肖 謝

（中國(guó)人民大學(xué)，北京 100872）

中國(guó)共產(chǎn)黨十八屆四中全會(huì)明確提出：堅(jiān)持依法執(zhí)政，既要求黨依據(jù)憲法法律治國(guó)理政，也要求黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨。同時(shí)，要加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的有力保障。這一表述讓“黨內(nèi)法規(guī)”再一次成為人們談?wù)摰慕裹c(diǎn)，之所以說(shuō)是“再一次”，是因?yàn)辄h內(nèi)法規(guī)在我國(guó)有著長(zhǎng)時(shí)間的探索和積累。1938年9月26日，中共中央政治局成立中央規(guī)則起草委員會(huì)，在黨的歷史上首次成立了負(fù)責(zé)黨內(nèi)法規(guī)事務(wù)的機(jī)構(gòu)，在同年10月召開(kāi)的黨的六屆六中全會(huì)上，毛澤東同志首次提出了“黨內(nèi)法規(guī)”的概念[1]，隨后這一概念不斷發(fā)展演變，雖然黨的歷屆領(lǐng)導(dǎo)人和不同時(shí)期的黨的文件，在使用這一概念時(shí)，賦予這一概念的內(nèi)涵、外延及性質(zhì)、功能、作用并不完全相同，但基本指向和基本含義大致是相同的[2]。2013年5月27日，經(jīng)中央批準(zhǔn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》和《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》首次發(fā)布，將中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的具體實(shí)踐推向新階段，對(duì)推進(jìn)黨的建設(shè)發(fā)展具有重大意義。黨的十八屆四中全會(huì)在會(huì)議決定中又進(jìn)一步明確了黨內(nèi)法規(guī)的建設(shè)?？梢钥吹剑袊?guó)共產(chǎn)黨一直高度重視黨內(nèi)法規(guī)的完善，這是黨加強(qiáng)自身建設(shè)，提升執(zhí)政水平，推動(dòng)依法治國(guó)的重大舉措。然而關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)及其與憲法和法律的關(guān)系問(wèn)題，學(xué)界有不同意見(jiàn)，筆者從法社會(huì)學(xué)的理論出發(fā)，分析“黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì)，闡述其正當(dāng)性，并進(jìn)一步探討黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律的關(guān)系。

一、黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)分析

學(xué)界對(duì)于“黨內(nèi)法規(guī)”的提法有不同觀點(diǎn)。有學(xué)者對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的“法”的性質(zhì)提出異議，認(rèn)為黨內(nèi)條例不應(yīng)當(dāng)具有法的形式，黨法的提法不妥[3]，學(xué)界不少學(xué)者從不同角度對(duì)此予以反駁，比較有代表性的是姜明安教授從硬法與軟法的對(duì)比研究出發(fā)，提出將“黨內(nèi)法規(guī)”定性為與國(guó)家法相對(duì)應(yīng)的“國(guó)際法和社會(huì)法”的“軟法”，他認(rèn)為隨著公民社會(huì)的形成和發(fā)展，人們?cè)絹?lái)越承認(rèn)社會(huì)法和軟法的“法”的性質(zhì)和地位，認(rèn)可社會(huì)法和軟法是一國(guó)法律體系的重要的不可分割的組成部分，而不是法的異類[4]。筆者非常贊同姜老師的觀點(diǎn)，黨內(nèi)條例應(yīng)當(dāng)成為社會(huì)整體法規(guī)的一部分，理應(yīng)具有“法”的性質(zhì)，但是是不是所有的軟法都能具有“法”的形式？社會(huì)團(tuán)體的規(guī)則都能具有“法”的形式和效力？為解答這些問(wèn)題，筆者意圖站在更加宏觀的角度，從法社會(huì)學(xué)的理論出發(fā)，將“黨內(nèi)法規(guī)”的性質(zhì)做進(jìn)一步的分析。

法社會(huì)學(xué)一詞源自西方，其根源于社會(huì)學(xué)觀察方法，十九世紀(jì)時(shí)期，法制史學(xué)流派薩維尼、椰林成為法社會(huì)學(xué)的主要倡導(dǎo)者，主張法律源于社會(huì)而且具有明確的目的性[5]。學(xué)界一般認(rèn)為1913年奧地利法學(xué)家埃利希的《法律社會(huì)學(xué)基本原理》的出版標(biāo)志著法社會(huì)學(xué)的誕生，該書(shū)反映了法學(xué)家試圖借用社會(huì)學(xué)的理論和方法來(lái)研究法律，拓展了法學(xué)研究的視野和領(lǐng)域[6]。中國(guó)關(guān)于法社會(huì)學(xué)的研究初始于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)后中國(guó)近現(xiàn)代知識(shí)分子救亡圖存而做的探索，二十世紀(jì)末，法社會(huì)學(xué)在中國(guó)逐漸恢復(fù)發(fā)展，相關(guān)名家著作不斷涌現(xiàn)，一般認(rèn)為，法社會(huì)學(xué)是將法視為一種在經(jīng)驗(yàn)上可被感知的現(xiàn)實(shí)的社會(huì)現(xiàn)象，并將其置于廣闊的社會(huì)背景下著重分析和研究其產(chǎn)生、存在、運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的社會(huì)條件、社會(huì)因素和社會(huì)機(jī)制等[7]。關(guān)于法社會(huì)學(xué)視野中的法，以朱景文教授為代表的部分學(xué)者主張分為“書(shū)本上的法”和“行動(dòng)中的法”，以梁治平教授為代表的部分學(xué)者主張分為“國(guó)家法”和“非國(guó)家的法”，一般將非國(guó)家的法稱為民間法或習(xí)慣法，關(guān)于法社會(huì)學(xué)的研究對(duì)象也有多種主張，可以是社會(huì)中的法，也可以是法律與社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，還可以是社會(huì)中的法同法律社會(huì)互動(dòng)關(guān)系并重的存在狀態(tài)[8]。本文所討論的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)是非國(guó)家的法，是社會(huì)中的法。筆者引用韋伯的觀點(diǎn)，認(rèn)為法社會(huì)學(xué)中社會(huì)的法律概念有兩個(gè)特征：1、存在著一種法律規(guī)范；2、一個(gè)從整個(gè)社會(huì)中分離出來(lái)的、由不同的人組成的團(tuán)體，他們負(fù)責(zé)強(qiáng)制秩序的執(zhí)行和追究違反行為的責(zé)任[9]。黨內(nèi)法規(guī)首先應(yīng)當(dāng)是社會(huì)法，由于黨的特殊地位，又必須具有階級(jí)性質(zhì)以及“維持秩序執(zhí)行”和“追究違反責(zé)任”的必要規(guī)范，因此可以對(duì)黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)進(jìn)行三個(gè)漸進(jìn)層次的分析。

（一）黨內(nèi)法規(guī)是社會(huì)法

我國(guó)學(xué)術(shù)界的傳統(tǒng)觀點(diǎn)將法定義為：反映由一定物質(zhì)生活條件所決定的統(tǒng)治階級(jí)意志的、國(guó)家制定或認(rèn)可并得到國(guó)家強(qiáng)制力執(zhí)行的、通過(guò)賦予社會(huì)關(guān)系參加者權(quán)利與義務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)的規(guī)范體系[10]。當(dāng)代中國(guó)法社會(huì)學(xué)研究伴隨著改革開(kāi)放的全方位展開(kāi)，傳統(tǒng)法學(xué)難以適應(yīng)社會(huì)實(shí)踐的挑戰(zhàn)，法學(xué)要為社會(huì)改革開(kāi)放服務(wù)，就必須從理論到研究方法上有一個(gè)全面的突破[11]。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，不僅有國(guó)家法的規(guī)范，還存在著大量的社會(huì)法，這些社會(huì)法的規(guī)則經(jīng)過(guò)國(guó)家認(rèn)可轉(zhuǎn)化為法律，就構(gòu)成了國(guó)家法，但是即使沒(méi)有得到國(guó)家認(rèn)可，這些規(guī)則、原則的具體內(nèi)容，仍留在社會(huì)法中，屬于軟法的范疇[12]，比較典型的是清華大學(xué)高其軍教授在《法社會(huì)學(xué)》書(shū)中對(duì)農(nóng)村的民間習(xí)慣法問(wèn)題進(jìn)行的深入研究。不能忽視的是，在我國(guó)社會(huì)法依然發(fā)揮著巨大的作用，不僅僅包括民間習(xí)慣法，還包括蘊(yùn)藏在社會(huì)團(tuán)體、各類組織、各個(gè)行業(yè)等不同范疇內(nèi)。一個(gè)行為如何看待不僅要從國(guó)家法的角度來(lái)評(píng)價(jià)，還應(yīng)當(dāng)有社會(huì)法層面的考慮。必須強(qiáng)化社會(huì)法的定位，理順社會(huì)法的性質(zhì)。社會(huì)法應(yīng)該視為法學(xué)的進(jìn)一步發(fā)展，它引導(dǎo)法律規(guī)范不僅在國(guó)家背景中，而且還應(yīng)當(dāng)在它的社會(huì)背景中來(lái)考察[13]。比如兩個(gè)人訂立一份合同，在傳統(tǒng)層面上看，應(yīng)當(dāng)注重意思自治和協(xié)商一致的個(gè)人價(jià)值，而在社會(huì)法的視角來(lái)看待，會(huì)考慮到合同給社會(huì)帶來(lái)的影響，對(duì)社會(huì)傳統(tǒng)理念的承襲性，與社會(huì)整體利益的相符性，強(qiáng)化合同的社會(huì)功能。因此，我們談社會(huì)法，首先應(yīng)當(dāng)樹(shù)立社會(huì)本位的觀點(diǎn)，這是前提性的，社會(huì)法不以國(guó)家制定或認(rèn)可為效力起點(diǎn)，也不全然得到國(guó)家的強(qiáng)制力保證實(shí)施，它來(lái)源于社會(huì)，存在于社會(huì)，具有社會(huì)功能，體現(xiàn)社會(huì)價(jià)值理念，保持社會(huì)利益平衡，對(duì)國(guó)家和社會(huì)二元對(duì)立及市民社會(huì)理論的關(guān)注或許是中國(guó)法學(xué)由傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的標(biāo)志[14]。從這個(gè)角度看，黨內(nèi)條例是中國(guó)共產(chǎn)黨這一組織制成的規(guī)范，并且“強(qiáng)制秩序的執(zhí)行”和“追究違反行為的責(zé)任”，蘊(yùn)含深厚的國(guó)家視野，發(fā)揮著強(qiáng)有力的社會(huì)功能，屬于社會(huì)法，理應(yīng)具有“法”的基本要素，黨內(nèi)法規(guī)是社會(huì)法。

（二）黨內(nèi)法規(guī)是代表廣大無(wú)產(chǎn)階級(jí)利益的社會(huì)法

在談到法社會(huì)學(xué)時(shí)，除了廓清社會(huì)法的主體問(wèn)題，還有一個(gè)更加需要關(guān)注的問(wèn)題，那就是法社會(huì)學(xué)的本土化，換言之，要將法社會(huì)學(xué)的建設(shè)與我國(guó)具體國(guó)情相結(jié)合，走中國(guó)特色社會(huì)主義的道路。法社會(huì)學(xué)起源于西方，根植于西方社會(huì)實(shí)際情況，誕生于希臘古典哲學(xué)思想，發(fā)端于資產(chǎn)階級(jí)理論體系，我們既要學(xué)習(xí)研究西方法社會(huì)學(xué)的相關(guān)理論，同時(shí)又不能一味地照搬照抄，必須與我國(guó)的實(shí)際情況相結(jié)合，而我國(guó)目前最大的實(shí)際情況是我國(guó)目前處于社會(huì)主義初級(jí)階段時(shí)期。

蘇力在《法治及其本土資源》中提出“尋求本土資源，注重本國(guó)的傳統(tǒng)”，不僅要“從歷史中尋找，特別是要從歷史典籍規(guī)章中去尋找”，“更重要的是從社會(huì)生活中的各種非正式法律制度中去尋找”，這意味著法社會(huì)學(xué)不僅要在傳統(tǒng)中找尋蹤跡，還要在當(dāng)代社會(huì)中去挖掘，因?yàn)榫驮谖覀兓钪漠?dāng)下，社會(huì)法無(wú)時(shí)無(wú)刻不在發(fā)揮著難以磨滅的作用，在研究諸多的社會(huì)“非正式法律制度中”，有必要立足于“社會(huì)主義”這一最突出的國(guó)情。馬克思關(guān)于法社會(huì)學(xué)有著豐富的研究，一般認(rèn)為1845年9月到1846年初的《德意志意識(shí)形態(tài)》的寫(xiě)作，標(biāo)志著馬克思法社會(huì)學(xué)理論體系已經(jīng)形成[15]，馬克思法社會(huì)學(xué)立足于三個(gè)基本點(diǎn)：歷史唯物主義和辯證唯物主義理論；法律是統(tǒng)治階級(jí)進(jìn)行階級(jí)統(tǒng)治工具的概念；無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命和未來(lái)社會(huì)的學(xué)術(shù)[16]。馬克思法社會(huì)學(xué)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和上層建筑的關(guān)系，認(rèn)為法律是社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的反映，不僅從內(nèi)容上確定經(jīng)濟(jì)制度的階級(jí)特征，而且肯定社會(huì)秩序的法律形式本身也是階級(jí)斗爭(zhēng)的一個(gè)結(jié)果。由此可見(jiàn)，階級(jí)思想是馬克思法社會(huì)學(xué)的核心理念，在研究黨內(nèi)條例時(shí)應(yīng)當(dāng)具備階級(jí)的理念。

我國(guó)是社會(huì)主義性質(zhì)國(guó)家，以人民民主專政為前提，人民是國(guó)家的主人，無(wú)產(chǎn)階級(jí)是領(lǐng)導(dǎo)階級(jí)，現(xiàn)階段階級(jí)思想應(yīng)當(dāng)時(shí)刻被關(guān)注和貫徹，拋開(kāi)階級(jí)思想談制度是數(shù)典忘本，是極度危險(xiǎn)的，也容易誤入歧途。研究黨內(nèi)條例除了從法社會(huì)學(xué)角度立足社會(huì)大背景著手，還需要具備階級(jí)思想，這也是解答什么樣的社會(huì)法才具有“法”的形式的關(guān)鍵一環(huán)。國(guó)家法是由國(guó)家制定和強(qiáng)制實(shí)施的代表無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政地位的法，具有法的效力更具有法的形式；社會(huì)法是“使人類行為受規(guī)則統(tǒng)制的事業(yè)”，是不依賴于國(guó)家認(rèn)可和強(qiáng)制實(shí)施的來(lái)自于社會(huì)生活的秩序，不具有法的形式。但是這些社會(huì)法的規(guī)則、原則一經(jīng)國(guó)家法認(rèn)可，即構(gòu)成國(guó)家制定法規(guī)則[17]，這類受國(guó)家法認(rèn)可的社會(huì)法必須與我國(guó)無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的政治利益相吻合，違背無(wú)產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治思想的社會(huì)法是不能被國(guó)家法所認(rèn)可的。同時(shí)有些社會(huì)法并不具備普遍適用性，它只針對(duì)某一群體在小范圍內(nèi)有約束力，不能賦予法的效力。中國(guó)共產(chǎn)黨是中國(guó)人民和無(wú)產(chǎn)階級(jí)代表，領(lǐng)導(dǎo)國(guó)家各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展，代表無(wú)產(chǎn)階級(jí)和廣大人民的利益，是偉大、先進(jìn)和正確的執(zhí)政黨，黨內(nèi)條例是規(guī)范中國(guó)共產(chǎn)黨及其黨員的規(guī)則，是為了維護(hù)和發(fā)展無(wú)產(chǎn)階級(jí)和人民利益，必須確立其政治地位，就應(yīng)當(dāng)賦予其法的形式，相對(duì)于普通的社會(huì)法其效力價(jià)值更高。由此，黨內(nèi)法規(guī)是代表廣大無(wú)產(chǎn)階級(jí)利益的具有“法”的地位的社會(huì)法。

（三）黨內(nèi)法規(guī)是在憲法和法律的范圍內(nèi)規(guī)范各級(jí)黨組織和黨員的社會(huì)法

黨內(nèi)法規(guī)具有“法”的形式，但同時(shí)又必須將黨的權(quán)力控制在籠子里，黨內(nèi)條例必須被限制在憲法和法律的范圍內(nèi)，僅對(duì)黨內(nèi)事務(wù)具有約束效力，對(duì)黨外事務(wù)不具有直接效力。首先必須遵從憲法和法律，憲法是國(guó)家的根本大法，法律是由全國(guó)人大制定代表廣大人民意志的法律規(guī)范，黨內(nèi)條例作為社會(huì)法的性質(zhì)，以憲法為指引，遵從人民的意志，在效力位階上低于憲法和法律，受其監(jiān)督和約束。實(shí)踐中無(wú)論是《黨章》還是《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，都明確提出了所有黨內(nèi)法規(guī)必須遵守在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)的規(guī)定，這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)黨內(nèi)法規(guī)確定無(wú)疑地定位界定和強(qiáng)制要求。其次，黨內(nèi)法規(guī)是黨的法規(guī)，是用來(lái)規(guī)范各級(jí)黨組織，提升黨的執(zhí)政能力和水平的規(guī)范，其內(nèi)容和效力應(yīng)當(dāng)限定黨的事務(wù)內(nèi)，黨外事務(wù)甚至是關(guān)乎國(guó)家治理的事務(wù)應(yīng)當(dāng)通過(guò)民主程序，尊重人民意志和選擇將黨的理念方針貫徹執(zhí)行。不管是中央層級(jí)還是中央部門(mén)層級(jí)抑或是地方層級(jí)黨委在各自的職權(quán)范圍內(nèi)就黨內(nèi)事務(wù)制定黨內(nèi)法規(guī)，都必須嚴(yán)格劃定權(quán)力界限。實(shí)踐中《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)是“規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度的總稱”，這是對(duì)黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的清晰界定。

二、實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性分析

（一）實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)是依法治國(guó)的需要

依法治國(guó)要求將法治精神貫徹到國(guó)家治理中，完善法律規(guī)范，保障法律實(shí)施，落實(shí)法律監(jiān)督，樹(shù)立法律信仰，尊重、信任法律，這是堅(jiān)持和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義的法制建設(shè)要求和依法治國(guó)保障。法治的制度設(shè)計(jì)中需要將權(quán)力進(jìn)行必要的約束，達(dá)到公權(quán)力與人民權(quán)利的平衡，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，嚴(yán)格踐行法治精神，樹(shù)立憲法權(quán)威，依法行政，公正司法，增進(jìn)人民法治觀念，推動(dòng)法治人才培養(yǎng)，這是對(duì)依法治國(guó)理念的最好詮釋，但是作為執(zhí)政黨的權(quán)力又該如何讓它“關(guān)進(jìn)制度的籠子里”？唯有法治，只有依法治黨，用法治精神規(guī)范黨才能保證黨的健康運(yùn)行，實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)黨內(nèi)各項(xiàng)事務(wù)的系統(tǒng)規(guī)定，有助于劃清權(quán)力界限，樹(shù)立行為準(zhǔn)則，以法的權(quán)威嚴(yán)格要求黨員和各級(jí)黨組織。實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)就是用法治排除人治影響，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》強(qiáng)調(diào)黨內(nèi)法規(guī)必須同憲法和法律相一致，這就能夠避免個(gè)人權(quán)威凌駕于法律之上，避免以黨的政策的名義代替國(guó)家法律，才能保障依法治國(guó)實(shí)施下去；實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)就是在黨組織內(nèi)部不僅保障法治的實(shí)質(zhì)價(jià)值，而且維護(hù)法治的程序價(jià)值，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》在黨中央、中央各部門(mén)和地方各級(jí)黨組織之間明確了程序規(guī)則，各自在職權(quán)范圍內(nèi)規(guī)定相關(guān)事務(wù)，避免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明的情況，確保黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和權(quán)威性；實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)就是提升黨的政策的科學(xué)性，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)備案制度、清理制度、實(shí)施后評(píng)估制度等，通過(guò)制度安排，保證各項(xiàng)內(nèi)容事前事后能夠得到充分的監(jiān)督、評(píng)估和調(diào)整，確保各項(xiàng)規(guī)定科學(xué)合理有效。

（二）實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)是黨的建設(shè)的需要

中國(guó)共產(chǎn)黨長(zhǎng)期以來(lái)高度重視黨的建設(shè)，不僅要有思想建設(shè)，組織建設(shè)，也要有制度建設(shè)，實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)是黨的制度建設(shè)的首要命題。一方面，長(zhǎng)久以來(lái)中央和中央部門(mén)雖制定了一大批黨內(nèi)法規(guī)，但是，由于立法沒(méi)有整體規(guī)劃，缺乏頂層設(shè)計(jì)，黨內(nèi)法規(guī)存在“碎片化”現(xiàn)象：許多領(lǐng)域或是缺少必要的基礎(chǔ)主干性的法規(guī)，或是缺少配套性法規(guī)，或是某些法規(guī)存在著重復(fù)甚至沖突的情形[18]。黨內(nèi)規(guī)定不成體系將會(huì)導(dǎo)致各級(jí)黨組織方向不明確，黨員思路不清晰，嚴(yán)重影響黨的權(quán)威和執(zhí)政效果，黨內(nèi)法規(guī)體系化制度化是保證黨的建設(shè)有章可循有法可依的前提條件，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)成為所有黨組織和黨員的行動(dòng)指南，其中黨章處于核心地位。2013年8月，《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布，1978年以來(lái)制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續(xù)有效，其中42件將作出修改，這是關(guān)于黨的制度建設(shè)的有效舉措。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，各級(jí)黨組織和黨員應(yīng)當(dāng)受到國(guó)家法的約束，帶頭講法，模范守法。然而由于處于執(zhí)政的地位，僅僅以國(guó)家法的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)要求黨員是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，黨員應(yīng)當(dāng)具有先進(jìn)性，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮先鋒模范作用。黨內(nèi)法規(guī)是對(duì)各級(jí)黨組織和黨員提出的黨的標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)于國(guó)家法，這意味著各級(jí)黨組織和黨員不僅要模范遵守國(guó)家法，更要以黨的標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己，對(duì)于一些沒(méi)有違反國(guó)家法規(guī)但是嚴(yán)重違背人民群眾利益的黨員行為要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)予以堅(jiān)決打擊，社會(huì)中暴露出來(lái)的諸如視察災(zāi)區(qū)讓村支書(shū)背的黨員干部等，雖然沒(méi)有違反國(guó)家法規(guī)，但是這是一種與黨的形象嚴(yán)重不符的官僚作風(fēng)，必須嚴(yán)格處理。2012年以來(lái)黨中央實(shí)施的改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，體現(xiàn)了黨要管黨、從嚴(yán)治黨的根本要求，是對(duì)各級(jí)黨組織和廣大黨員形成良好黨風(fēng)的嚴(yán)格要求。2013年以來(lái)黨組織實(shí)施的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)，是為進(jìn)一步提升各級(jí)黨組織和黨員的先進(jìn)性和純潔性而開(kāi)展的“為民、務(wù)實(shí)、清廉”的重大舉措。這一系列的重大舉措無(wú)不說(shuō)明了中國(guó)共產(chǎn)黨以黨內(nèi)法規(guī)的鐵的紀(jì)律嚴(yán)格推動(dòng)黨組織建設(shè)的偉大決心。

（三）實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)是完善社會(huì)主義民主的需要

實(shí)施黨內(nèi)法規(guī)能夠保障黨外民主和黨內(nèi)民主的良好實(shí)施。法治與民主相伴而生，共同統(tǒng)一于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中。民主是法治的基礎(chǔ)，法治是民主的保障，堅(jiān)持依法治國(guó)就必須保障民主的制度化、法律化，讓民主落到實(shí)處。我國(guó)是社會(huì)主義國(guó)家，我國(guó)的法治與民主不同于西方國(guó)家，在我國(guó)，人民是國(guó)家的主人，通過(guò)法律的形式行使人民的意志，在法律保障下充分發(fā)揮人民的力量。西方的法治與民主是建立在“三權(quán)分立”為核心的政治制度和政治模式下的，是強(qiáng)調(diào)個(gè)人主義和自由主義理念下代表不同政治集團(tuán)利益的屬于社會(huì)少數(shù)人的資產(chǎn)階級(jí)的法治和民主，是不可能讓廣大民眾享有充分的自由和權(quán)利的。我國(guó)人民代表大會(huì)制度保障人民當(dāng)家作主的地位，中國(guó)共產(chǎn)黨作為無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨在法治進(jìn)程中始終堅(jiān)持人民主體地位，要求法治建設(shè)必須以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，充分保障人民參與國(guó)家管理權(quán)利。黨內(nèi)法規(guī)保障人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定“黨內(nèi)法規(guī)草案形成后，應(yīng)當(dāng)廣泛征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)范圍根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)草案的具體內(nèi)容確定，必要時(shí)在全黨范圍內(nèi)征求意見(jiàn)。征求意見(jiàn)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意聽(tīng)取黨代表大會(huì)代表和有關(guān)專家學(xué)者的意見(jiàn)。與群眾切身利益密切相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)草案，應(yīng)當(dāng)充分聽(tīng)取群眾意見(jiàn)。征求意見(jiàn)可以采取書(shū)面形式，也可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、網(wǎng)上征詢等形式”。通過(guò)法的形式明確規(guī)定各級(jí)黨組織和黨員必須深入群眾，充分吸收黨外建議和意見(jiàn)，接受黨外各級(jí)組織和廣大群眾的監(jiān)督，有利于避免黨內(nèi)法規(guī)脫離群眾、脫離實(shí)際、損害群眾利益等問(wèn)題，通過(guò)制度安排保證人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。另一方面，黨內(nèi)法規(guī)保障各級(jí)黨組織和黨員民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定“堅(jiān)持民主集中制，充分發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，維護(hù)黨的集中統(tǒng)一”，“起草黨內(nèi)法規(guī)，應(yīng)當(dāng)深入調(diào)查研究，全面掌握實(shí)際情況，認(rèn)真總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)和新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，充分了解各級(jí)黨組織和廣大黨員的意見(jiàn)和建議”，通過(guò)規(guī)定各項(xiàng)民主制度和程序，暢通黨內(nèi)民主實(shí)施的渠道，進(jìn)行黨務(wù)公開(kāi)，充分落實(shí)黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)，認(rèn)真吸收黨員尤其是基層黨員的意見(jiàn)和建議，依靠集體智慧，提升黨內(nèi)法規(guī)的民主性，讓各級(jí)黨組織有歸屬感，讓廣大黨員有主人翁感和執(zhí)掌權(quán)利感，樹(shù)立對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和制度的信心，信任黨的各項(xiàng)決策，從而更好地執(zhí)行各項(xiàng)事務(wù)。

三、黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律的關(guān)系探討

（一）黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律統(tǒng)一在人民民主專政的制度之下

我國(guó)是無(wú)產(chǎn)階級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的人民民主專政的社會(huì)主義國(guó)家，以無(wú)產(chǎn)階級(jí)為代表的人民群眾是國(guó)家的統(tǒng)治主體，依法治國(guó)視閾下的黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律都是統(tǒng)一在我國(guó)的社會(huì)主義性質(zhì)及其人民民主專政的制度之下的。作為社會(huì)主義性質(zhì)的憲法，確立了國(guó)家的根本制度和根本任務(wù)，確立了國(guó)體政體及基本經(jīng)濟(jì)制度和基本政治制度等，集中反映了憲法是以全體人民的意志和利益為出發(fā)點(diǎn)，體現(xiàn)了我國(guó)社會(huì)主義的本質(zhì)要求；法律是由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的，體現(xiàn)了廣大人民的集體智慧，是將人民的意志通過(guò)人民代表在大會(huì)以民主表決的形式承載在法律文本上的，是人民民主專政的集中反映。依據(jù)憲法和法律執(zhí)政就是要將人民的意志貫徹到國(guó)家管理當(dāng)中來(lái)，體現(xiàn)人民群眾的主人翁地位，維護(hù)人民民主專政的國(guó)家制度。中國(guó)共產(chǎn)黨是無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨，代表的是廣大人民的利益，黨內(nèi)法規(guī)維護(hù)黨與人民的血肉聯(lián)系，通過(guò)制度規(guī)定進(jìn)一步提升黨的執(zhí)政水平，保障人民權(quán)利，推動(dòng)社會(huì)主義事業(yè)的健康發(fā)展。從法社會(huì)學(xué)的角度來(lái)看，黨內(nèi)法規(guī)旨在規(guī)定組織內(nèi)部及其成員的關(guān)系，其目標(biāo)是始終保持黨的先進(jìn)性和正確性，凝聚各級(jí)黨組織和黨員的力量，提升黨的執(zhí)政水平；將黨內(nèi)法規(guī)放在社會(huì)背景中考察，要求黨組織和黨員堅(jiān)持群眾路線，接受群眾監(jiān)督，反映群眾利益。發(fā)展和完善黨內(nèi)法規(guī)旨在進(jìn)一步嚴(yán)格管黨治黨，讓各級(jí)黨組織和黨員樹(shù)立法治理念，既要模范遵守憲法和法律，又要遵守黨內(nèi)法規(guī)，堅(jiān)持為民執(zhí)政，使黨的利益與人民利益始終保持一致。由此可見(jiàn)，黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律都是緊緊圍繞在依法治國(guó)，執(zhí)政為民，維護(hù)人民民主專政的國(guó)家基本制度這一偉大命題中。

（二）憲法和法律是依法治國(guó)的首要根據(jù)，同時(shí)要發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)作用

憲法和法律是由國(guó)家公權(quán)力機(jī)關(guān)通過(guò)合法程序頒布實(shí)施，代表人民利益，具有不容置疑的強(qiáng)制力。依據(jù)憲法法律執(zhí)政就是嚴(yán)格實(shí)行依法治國(guó)，國(guó)家全體組織和個(gè)人的行為都必須以憲法和法律為準(zhǔn)則和規(guī)范，任何組織和個(gè)人都不得逾越憲法法律，憲法和法律作為執(zhí)政的首要根據(jù)不容置疑。中國(guó)共產(chǎn)黨是國(guó)家的執(zhí)政黨，也應(yīng)當(dāng)是在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，并且應(yīng)當(dāng)模范遵守憲法和法律。黨內(nèi)法規(guī)是執(zhí)政黨的行為規(guī)范，首先是要嚴(yán)格要求黨組織和黨員，通過(guò)提升黨組織和黨員的執(zhí)政水平來(lái)推動(dòng)國(guó)家治理效果，達(dá)到依法治國(guó)的目標(biāo)。黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)始終保持與憲法和法律的一致，依法執(zhí)政意味著劃定黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)利邊界，確定黨內(nèi)法規(guī)的施用范圍限定在各級(jí)黨組織和黨員之內(nèi)，前述提到的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》已經(jīng)明文規(guī)定黨內(nèi)法規(guī)必須同憲法和法律相一致，確立的黨內(nèi)法規(guī)備案制度、清理制度、實(shí)施后評(píng)估制度等，是在事前、事中和事后對(duì)確保黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律的一致進(jìn)行的制度安排。與此同時(shí)，由于黨代表人民群眾利益，有其先進(jìn)性和正確性，在執(zhí)政過(guò)程中應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)作用，做好憲法法律與黨內(nèi)法規(guī)的銜接適用工作。比如為了嚴(yán)厲打擊黨員干部中的違紀(jì)違規(guī)行為，2013年4月中央八項(xiàng)規(guī)定下發(fā)之后，中紀(jì)委對(duì)6起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神的典型案例進(jìn)行了通報(bào)，隨后最高人民法院也對(duì)6起違反中央八項(xiàng)規(guī)定精神和最高人民法院六項(xiàng)措施的典型案例進(jìn)行了通報(bào)，這過(guò)黨內(nèi)法規(guī)旗幟鮮明的導(dǎo)向來(lái)引導(dǎo)全體公務(wù)員奉公守法、廉潔自律；針對(duì)錢(qián)權(quán)交易的腐敗案，中央紀(jì)委、最高人民法院和最高人民檢察院聯(lián)合開(kāi)展調(diào)研，于2007年5月29日，中紀(jì)委發(fā)布了《中共中央紀(jì)委關(guān)于嚴(yán)格禁止利用職務(wù)的便利謀取不正當(dāng)利益的若干規(guī)定》，隨后最高人民法院、最高人民檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于辦理受賄刑事案件適用法律若干問(wèn)題的意見(jiàn)》，前一個(gè)文件主要是針對(duì)國(guó)家工作人員中的共產(chǎn)黨員的違紀(jì)違規(guī)行為，后一個(gè)文件主要是針對(duì)國(guó)家公務(wù)員中構(gòu)成犯罪的行為，兩者一個(gè)是解決違紀(jì)的問(wèn)題，一個(gè)是解決構(gòu)成犯罪以后怎么處理的問(wèn)題，成功的實(shí)現(xiàn)了黨內(nèi)立法與國(guó)家立法的合理銜接[19]。

（三）黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律相互融合，共同促進(jìn)

憲法和法律是黨內(nèi)法規(guī)的前提和標(biāo)準(zhǔn)，黨內(nèi)法規(guī)的內(nèi)容需要與憲法法律保持一致性，憲法和法律的某些原則可以轉(zhuǎn)化為黨內(nèi)法規(guī)的基本原則，某些制度可以為黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)一步拓展，某些具體規(guī)定可以為黨內(nèi)法規(guī)所借鑒和引用，當(dāng)然其適用對(duì)象仍然被限定黨組織和黨員上，并且其標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是更加嚴(yán)格。另一方面，根據(jù)法社會(huì)學(xué)的觀點(diǎn)，社會(huì)法可以經(jīng)過(guò)國(guó)家認(rèn)可轉(zhuǎn)化為國(guó)家法，隨著社會(huì)不斷發(fā)展，由于黨具有的先進(jìn)性與正確性，黨內(nèi)規(guī)范的部分內(nèi)容有可能適用于社會(huì)，需要通過(guò)合法的程序，將一些能夠?yàn)槿鐣?huì)普遍適用的黨內(nèi)法規(guī)通過(guò)國(guó)家認(rèn)可轉(zhuǎn)化為國(guó)家法，普遍適用于社會(huì)整體。不應(yīng)當(dāng)將黨內(nèi)法規(guī)與憲法和法律相隔離，二者存在著緊密聯(lián)系，能夠相互融合，共同促進(jìn)。

中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)根植于我國(guó)社會(huì)主義現(xiàn)實(shí)情況，是規(guī)范各級(jí)黨組織和黨員的社會(huì)法，同時(shí)代表著廣大無(wú)產(chǎn)階級(jí)和人民群眾的利益和要求，具有法的形式和效力，對(duì)堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，維護(hù)黨的權(quán)威，提升黨的執(zhí)政能力有重要意義。黨內(nèi)法規(guī)的完善是我國(guó)深入推進(jìn)依法治國(guó)、進(jìn)一步改進(jìn)黨的建設(shè)、大力完善社會(huì)主義民主的切實(shí)需要，是新時(shí)期加快國(guó)家改革發(fā)展，應(yīng)對(duì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的必然要求。堅(jiān)持發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)，在遵守憲法和法律的基礎(chǔ)上，積極發(fā)揮其領(lǐng)導(dǎo)作用，突顯其社會(huì)法的特點(diǎn)和功能，重點(diǎn)反映人民群眾的利益訴求，為推動(dòng)我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)發(fā)展注入新的活力。

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