趙 哲

（中共河北省委黨校，河北 石家莊050061）

早在1993年公布的《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》明文規(guī)定“到2000年國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比例達(dá)到4%”，但是我國(guó)預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重長(zhǎng)期未達(dá)到上述文件、法律規(guī)定的指標(biāo)。直到2012年末，全年全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出2.2萬(wàn)億元，首次實(shí)現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占GDP比例達(dá)4%的目標(biāo)。而1978—2006年，我國(guó)預(yù)算內(nèi)行政管理支出年均增長(zhǎng)速度約為20%，在財(cái)政總支出的占比由4.71%上升到18.73%，在相同時(shí)間段內(nèi)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出、文教費(fèi)類支出的增長(zhǎng)率分別10.5%、16.71%。因此，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入的高增長(zhǎng)，教育投入相對(duì)不足與行政管理支出膨脹的現(xiàn)象引起公眾和學(xué)者的廣泛關(guān)注。

一

在我國(guó)財(cái)政分權(quán)改革的現(xiàn)實(shí)中，義務(wù)教育、行政管理等公共服務(wù)是由地方政府提供的。其中，1998—2006年間，地方政府教育支出占國(guó)家教育支出的比重由91.65%上升到93.82%；地方政府行政管理支出占國(guó)家行政管理支出的比重也由78.03%上升到84.36%。我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)政管理體制，稅種、稅目和稅率基本上都由中央政府決定，地方政府取得預(yù)算內(nèi)收入的自由裁量權(quán)受到中央政府的制約；在支出方面，除了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金和法定支出，中央政府并沒有明確規(guī)定地方政府財(cái)政資金的使用方向，地方政府擁有較大的自由裁量權(quán)。所以，財(cái)政分權(quán)背景下地方政府的偏好對(duì)我國(guó)教育投入不足和行政管理支出膨脹的現(xiàn)實(shí)具有實(shí)質(zhì)性的影響。

有關(guān)中國(guó)特色的財(cái)政分權(quán)模式與公共品供給關(guān)系的研究文獻(xiàn)非常豐富，既有研究基本都按以下邏輯展開：首先，地方財(cái)政分權(quán)改革導(dǎo)致了“跑部錢進(jìn)”，從中央政府獲取財(cái)政資金支持是第一位的，轄區(qū)內(nèi)居民的滿意度被放置在次要的位置，也就是有學(xué)者指出的，地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)，不是“自下而上”的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”在發(fā)揮作用，而是“自上而下”的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”成了約束地方政府行為的“指揮棒”；中央政府對(duì)地方政府官員的考核和提拔以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要指標(biāo)[1]。其次，基于不同公共支出的經(jīng)濟(jì)績(jī)效是有差異的，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)性公共支出能產(chǎn)生立竿見影的效益，當(dāng)期投入當(dāng)期就能見到經(jīng)濟(jì)效益，而教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等非生產(chǎn)性公共支出的收益具有長(zhǎng)期性和外溢性，不能在地方政府官員任期內(nèi)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)績(jī)效，是為一個(gè)地區(qū)發(fā)展打基礎(chǔ)、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)的投入。再次，現(xiàn)有研究普遍認(rèn)為，“分灶吃飯”的財(cái)政分權(quán)改革必然導(dǎo)致地方政府熱衷提供基礎(chǔ)設(shè)施類能當(dāng)期見到經(jīng)濟(jì)績(jī)效的公共品的供給，而忽視教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障這些“見效慢”的非生產(chǎn)性公共品的供給。

遺憾的是，關(guān)于財(cái)政分權(quán)與典型的非生產(chǎn)性公共支出——行政管理支出的關(guān)系，卻很少有研究者給予關(guān)注，更缺乏深入的實(shí)證研究。同時(shí)，現(xiàn)有研究也無(wú)法解釋我國(guó)地方政府對(duì)行政管理和教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等支出“厚此薄彼”的現(xiàn)實(shí)。因此，需要我們另辟蹊徑，才能找到地方政府非生產(chǎn)性公共支出為何偏好行政管理支出、輕教育支出的合理解釋。

傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為，地方政府為轄區(qū)內(nèi)居民提供公共產(chǎn)品更有效率、更有比較優(yōu)勢(shì)，這是因?yàn)榈胤秸畬?duì)于本區(qū)域的情況更了解，具有信息優(yōu)勢(shì)；公眾可以自由遷徙、“用腳投票”選擇福利最大化的地方政府為自己提供公共服務(wù)；地方政府轄區(qū)居民具有同質(zhì)偏好等。但第二代財(cái)政分權(quán)理論則顛覆了傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)理論，從公共選擇理論視角看，傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論的“仁慈政府”假設(shè)是靠不住的，轄區(qū)內(nèi)居民福祉最大化并不是地方政府的首要追求目標(biāo)，政府官員也是追求“個(gè)人效應(yīng)”最大化的理性的“經(jīng)濟(jì)人”，他們可能從政治決策中設(shè)租、尋租，以獲取個(gè)人的好處[2]；第二代財(cái)政分權(quán)理論還把激勵(lì)相容與機(jī)制設(shè)計(jì)學(xué)說引入財(cái)政學(xué)的視野內(nèi)，認(rèn)為有效的政府應(yīng)該能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)政府官員的激勵(lì)與居民福利的相容。實(shí)踐中，Shah et al.（2004）通過對(duì)發(fā)展中國(guó)家和新興市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家財(cái)政分權(quán)與公共品供給、腐敗、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)關(guān)系的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)財(cái)政分權(quán)的現(xiàn)實(shí)后果要取決于現(xiàn)有的制度安排（包括權(quán)力關(guān)系）。同時(shí)，在民主憲政體制不完善的國(guó)家，財(cái)政分權(quán)下的地方政府競(jìng)爭(zhēng)有時(shí)不但不能改善公眾福利水平，反而有可能導(dǎo)致公眾福利水平的下降甚至惡化。

既然財(cái)政分權(quán)的后果取決于現(xiàn)實(shí)的制度安排，那么，分析中國(guó)式財(cái)政分權(quán)對(duì)地方政府教育和行政管理等公共支出的影響，也應(yīng)該以中國(guó)財(cái)政分權(quán)模式的制度特征作為切入點(diǎn)。

首先，與標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)理論相伴隨的是政治上的聯(lián)邦主義，而中國(guó)的財(cái)政分權(quán)模式具有一個(gè)重要的特征：經(jīng)濟(jì)分權(quán)同垂直的政治集權(quán)緊密結(jié)合。因此，在中國(guó)，中央政府有足夠的能量來對(duì)地方政府進(jìn)行獎(jiǎng)懲，地方政府官員不得不追隨中央政府的政策導(dǎo)向。實(shí)踐中，基于我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和公眾的需求，中央政府通過法律法規(guī)，對(duì)地方政府進(jìn)行專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)等措施（例如，相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定各級(jí)財(cái)政的支農(nóng)支出、教育支出、科技支出的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度；我國(guó)還出臺(tái)過“三獎(jiǎng)一補(bǔ)”政策，其中包括：中央財(cái)政專門安排一部分資金對(duì)縣鄉(xiāng)政府精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員給予獎(jiǎng)勵(lì)），引導(dǎo)和激勵(lì)地方政府加大教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共支出的力度，抑制行政管理支出的高速增長(zhǎng)。例如，改革開放以來，中央政府主導(dǎo)和進(jìn)行了六次大型的行政機(jī)構(gòu)改革，力求控制行政管理支出的膨脹，特別是1998年，公共財(cái)政體制改革在我國(guó)全面鋪開，其中一個(gè)目標(biāo)就是壓縮行政管理支出的規(guī)模，加大教育等公共支出的力度。也就是說，由于經(jīng)濟(jì)分權(quán)與政治集權(quán)的統(tǒng)一性，在中央政府宏觀政策目標(biāo)的導(dǎo)向下，分權(quán)下的地方政府應(yīng)該會(huì)加大教育等公共支出的力度，而抑制行政管理支出的高速增長(zhǎng)。

其次，在標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)模式下，地方政府間會(huì)出現(xiàn)“自下而上”的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”，但在我國(guó)上述“自下而上”的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”還非常不完善。其中，由于中國(guó)行政機(jī)構(gòu)缺乏足夠的彈性，地方政府官員的行為不能很好地對(duì)居民的偏好和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等做出相應(yīng)的調(diào)整，居民“用手投票”機(jī)制是失靈的；同時(shí)，由于中國(guó)教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生等公共品皆系于戶籍，居民“用腳投票”機(jī)制也難以有效約束地方政府官員的行為。不僅如此，而且由于中國(guó)地方政府是對(duì)上負(fù)責(zé)，從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的“自上而下”的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”，即上級(jí)政府通過考評(píng)下級(jí)政府的相對(duì)績(jī)效來對(duì)下級(jí)政府官員實(shí)施獎(jiǎng)懲。作為發(fā)展中國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的強(qiáng)大壓力，實(shí)踐中我國(guó)形成了中央政府對(duì)地方政府官員的考核和提拔以GDP為主要政績(jī)的機(jī)制[3]。也就是說，中國(guó)的財(cái)政分權(quán)模式還具有兩個(gè)重要特征：其一，地方政府之間“自下而上”的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”模式的缺失，同時(shí)形成“自上而下”的“標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)”；其二，中央政府對(duì)地方政府官員的考核和提拔以GDP績(jī)效為主要指標(biāo)。

按照Keen and Marchand（1996）等的研究，教育和行政管理支出都屬典型的非生產(chǎn)性支出，它們對(duì)地方政府官員任期（或當(dāng)期）的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)無(wú)直接貢獻(xiàn)，從吸引流動(dòng)資本的角度與其他生產(chǎn)性公共支出相比也無(wú)明顯的優(yōu)勢(shì)。其中，教育支出由于其收益的長(zhǎng)期性和具有較強(qiáng)的外溢性，對(duì)拉動(dòng)短期GDP的增長(zhǎng)效果有限，地方政府官員出于競(jìng)爭(zhēng)的需要和對(duì)任期（或當(dāng)期）政績(jī)的追求，實(shí)踐中對(duì)教育投入的積極性不高。同樣的，在地方政府之間激烈競(jìng)爭(zhēng)和以GDP為主要政績(jī)的考核機(jī)制下，即使中央政府和轄區(qū)居民不能有效約束地方政府的行為，地方政府官員自身也應(yīng)該會(huì)主動(dòng)抑制行政管理支出的高速增長(zhǎng)，否則會(huì)在競(jìng)爭(zhēng)中處于劣勢(shì)而不利于官員的晉升。

以上分析表明，參照既有研究的邏輯，分權(quán)下的地方政府對(duì)行政管理和教育支出不會(huì)表現(xiàn)出“厚此薄彼”的現(xiàn)象；退一步說，地方政府即使對(duì)教育支出積極性不高，但也應(yīng)該會(huì)抑制行政管理支出的膨脹，這顯然與我國(guó)公共支出的現(xiàn)狀不相吻合。

二

實(shí)際上，行政管理和教育支出雖然都屬非生產(chǎn)性支出，但是利益歸屬存在差異。行政管理支出更多地與政府官員的福利直接相聯(lián)系，而包括教育在內(nèi)的其他非生產(chǎn)支出更多地與公眾的福利相聯(lián)系。同時(shí)，分權(quán)下的中國(guó)還存在以下社會(huì)現(xiàn)實(shí)：其一，地方政府官員并非只存在追求職位晉升這一目標(biāo)，而同時(shí)存在其他目標(biāo)；其二，經(jīng)濟(jì)績(jī)效也不是決定地方政府官員晉升的唯一因素，其他因素如社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源等，對(duì)地方政府官員的晉升也存在重要影響。

首先，由于教育和行政管理支出利益歸屬的不同，地方政府官員并非只存在追求職位晉升的唯一目標(biāo)，地區(qū)資源稟賦和地方政府官員個(gè)人晉升前景的差異等原因，分權(quán)下的地方政府都存在擴(kuò)張行政管理支出的可能（只是不發(fā)達(dá)地區(qū)這種傾向可能更加明顯），在財(cái)政支出總量既定時(shí)，必然導(dǎo)致教育等公共支出的不足。

從契約理論角度出發(fā)，錦標(biāo)賽發(fā)揮作用的一個(gè)前提是，代理人必須面臨共同的風(fēng)險(xiǎn)沖擊，即競(jìng)賽的起點(diǎn)應(yīng)該類似，否則錦標(biāo)賽失靈。所以，我國(guó)現(xiàn)有的中央政府對(duì)地方政府官員的考核和提拔以GDP為主要政績(jī)的機(jī)制，如果地區(qū)之間資源稟賦差距過大，弱勢(shì)地區(qū)可能“破罐子破摔”、放棄競(jìng)爭(zhēng)；因?yàn)橼A家的數(shù)量是有限的，富裕地區(qū)更多地享受著先天的優(yōu)勢(shì)和收益遞增機(jī)制的好處，但政府官員也是理性的，在晉升的機(jī)會(huì)“渺茫”時(shí)，會(huì)尋求替代的辦法進(jìn)行福利的補(bǔ)償。以上觀點(diǎn)得到田偉和田紅云（2009）、丁菊紅和鄧可斌（2009）等實(shí)證研究的支持。在我國(guó)越是那些初始經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件落后的地區(qū)，地方官員似乎會(huì)更多地伸出“攫取之手”，如追求更多的在職消費(fèi)、通過變相的手段將公款挪為私用、利用擁有的資源控制權(quán)進(jìn)行炫耀性消費(fèi)行為等。

還需要指出的是，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有效性不僅依賴于省區(qū)的資源稟賦特征，而且依賴于地方政府官員的個(gè)人稟賦特征（包括年齡、任期等）。同時(shí)，地方政府官員行為背后都遵循著穩(wěn)定存在的科層制邏輯，在政府“金字塔”式的科層組織中，當(dāng)政府官員級(jí)別越來越高的時(shí)候，其在職務(wù)上繼續(xù)晉升的機(jī)會(huì)也就越來越小，部分升遷無(wú)望的“天花板官員”可能會(huì)尋求替代的辦法進(jìn)行福利的補(bǔ)償。也就是說，即使在具有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的地區(qū)，由于也存在官員晉升需求的無(wú)限性和晉升機(jī)會(huì)供給的有限性之間的矛盾，地方政府官員的行為也可能出現(xiàn)變異。

其次，由于經(jīng)濟(jì)績(jī)效并非決定地方政府官員晉升的唯一因素，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源等因素也是影響其晉升的重要因素，公眾在政府官員晉升的博弈中處于“失語(yǔ)”狀態(tài)等原因，進(jìn)而可能導(dǎo)致行政管理支出的膨脹和教育等公共支出的不足。

結(jié)合我國(guó)現(xiàn)實(shí)，經(jīng)濟(jì)績(jī)效可能是影響地方政府官員晉升的一個(gè)重要因素，但肯定不是唯一因素。其中，Opper and Brehm（2007）對(duì)我國(guó)1987—2005年間在任的省委書記、省長(zhǎng)進(jìn)行了實(shí)證研究，結(jié)果表明，官員晉升的決定因素是人際關(guān)系而不是經(jīng)濟(jì)績(jī)效，提出了地方政府官員晉升的“人際關(guān)系假說”。國(guó)內(nèi)學(xué)者陳潭和劉興云通過實(shí)地調(diào)查，也闡明了基層政府官員晉升往往是前臺(tái)與臺(tái)后多重原因作用的結(jié)果，派系關(guān)系、政治背景、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)等后臺(tái)因素往往能左右基層干部的晉升，而最廣大的人民群眾還是處于一種“缺席”與“失語(yǔ)”狀態(tài)[4]。

而人際關(guān)系或后臺(tái)因素的構(gòu)建又直接與行政管理支出相關(guān)。在地方政府轄區(qū)內(nèi)，不同行政管理部門，其任務(wù)和責(zé)任也存在差異，存在對(duì)不同部門領(lǐng)導(dǎo)考核機(jī)制的難題，而且下屬的評(píng)價(jià)對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)的前途也有一定的影響（“民主測(cè)評(píng)”），這也導(dǎo)致部門領(lǐng)導(dǎo)為了維持穩(wěn)定的政治支持，對(duì)下屬行為的異化（例如“三公消費(fèi)”）采取一種放縱的態(tài)度。國(guó)內(nèi)學(xué)者袁飛等人的研究認(rèn)為，相對(duì)于中央政府最大化社會(huì)福利的目標(biāo)，地方政府官員的目標(biāo)要更為多樣化，他們需要在提供有效公共品與滿足特定的利益集團(tuán)的需要之間做出權(quán)衡，以建立本地的政治支持網(wǎng)絡(luò)。這樣，在財(cái)政支出規(guī)模一定時(shí)，維持和改善地方政府官員人際關(guān)系或后臺(tái)因素的行政管理支出的增長(zhǎng)，可能導(dǎo)致教育等公共支出的不足。

因此，中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革的總體效應(yīng)是刺激行政管理支出的增長(zhǎng)，而抑制了教育支出的規(guī)模。而且，行政人員規(guī)模的增長(zhǎng)在刺激行政管理支出膨脹的同時(shí)，對(duì)教育支出存在顯著的“擠出”效應(yīng)。中國(guó)以經(jīng)濟(jì)績(jī)效為主要指標(biāo)的考核機(jī)制造成一種反向激勵(lì)效應(yīng)：經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)在加大教育支出的同時(shí)，抑制了行政管理支出的規(guī)模；而經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后地區(qū)在擴(kuò)張行政管理支出的同時(shí)，抑制了教育支出力度。由于教育和行政管理支出的剛性，地方政府在可支配財(cái)政資金增長(zhǎng)的同時(shí)，都相應(yīng)減少了二者的支出水平。結(jié)合其他財(cái)政支出項(xiàng)目對(duì)二者的影響，基本建設(shè)支出對(duì)教育和行政管理支出都存在顯著的“擠出”效應(yīng)；作為典型的民生支出項(xiàng)目，醫(yī)療衛(wèi)生支出與教育支出存在顯著的“攀比”效應(yīng)；人口老齡化問題對(duì)行政管理支出產(chǎn)生了更高的需求。政府主導(dǎo)的城市化高速發(fā)展，市場(chǎng)化改革導(dǎo)致“企業(yè)辦社會(huì)”模式的推出，都顯著促進(jìn)了行政管理支出的增長(zhǎng)；由于“規(guī)模經(jīng)濟(jì)”效應(yīng)，城市化水平的提高顯著減少了教育支出規(guī)模。在公共服務(wù)均等化和追求和諧穩(wěn)定的總目標(biāo)導(dǎo)向下，城鄉(xiāng)收入差距的擴(kuò)大顯著刺激了教育和行政管理支出的增長(zhǎng)[5]。

財(cái)政分權(quán)改革是國(guó)際的趨勢(shì)，分權(quán)改革的必要性和優(yōu)點(diǎn)已經(jīng)得到很多發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家實(shí)踐的檢驗(yàn)。雖然財(cái)政分權(quán)在當(dāng)下的中國(guó)有這樣那樣的問題，筆者并非否定中國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制改革，而應(yīng)該發(fā)掘?qū)е缕洳涣己蠊闹贫劝才挪⑦M(jìn)行改革和創(chuàng)新，使財(cái)政分權(quán)改革對(duì)地方政府公共品供給的影響達(dá)到一種良性狀態(tài)，進(jìn)而改善公眾的福利水平。第一，改革現(xiàn)有的行政管理制度和戶籍制度，使公眾“用手投票”和“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用，進(jìn)而對(duì)地方政府官員的行為或晉升等都能產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，維護(hù)自身的利益。第二，改革現(xiàn)有地方政府官員晉升的考核機(jī)制，建立科學(xué)合理的績(jī)效考核體系。包括改變此前存在的中央政府對(duì)地方政府官員的提拔以GDP為主要政績(jī)的考核機(jī)制；同時(shí)，截?cái)嗖糠值胤秸賳T利用社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資源等因素拓展晉升機(jī)會(huì)的可能。第三，繼續(xù)擴(kuò)大公共財(cái)政體制改革的進(jìn)程，區(qū)分政府與市場(chǎng)的關(guān)系和職能，適當(dāng)壓縮財(cái)政基本建設(shè)支出規(guī)模；深化和鞏固地方政府行政機(jī)構(gòu)改革，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和壓縮行政人員規(guī)模。

[1]傅勇，張晏.中國(guó)式分權(quán)與財(cái)政支出結(jié)構(gòu)偏向：為增長(zhǎng)而競(jìng)爭(zhēng)的代價(jià)[J].管理世界，2007（3）.

[2]Yingyi Qian，Gerard Roland.Federalism and the Soft Constraint[J].American Economic Review，1998（5）.

[3]張晏，龔六堂.分稅制改革、財(cái)政分權(quán)與中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)[J].經(jīng)濟(jì)學(xué)，2005（1）.

[4]陳潭，劉興云.錦標(biāo)賽體制、晉升博弈與地方劇場(chǎng)整治[J].公共管理學(xué)報(bào)，2011（2）.

[5]江克忠.行政管理支出、城市化與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的動(dòng)態(tài)計(jì)量分析[J].公共管理學(xué)報(bào)，2010（1）.