識(shí)。因此中央和地方立法都應(yīng)當(dāng)予以規(guī)定。建議中央和地方立法中明確規(guī)定，公共文化權(quán)利是指公民參與公共文化活動(dòng)、使用公共文化設(shè)施、享受公共文化服務(wù)的權(quán)利。

3.主體制度方面

明確公共文化服務(wù)供給模式是政府部門主導(dǎo)，社會(huì)和市場(chǎng)參與的模式。政府是主要的義務(wù)主體。通過義務(wù)性規(guī)范明確義務(wù)主體和內(nèi)容，尤其是公共文化服務(wù)體系的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，保證規(guī)則的可操作性。公共文化服務(wù)的義務(wù)主體主要是兩類。其一主要是政府以及相關(guān)機(jī)構(gòu)、人員。明確政府部門公共文化服務(wù)領(lǐng)域的職權(quán)責(zé)。既有立法的范例中，義務(wù)主體主要有地方各級(jí)人民政府、文化站、事業(yè)單位等等。比如，《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》中大部分規(guī)則是針對(duì)政府采取各種形式保障公共文化服務(wù)的義務(wù)性規(guī)范?！渡虾Ｉ鐓^(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》同樣如此。政府根據(jù)地方情形有義務(wù)采取各種措施保障公共文化服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。其二主要是個(gè)人、法人等等。后者要通過公共文化服務(wù)合同的標(biāo)準(zhǔn)化確定參與服務(wù)的個(gè)人和法人的權(quán)利義務(wù)。鼓勵(lì)企業(yè)和個(gè)人通過各種途徑參與公共文化服務(wù)。明確企業(yè)或者個(gè)人參與公共文化服務(wù)供應(yīng)應(yīng)當(dāng)享有的各種優(yōu)惠制度，比如補(bǔ)助、免稅等。比如，既有條例中規(guī)定表彰和獎(jiǎng)勵(lì)單位或者個(gè)人參與公共文化服務(wù)，給予財(cái)政補(bǔ)貼、捐贈(zèng)免稅的優(yōu)惠。

4.決策制度方面

規(guī)定各級(jí)政府每年度公共文化服務(wù)建設(shè)報(bào)告需要進(jìn)行人大或者人大常委會(huì)專門審議，并保證報(bào)告審議時(shí)城市和農(nóng)村代表人數(shù)的出席比例，擴(kuò)大城市流動(dòng)人口的參與渠道，要求組成專門委員會(huì)參加審議。建設(shè)報(bào)告的起草需要經(jīng)歷各種形式的座談會(huì)、專家咨詢委員會(huì)、聽證會(huì)、論證會(huì)，保證報(bào)告內(nèi)容的科學(xué)性和民主性。規(guī)定由一定數(shù)量的文化服務(wù)領(lǐng)域的專業(yè)人士、政府官員、民眾共同組成公共文化服務(wù)建設(shè)專門委員會(huì)。規(guī)定年度公共文化服務(wù)年度建設(shè)方案網(wǎng)上公開，征求意見。

5.評(píng)估制度方面

首先，明確作為評(píng)估對(duì)象的公共文化服務(wù)的類別和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。《公共文化服務(wù)保障法》草案規(guī)定，國(guó)家出臺(tái)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，地方可以提出高于基本標(biāo)準(zhǔn)的地方性公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。中央已經(jīng)出臺(tái)《國(guó)家基本公共文化服務(wù)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)》（2015-2020年），分為基本服務(wù)、硬件設(shè)施、人員設(shè)備三類。相比較而言，中央的標(biāo)準(zhǔn)過于簡(jiǎn)單，沒有納入重要的如經(jīng)費(fèi)、制度內(nèi)容，需要補(bǔ)充。在此基礎(chǔ)上，地方建立適合地方文化實(shí)情的文化統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系。

公共文化服務(wù)體系建設(shè)的內(nèi)容按照種類維度，可大致區(qū)分產(chǎn)品、設(shè)施、活動(dòng)、經(jīng)費(fèi)、制度、人員等六類。六類又可以建立起相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)作為義務(wù)履行程度的判斷標(biāo)準(zhǔn)。（1）產(chǎn)品維度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：公共文化產(chǎn)品可區(qū)分為文學(xué)等各類文化產(chǎn)品形式。且公共文化產(chǎn)品的量當(dāng)達(dá)一定標(biāo)準(zhǔn)。試以文學(xué)類公共文化產(chǎn)品為例。比如文學(xué)類書籍的范圍、數(shù)量等等。（2）設(shè)施維度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：公共文化設(shè)施可區(qū)分為圖書館、博物館、文化宮、游泳館等等。且公共文化設(shè)施的量當(dāng)達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。試以圖書館為例。比如，圖書館的人均面積，圖書館的開放時(shí)間，圖書館的存書數(shù)量等等。（3）活動(dòng)維度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：公共文化活動(dòng)可區(qū)分為大型公共文化活動(dòng)和小型公共文化活動(dòng)。且公共文化活動(dòng)當(dāng)達(dá)到一定質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。試以大型公共文化活動(dòng)為例。比如，大型公共文化活動(dòng)的人參與量、覆蓋面、舉辦頻次等等。（4）經(jīng)費(fèi)維度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)可區(qū)分為財(cái)政資助、社會(huì)資助、個(gè)人捐助等等。且公共文化服務(wù)經(jīng)費(fèi)當(dāng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。試以財(cái)政資助為例。比如，財(cái)政資助的穩(wěn)定性、比例等等。尤其是規(guī)定公共文化服務(wù)財(cái)政支出的最低限額，并要求隨天津市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理增長(zhǎng)。（5）制度維度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：公共文化服務(wù)制度可區(qū)分為產(chǎn)品制度、設(shè)施制度、活動(dòng)制度、資金制度等等。且公共文化服務(wù)制度當(dāng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。試以產(chǎn)品制度為例。比如，公共文化產(chǎn)品相關(guān)管理制度規(guī)定是否完備，設(shè)計(jì)是否科學(xué)，運(yùn)行是否良好等等。（6）人員維度的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：公共文化服務(wù)人員可區(qū)分為服務(wù)提供人員和服務(wù)管理人員。且公共文化服務(wù)人員當(dāng)達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)。試以服務(wù)提供人員為例。比如，服務(wù)提供人員的人均比例、服務(wù)種類、學(xué)歷水平等等。公共文化服務(wù)的種類和質(zhì)量都體現(xiàn)為公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的制定，可以留給其他規(guī)范性文件專門制定。

其次，明確評(píng)估的主體和效力。由文化行政主管部門和作為社會(huì)組織的獨(dú)立第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)定期共同出具評(píng)估報(bào)告。評(píng)估結(jié)果可以作為黨政部門領(lǐng)導(dǎo)人的政績(jī)考核參照,作為文化服務(wù)決策的權(quán)威依據(jù),作為人大審議報(bào)告的附件。

6.責(zé)任制度方面

責(zé)任制度包括政治責(zé)任和法律責(zé)任。政治責(zé)任方面，將公共文化服務(wù)體系建設(shè)納入到黨政部門的考核指標(biāo)中。法律責(zé)任方面，制定可操作性的公共文化權(quán)利侵權(quán)的責(zé)任規(guī)范，明確公共文化權(quán)利侵害的行為模式和責(zé)任后果。中央立法草案中法律責(zé)任部分作了較為完整的規(guī)定。主要的不法行為包括對(duì)公共文化服務(wù)設(shè)施的侵占或者挪用，對(duì)服務(wù)經(jīng)費(fèi)的挪用，對(duì)設(shè)施性質(zhì)的改用等等。既有地方立法范例中，責(zé)任規(guī)定則相對(duì)簡(jiǎn)單。比如，廣東的條例僅僅有第45條這1條，上海的規(guī)定僅有第29、30、31、32條，總計(jì)4條。因?yàn)?，公共文化服?wù)引發(fā)的法律責(zé)任主要區(qū)分為行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任。這些不法行為的責(zé)任形式在其他各上位法中已有規(guī)定，可以直接引用，無需重復(fù)立法。同時(shí)，民事責(zé)任和刑事責(zé)任屬于基本法調(diào)整事項(xiàng)，地方立法不能做越權(quán)規(guī)定。因此，目前地方立法的責(zé)任規(guī)定中，民事責(zé)任和刑事責(zé)任可不做規(guī)定。但是，行政責(zé)任方面可做補(bǔ)充，對(duì)擔(dān)負(fù)公共文化服務(wù)供應(yīng)職能的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位主要的失職或者瀆職行為設(shè)定責(zé)任條款。凡涉及公共文化權(quán)利的侵權(quán)行為，構(gòu)成行政責(zé)任，追究其行政責(zé)任；構(gòu)成民事責(zé)任，追究其民事責(zé)任；構(gòu)成刑事責(zé)任，追究其刑事責(zé)任。

2015年，國(guó)家公共文化服務(wù)體系建設(shè)協(xié)調(diào)小組指出要加大公共文化服務(wù)立法保障，推進(jìn)立法進(jìn)程。同時(shí)，地方也在加速制度保障的建設(shè)步伐。我國(guó)公共文化服務(wù)法律體系的不斷完善，可以為我國(guó)公共文化服務(wù)建設(shè)保駕護(hù)航，為我國(guó)的法治建設(shè)和文化發(fā)展貢獻(xiàn)力量。在法律的關(guān)懷下，我們每個(gè)人將享受更充分，更公正的公共文化服務(wù)，從而成為一個(gè)擁有優(yōu)質(zhì)文化生活、豐富文化涵養(yǎng)的現(xiàn)代公民。

注釋：

①《國(guó)家公共文化服務(wù)保障法》（草案），網(wǎng)址：http: //news.hexun.com/2015-05-11/175706236.html。訪問于2015年5月26日。

②偺樹剛:《2015年公共文化服務(wù)體系建設(shè)政府工作報(bào)告》，網(wǎng)址:http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-04/23/content_1934246.htm。訪問于2015年5月26日。

③《廣東省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》。

④《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》。

⑤《湖南省公共文化服務(wù)促進(jìn)條例》（草案）。

[1][4]周超.天津市公共文化服務(wù)信息化體系的現(xiàn)狀及發(fā)展對(duì)策[J].電子商務(wù)，2011，(10):38.

[2]白淑軍、劉歆.城市社區(qū)文化建設(shè)的現(xiàn)狀和對(duì)策研究——以天津市為例[J].人民論壇，2014，(10):211.

[3]牟永泉.構(gòu)建天津公共文化服務(wù)體系對(duì)策研究[J],天津經(jīng)濟(jì)，2011，(3):41.

[5]付子堂、胡夏楓.立法與改革：以法律修改為重心的考察[J].法學(xué)研究，2014，(6):61.

[6]周剛志.公共文化服務(wù)之立法體例芻議[J]，云南大學(xué)學(xué)報(bào).2013，(9):4.

[7]楊奎臣、譚業(yè)庭、李鳳蘭.公共文化服務(wù)立法基本問題定位：社會(huì)法范疇與促進(jìn)型模式[J]，云南行政學(xué)院學(xué)報(bào).2013，(1):171.

On the Improvement of Legal System of the Public Culture Service in China

LUOGuan-nan
(Humanities and Law School,Tianjin Polytechnic University,Tianjin 300387,China)

There still exists the phenomenon of supply shortage and imbalance of public cultural service in China.The legal system of public cultural service is the guarantee of the adequate and equal supply.In this paper the author summarizes the problems in the construction of public cultural service system through empirical methods,analyzes the causes from the perspective of government failure,and points out the ways to improve the legal system and overcome the failure.The author thinks,because of the lack of decision-making system,supervision system and evaluation system,the public cultural service construction decision-making is unreasonable,the implementation efficiency is low and the construction target is fuzzy.Therefore,we need to establish a sound legal systemofpublic cultural services.At present,manyproblems exist in our country,such as lack ofthe specialized legislation,loweffective level,insufficient effective rule,and lack ofessential system. Therefore,we need to promote the central and local public cultural service legislation and the core systems, including the supplementary principle,the right,the main body,the decision-making,the evaluation and the responsibility

public culture service provision;fundamental culture right;legislation

D901

A

1674-828X（2015）03-0047-08

（責(zé)任編輯：郭 鵬）

2015-05-25

天津市教委社會(huì)科學(xué)重大項(xiàng)目“基于城鄉(xiāng)一體化的天津市公共文化服務(wù)體系構(gòu)建研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：2011ZD025。

羅冠男，男，天津工業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，吉林大學(xué)法學(xué)博士，主要從事文化法律研究。