李 曼，趙鵬程

（西華師范大學(xué) 管理學(xué)院，四川 南充637002）

一、研究背景與問題提出

人口老齡化已經(jīng)成為當(dāng)今世界一個(gè)共同的社會(huì)問題。 退休人口數(shù)量增加、人類壽命延長(zhǎng)以及“少子化”已使勞動(dòng)力短缺，加重了勞動(dòng)人口與整個(gè)社會(huì)的負(fù)擔(dān)。 以歐盟為例，2000 年底，歐盟國(guó)家73%的勞動(dòng)力人口養(yǎng)活27%的退休者， 而到2050 年， 將由47%的勞動(dòng)力人口養(yǎng)活53%的65 歲以上的退休老人，由人口老齡化而引出的養(yǎng)老金危機(jī)已經(jīng)成為各國(guó)政府面臨的突出難題[1]190-191。因此，為應(yīng)對(duì)老齡化浪潮對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的沖擊與挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革在世界范圍內(nèi)展開。世界銀行分別于1994 年和2005 年提出養(yǎng)老金制度改革的“三支柱”和“五支柱”方案在全球許多國(guó)家得到推行和實(shí)踐，并且推行“多支柱”和“多層次”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革成為全球大多數(shù)國(guó)家應(yīng)對(duì)老齡化危機(jī)的重要手段。

在中國(guó)，2000 年我國(guó)開始步入老齡化社會(huì)。2009 年60 歲及65 歲以上人口分別達(dá)到1.67 億人和1.13 億人，占總?cè)丝诘?2.5%和8.5%，預(yù)計(jì)2051 年將達(dá)到4.37 億峰值。 同時(shí)，在60 歲及以上老年人口占總?cè)丝诒戎赜?0%上升至20%所需的時(shí)間里，法國(guó)用了140 年，瑞典用了80 年，意大利用了79 年，美國(guó)用了78 年，荷蘭用了75 年，西方發(fā)達(dá)國(guó)家總體也均在50 年以上，而中國(guó)實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變僅僅用了2 年的時(shí)間[2]。 這說明我國(guó)人口老齡化不僅基數(shù)大，而且速度極快。 然而，2005 年5 月，世界銀行公布了一份關(guān)于中國(guó)未來養(yǎng)老金收支缺口的研究報(bào)告，報(bào)告指出：在現(xiàn)行的制度條件下，預(yù)計(jì)到2075 年，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支缺口將高達(dá)9.5 萬億元[3]。 以上估計(jì)和數(shù)據(jù)表明，我國(guó)老齡化問題嚴(yán)重的同時(shí)，巨大的養(yǎng)老基金缺口使我國(guó)的養(yǎng)老壓力更加沉重。

因此，為積極應(yīng)對(duì)和解決上述問題，20 世紀(jì)90 年代我國(guó)開始了“多支柱”和“多層次”養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，其中“多支柱”致力于從養(yǎng)老保險(xiǎn)制度整體上進(jìn)行改革以應(yīng)對(duì)老年人口不斷增加及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金隱性債務(wù)等問題；而“多層次”則注重結(jié)合不同地區(qū)、不同人群的實(shí)際情況進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革和優(yōu)化，這一類養(yǎng)老保險(xiǎn)改革政策往往是正式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的補(bǔ)充，它的覆蓋人群和適用范圍通常有明確的劃分和規(guī)定。 如“以房養(yǎng)老”僅適用于那些有房屋，并且愿意出讓自己房屋的使用權(quán)或所有權(quán)換取養(yǎng)老金或者養(yǎng)老服務(wù)的人群；而近十年來農(nóng)村地區(qū)常見的“土地?fù)Q社保”則是城鎮(zhèn)化發(fā)展的結(jié)果，它的適用對(duì)象僅為“失地農(nóng)民”或自愿出讓自己農(nóng)村宅基地的農(nóng)民，反之，則不適用。 不論是“以房養(yǎng)老”還是農(nóng)村地區(qū)的“土地?fù)Q社?！本俏覈?guó)結(jié)合城鄉(xiāng)實(shí)際，積極探索構(gòu)建適應(yīng)于城鄉(xiāng)不同經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的有益探索和實(shí)踐。 然而，受二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的影響，長(zhǎng)久以來，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展呈現(xiàn)碎片化、地域化和戶籍化的特征，城市和農(nóng)村被嚴(yán)格地割裂開，導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在覆蓋范圍、基金籌集、保障水平等方面的發(fā)展極不平衡。

就“以房養(yǎng)老”與“土地?fù)Q社?！倍?，首先，二者均是城鎮(zhèn)和農(nóng)村針對(duì)相應(yīng)人群、解決不同養(yǎng)老需求的有益嘗試和探索，是城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中的重要組成部分；其次，不論是“以房養(yǎng)老”還是“土地?fù)Q社?！?，二者獲得養(yǎng)老金或者養(yǎng)老服務(wù)的交換“載體”均是以土地、房屋這一類具有極強(qiáng)依賴性的固定資產(chǎn)；再次，雖然“土地?fù)Q社?！贬槍?duì)的人群是失地農(nóng)民，在政策的適用范圍內(nèi)相較于“以房養(yǎng)老”更大一些，但是，分析研究全國(guó)已有“土地?fù)Q社?！钡膶?shí)踐，16周歲以下的失地農(nóng)民一般不在此政策范圍內(nèi)， 女性55 歲以下和男性60 歲以下的農(nóng)民在失去土地的基礎(chǔ)上通常仍需繳納與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相當(dāng)?shù)纳鐣?huì)保險(xiǎn)費(fèi)直至滿15 年， 而在保障項(xiàng)目上也通常只購(gòu)買單一的“養(yǎng)老保險(xiǎn)”。 因此，在政策的實(shí)踐過程中，“土地?fù)Q社?！睂?shí)質(zhì)上的受益人群也僅限于女性55 周歲/男性60 周歲以上的老年人，這和“以房養(yǎng)老”在適用人群的范圍實(shí)質(zhì)上是一樣的。 因此，本文選擇“以房養(yǎng)老”和“土地?fù)Q社保”為例，對(duì)城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行全面的比較分析具有一定的合理性和可行性。

雖然“以房養(yǎng)老”與“土地?fù)Q社保”分別作為城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的組成部分，在一定程度上他們均有助于拓寬養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資渠道， 并有針對(duì)性地解決不同人群的養(yǎng)老需求。 但是，建構(gòu)在二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)，在參與主體、保障水平及個(gè)體發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等方面仍然未能打破二元困境，農(nóng)村面臨的基本養(yǎng)老、老年貧困及跨代貧窮等問題將更加嚴(yán)重，不但不利于解決現(xiàn)有的養(yǎng)老難題，而且會(huì)產(chǎn)生新的社會(huì)問題，阻礙城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的均衡發(fā)展。 這與我國(guó)縮小城鄉(xiāng)差距以及全面建成小康社會(huì)的目標(biāo)是不相符合的，在多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建過程中應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則，并且應(yīng)逐步擴(kuò)大農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的受益范圍、提高農(nóng)村養(yǎng)老水平。 那么，如何在此原則的基礎(chǔ)之上，構(gòu)建符合城鄉(xiāng)實(shí)際的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，打破二元困境，避免城鄉(xiāng)新的不公平問題的產(chǎn)生？ 因此，本文將就以上問題及其應(yīng)對(duì)之策作進(jìn)一步的研究。

二、“以房養(yǎng)老”與“土地?fù)Q社保”的比較分析

如前所述，我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展不僅受固有二元結(jié)構(gòu)的制約，而且面臨人口老齡化危機(jī)、養(yǎng)老基金負(fù)債的挑戰(zhàn)。 因此，在二元困境下積極探索構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系必須堅(jiān)持公平、可持續(xù)的價(jià)值理念，既要有助于緩解城鄉(xiāng)二元差異，又要有助于解決復(fù)雜形勢(shì)下面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。 下面從“以房養(yǎng)老”和“土地?fù)Q社保”的政策內(nèi)涵、基金籌集方式、養(yǎng)老金水平和社會(huì)效用幾個(gè)方面進(jìn)行比較分析。

（一）政策內(nèi)涵

1.“以房養(yǎng)老”

所謂“以房養(yǎng)老”，又稱“住房反向抵押貸款”，是指擁有房產(chǎn)的老年人將自己的房屋產(chǎn)權(quán)抵押給保險(xiǎn)公司或相應(yīng)的金融機(jī)構(gòu)，并由其對(duì)房屋的價(jià)值、未來的增值及折損情況進(jìn)行綜合評(píng)估，根據(jù)評(píng)估價(jià)值和老年人的平均壽命進(jìn)行計(jì)算之后，按月或年向老年人支付養(yǎng)老金，直至其去世，且老年人在世期間享有房屋的免費(fèi)居住權(quán)，待老人辭世后保險(xiǎn)公司或金融機(jī)構(gòu)獲得房屋產(chǎn)權(quán)[4]。 在我國(guó)，“以房養(yǎng)老”的實(shí)踐模式主要有以租換養(yǎng)、售房返租和養(yǎng)老按揭三種形式[5]。

2.“土地?fù)Q社保”

“土地?fù)Q社?！笔侵皋r(nóng)民在年老或到轉(zhuǎn)包企業(yè)務(wù)農(nóng)或到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)或進(jìn)入小城鎮(zhèn)定居的時(shí)候，讓出其原先承包經(jīng)營(yíng)的土地，由轉(zhuǎn)包者繳納一定數(shù)量的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，使其參加相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)；或在因建設(shè)被征用土地的情況下，征地單位用征地補(bǔ)償費(fèi)的一部分為被征地農(nóng)民購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)[6]。 在我國(guó)，“土地?fù)Q社保”正逐漸成為解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題的重要手段，在全國(guó)的實(shí)踐主要有浙江“嘉興模式”以土地?fù)Q取養(yǎng)老保險(xiǎn)；成都溫江模式的“雙放棄”（將主動(dòng)放棄家庭承包經(jīng)營(yíng)土地和宅基地使用權(quán)的農(nóng)民納入社保體系）；重慶模式立足土地?fù)Q商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

分析二者的政策內(nèi)涵發(fā)現(xiàn)，一方面，“以房養(yǎng)老”與“土地?fù)Q社?！钡倪m用人群是特定的，這符合城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)以期解決不同群體養(yǎng)老需求的目標(biāo)；另一方面，二者的政策適用對(duì)象獲得相應(yīng)養(yǎng)老保障的前提具有相似性，即前者需要放棄房屋所有權(quán)或者以房屋所有權(quán)作為抵押；后者則需要放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或宅基地的使用權(quán)。 因此，從政策制定角度來看，二者符合“以物換物”的公平準(zhǔn)則。

但是，從政策執(zhí)行來看，“以房養(yǎng)老”建立在平等自愿的基礎(chǔ)上，即房屋所有者與提供養(yǎng)老金的金融機(jī)構(gòu)雙方達(dá)成“以房養(yǎng)老”協(xié)議的起點(diǎn)、過程和結(jié)果均是自愿選擇、平等協(xié)商的，不具有強(qiáng)制性；而“土地?fù)Q社保”作為解決失地農(nóng)民養(yǎng)老問題的政策工具，它又是城鎮(zhèn)化發(fā)展過程的必然結(jié)果，農(nóng)民對(duì)其因城鎮(zhèn)化或經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中“被迫放棄”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包地或宅基地的使用沒有選擇權(quán)和談判權(quán)，因而，農(nóng)民接受“土地?fù)Q社保”大都是“被動(dòng)的選擇”，在一定程度上具有強(qiáng)制性，且這種強(qiáng)制性建立在農(nóng)民利益受損的基礎(chǔ)之上。

（二）基金籌集

養(yǎng)老問題的有效解決，最終是通過養(yǎng)老金的給付來實(shí)現(xiàn)的，然而，及時(shí)足額的養(yǎng)老金給付客觀上要求有穩(wěn)定持續(xù)的養(yǎng)老基金籌資來源，因此，“開源”是解決養(yǎng)老基金缺口的必然選擇。國(guó)際上，養(yǎng)老基金的籌集機(jī)制主要有三種：現(xiàn)收現(xiàn)付制、完全基金積累制和部分基金積累制。結(jié)合特殊國(guó)情，我國(guó)以1997 年國(guó)務(wù)院頒布的《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》為標(biāo)志，建立了“統(tǒng)賬結(jié)合”的養(yǎng)老基金籌資模式，分別設(shè)立養(yǎng)老基金的“統(tǒng)籌賬戶”和“個(gè)人賬戶”，其中，“統(tǒng)籌賬戶”部分實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，“個(gè)人賬戶”部分實(shí)行完全基金積累制。

面臨人口老齡化和養(yǎng)老基金缺口的雙重挑戰(zhàn)，城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系建構(gòu)的直接目標(biāo)就是多渠道籌集養(yǎng)老基金，提高養(yǎng)老金給付水平。 “以房養(yǎng)老”與“土地?fù)Q社?！痹诨鸹I集上各具特點(diǎn)，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1.籌資原則

根據(jù)“以房養(yǎng)老”的政策規(guī)定，房屋所有者與金融機(jī)構(gòu)就以房養(yǎng)老意愿達(dá)成初步意向后，金融機(jī)構(gòu)再根據(jù)房屋的價(jià)值、未來的增值及折損情況進(jìn)行綜合評(píng)估，以評(píng)估價(jià)值和老年人的平均壽命為計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，最終確定養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)。 由此可以看出，“以房養(yǎng)老”遵循的是市場(chǎng)的“等價(jià)交換”原則，老人養(yǎng)老金的獲得比率與其房屋的市場(chǎng)價(jià)值及增值折損呈正相關(guān)。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，征用土地的費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物的青苗補(bǔ)助費(fèi)，且規(guī)定三項(xiàng)之和的最高限不得超過被征用地前三年平均產(chǎn)值的30 倍。 同時(shí)，由于我國(guó)農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民對(duì)土地僅有承包經(jīng)營(yíng)的使用權(quán)，農(nóng)民個(gè)人無權(quán)對(duì)土地的所有權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)流轉(zhuǎn)，因此多種政策和制度原因造成“土地?fù)Q社?！钡幕I資多以政府主導(dǎo)為原則。

2.籌資主體

相比較而言，“以房養(yǎng)老”的籌資主體主要是房屋所有者，即住房所有者以房屋所有權(quán)的出讓或抵押來獲取與其住房?jī)r(jià)值相當(dāng)?shù)酿B(yǎng)老金或反向抵押貸款，整個(gè)過程由金融公司核算并在有關(guān)國(guó)家政策的指導(dǎo)下按雙方協(xié)議發(fā)放養(yǎng)老金或反向抵押貸款。 而“土地?fù)Q社?！钡幕I資主體來自國(guó)家、集體和農(nóng)民三方，如成都“溫江雙放棄”模式根據(jù)不同年齡層次來確認(rèn)三方籌資的比例：男滿60 周歲、女滿50 周歲及以上的，個(gè)人和集體分別繳納9100 元，政府補(bǔ)貼23000元；男50—59 周歲、女40—49 周歲的，按城鎮(zhèn)居民個(gè)人參保繳費(fèi)，政府分十年補(bǔ)貼，每年補(bǔ)貼1800 元；男40—49 周歲、女30—39 周歲的，按城鎮(zhèn)居民個(gè)人參保繳費(fèi)，政府分十五年補(bǔ)貼，每年補(bǔ)貼1200 元；男不滿40 周歲、女不滿30 周歲的，個(gè)體按城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制度規(guī)定繳費(fèi)，政府不予補(bǔ)貼[7]。

3.籌資來源

如前所述，“以房養(yǎng)老”與“土地?fù)Q社?！钡恼哌m用人群是特定的，因而二者養(yǎng)老基金的來源也是相對(duì)單一的。 前者的基金來源有“自營(yíng)自收”的特點(diǎn)，即與房屋價(jià)值相當(dāng)?shù)?、通過金融機(jī)構(gòu)融資的反向抵押貸款即為“以房養(yǎng)老”的資金源，同時(shí)基金籌集與養(yǎng)老金水平相當(dāng)；而后者的資金雖然來源于三方籌資主體，但主要部分來自于農(nóng)民個(gè)人：政府整合失地農(nóng)民的部分土地補(bǔ)償金，為農(nóng)民購(gòu)買國(guó)家養(yǎng)老保險(xiǎn)，并將這一部分資金納入“新農(nóng)?！钡慕y(tǒng)籌賬戶，待失地農(nóng)民達(dá)到退休年齡后領(lǐng)取相應(yīng)水平的養(yǎng)老金。

（三）養(yǎng)老金水平

養(yǎng)老金是否足額按時(shí)發(fā)放及其水平的高低， 將直接影響整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的最終效用。分析了“以房養(yǎng)老”與“土地?fù)Q社?！痹诨I資原則、籌資主體以及籌資來源的差異，其最終落腳點(diǎn)則在養(yǎng)老金水平上。 如前所述，“以房養(yǎng)老”的養(yǎng)老基金來源于房屋價(jià)值本身，老人出售或抵押房屋所得全部用于其養(yǎng)老金給付。 不言而喻，養(yǎng)老金水平直接與房屋價(jià)值相當(dāng)，且由于房屋固有的稀缺和增值特性，一般說來，養(yǎng)老金水平較高。 以“住房反向抵押貸款”為例，若2006 年某市城市老人的住房平均價(jià)值為18.37 萬元，60 歲后老人預(yù)期壽命為男性23.79 歲， 女性26.44歲，平均死亡率為4.272%，則可計(jì)算出老人每月可得832.32 元，每年則為9987.88 元，而到老人預(yù)期死亡年齡共得26.97 萬元，根據(jù)此方式，老人越長(zhǎng)壽則得益越多[8]。

根據(jù)“土地?fù)Q社保”規(guī)定，政府用農(nóng)民征地補(bǔ)償款的一部分為其購(gòu)買統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)。 而根據(jù)資料顯示，在我國(guó)城市建設(shè)用地征用農(nóng)用土地的過程中，承包土地的農(nóng)民、相關(guān)村集體以及有關(guān)政府在征地收入中的分配比例大致為：農(nóng)民5—10%，村集體25—30%，政府有關(guān)部門60—70%[9]。 由此可以看出，征地收益的大部分歸于了集體和相關(guān)政府部門，農(nóng)民得到的征地補(bǔ)償款僅僅是土地價(jià)值的一小部分。 如根據(jù)我國(guó)《土地管理法規(guī)定》，土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和安置補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)分別是耕地被征用前三年的平均產(chǎn)值的6 倍和4 至6 倍， 兩項(xiàng)之和底線是10 倍，高線是16 倍，最高不得超過30 倍，即如若農(nóng)民一畝地的年產(chǎn)值為2500 元錢，按照政府規(guī)定的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)30 倍來計(jì)算，那么農(nóng)民一畝地的補(bǔ)償款也只有75000 元錢，顯然，在城市化進(jìn)程的今天，農(nóng)民得到的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于了土地的實(shí)際價(jià)值[10]。然而，農(nóng)民不僅需要“割讓”其賴以生存的土地，還要拿出本就與土地實(shí)際價(jià)值不符的征地補(bǔ)償款的一部分自付購(gòu)買最低水平的養(yǎng)老保險(xiǎn)，顯然，農(nóng)民實(shí)際到手的征地補(bǔ)償款就更少了，而且購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)是保證基本生活，那么農(nóng)民年老領(lǐng)取的養(yǎng)老金也就是最基礎(chǔ)的養(yǎng)老金，其保障水平顯然過低。

（四）保障效用

首先，從實(shí)踐的推廣與覆蓋面來看，以房養(yǎng)老由于涉及房地產(chǎn)、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)領(lǐng)域及相關(guān)政府部門，并且需要這些機(jī)構(gòu)共同合作來促進(jìn)“以房養(yǎng)老”的順利實(shí)施和質(zhì)量保證，其程序復(fù)雜、涉及面廣，加之中國(guó)人固有的“但有方寸地，留于子孫享”的傳統(tǒng)觀念，使得“以房養(yǎng)老”的實(shí)踐在我國(guó)屢屢受挫。 例如2005 年開始的南京“留園以房養(yǎng)老”、2006 年開始的上?！耙苑孔灾B(yǎng)老”、2007 年北京推出的“養(yǎng)老房屋銀行”等都以失敗告終。 而對(duì)于“土地?fù)Q社保”，在此過程中，政府占據(jù)主導(dǎo)位置；因此，制度推廣的阻力相對(duì)較少，在全國(guó)的實(shí)踐雖然各有差異，但不可否認(rèn)的是其確實(shí)解決了一部分失地農(nóng)民的養(yǎng)老問題。

其次，從產(chǎn)生的問題看，如前所述，“以房養(yǎng)老”遵循的是市場(chǎng)的“等價(jià)交換”原則，在保障水平上遠(yuǎn)高于“土地?fù)Q社?！?，而且對(duì)于城市老人來說，他們不會(huì)因失去房屋而面臨失業(yè)、子女教育及城市化融入等新問題。 但是，“土地?fù)Q社?！眲t恰好相反，失地農(nóng)民可能因此而失業(yè)，加之社會(huì)保障較為單一，可能成為“無地、無崗、無?！钡摹叭裏o農(nóng)民”。 隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，征地范圍的擴(kuò)大，失地農(nóng)民數(shù)量的上升，農(nóng)民的養(yǎng)老、保障、就業(yè)等關(guān)乎生存發(fā)展的問題已經(jīng)逐漸演變成普遍關(guān)注的社會(huì)問題。

綜上所述，通過“以房養(yǎng)老”和“土地?fù)Q社?！睘槔治鑫覈?guó)城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建，可以發(fā)現(xiàn)，雖然政策的初衷是為了探索更加多元化的養(yǎng)老方式以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌資渠道，以應(yīng)對(duì)老齡化帶來的挑戰(zhàn)和滿足人們?cè)絹碓綇?fù)雜的多樣化養(yǎng)老需求；但是，在二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的困境下，我國(guó)城市和農(nóng)村在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等各方面的發(fā)展均存在較大的“鴻溝”，城市的發(fā)展相較于農(nóng)村而言具有諸多地理、政策、經(jīng)濟(jì)等方面的優(yōu)勢(shì)。 因此，在多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的實(shí)踐過程中，通常無法從根本上跳出固有的“二元困境”，農(nóng)村的發(fā)展仍然受到自然和社會(huì)等條件的限制，這就需要政府在此過程中堅(jiān)持“公平優(yōu)先、兼顧效率”的原則，來構(gòu)建符合城鄉(xiāng)實(shí)際的多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系；同時(shí)，在政策制定、籌資渠道、保障水平及促進(jìn)個(gè)人發(fā)展等方面應(yīng)給予農(nóng)村更多的關(guān)注。

三、城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異及產(chǎn)生的問題

在二元困境下進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革，城鎮(zhèn)與農(nóng)村改革措施的差異化在所難免，但改革的價(jià)值理念及相關(guān)措施首先應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公平可持續(xù)的原則。 通過“以房養(yǎng)老”與“土地?fù)Q社?！钡谋容^分析為例，發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建存在諸多差異，若長(zhǎng)期發(fā)展，不但不利于緩解固有的城鄉(xiāng)二元差異，甚至可能產(chǎn)生“次生城鄉(xiāng)二元差異”。

（一）參與主體城市多元化，農(nóng)村較為單一

城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)建的差異首先體現(xiàn)在參與主體上。 在城鎮(zhèn)，除城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度外，還有非政府組織、企業(yè)、慈善團(tuán)體、社區(qū)、商業(yè)保險(xiǎn)公司、金融機(jī)構(gòu)等參與提供養(yǎng)老服務(wù)：如非政府組織提供的社會(huì)救濟(jì)，專門針對(duì)獨(dú)居失能老人；企業(yè)一直承擔(dān)了相當(dāng)部分的社會(huì)養(yǎng)老，同時(shí)，越來越多的企業(yè)開始設(shè)立“企業(yè)年金”，為員工提供更高水平的養(yǎng)老保障；慈善團(tuán)體，如“中華慈善總會(huì)”專注于將養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)與養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合；社區(qū)養(yǎng)老近幾年已成為我國(guó)研究就近養(yǎng)老的主要模式之一；商業(yè)保險(xiǎn)公司則提供更為專業(yè)化的養(yǎng)老需求；金融機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老保險(xiǎn)，如前文中“以房養(yǎng)老”就是通過金融信托機(jī)構(gòu)參與的一種養(yǎng)老方式。 而在農(nóng)村，“新農(nóng)?！彪m然是主要的社會(huì)養(yǎng)老方式，但由于制度推廣、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面的原因，“新農(nóng)?！鄙形磳?shí)現(xiàn)人員的全覆蓋，因此，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老仍是目前農(nóng)村最主要的養(yǎng)老方式。 同時(shí)，加之資源、交通、基礎(chǔ)設(shè)施等限制，慈善機(jī)構(gòu)、非政府組織等第三方主體很難大規(guī)模地參與農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)。

因此，比較城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的參與主體，就不難解釋為什么城市不論是在社會(huì)養(yǎng)老，還是多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建都遠(yuǎn)領(lǐng)先于農(nóng)村。 這一方面是由于城鄉(xiāng)歷來資源稟賦差異明顯，客觀條件限制所致；另一方面，則是二元困境下，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革難有實(shí)質(zhì)性的突破，雖然“新農(nóng)保”制度將所有農(nóng)民均納入養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度保障之下，但是，“一刀切”的基金征繳將很多偏遠(yuǎn)山區(qū)的窮困農(nóng)民排除在制度之外，改革仍在“淺水區(qū)”徘徊。

（二）保障水平城市總體高于農(nóng)村

城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障水平的差異首先來自養(yǎng)老金給付的精算標(biāo)準(zhǔn)：在城鎮(zhèn)，企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金籌資主體主要有政府、企業(yè)和個(gè)人三方，其中國(guó)家和地方財(cái)政從財(cái)政預(yù)算中撥付一部分資金對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)收不抵支的部分進(jìn)行補(bǔ)貼； 企業(yè)的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般為工資總額的20%，此部分完全計(jì)入社會(huì)統(tǒng)籌賬戶用于基礎(chǔ)養(yǎng)老金的發(fā)放； 個(gè)人繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)自2006 年起由11%調(diào)整為8%，計(jì)入個(gè)人賬戶。 同時(shí)鼓勵(lì)職工“多繳多得”，計(jì)算方式如下：

養(yǎng)老金=基礎(chǔ)養(yǎng)老金+個(gè)人賬戶養(yǎng)老金

基礎(chǔ)養(yǎng)老金=（全省上年度在崗職工月平均工資+本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資）÷2×繳費(fèi)年限×1%①

個(gè)人賬戶養(yǎng)老金=個(gè)人賬戶存儲(chǔ)額÷計(jì)發(fā)月數(shù)（50 歲為195 個(gè)月，55 歲為170 個(gè)月，60 歲為139 個(gè)月）[1]368-372

從上述公式可以看出，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保障由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個(gè)人賬戶養(yǎng)老金組成，且個(gè)人賬戶部分具有激勵(lì)性質(zhì)，養(yǎng)老保障水平也是水漲船高。 而在農(nóng)村，“新農(nóng)?！钡酿B(yǎng)老基金雖同樣來自政府、集體和個(gè)人三方，但按規(guī)定集體有條件才給予補(bǔ)助，相反，這一塊的籌集資金就是空白。 同時(shí)， 政府確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金為55 元/月， 個(gè)人賬戶部分設(shè)100、200、300、400、500、600、700、800、900、1000、1500、2000 元等12 個(gè)基本繳費(fèi)檔次， 部分省市根據(jù)實(shí)際情況還增設(shè)了3000 元的繳費(fèi)檔次。 農(nóng)民根據(jù)自身經(jīng)濟(jì)狀況進(jìn)行選擇，顯然，這樣整齊劃一的給付與繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒有考慮各地的實(shí)際社會(huì)消費(fèi)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，且水平明顯偏低[11]。低水平的養(yǎng)老金給付，自然導(dǎo)致低水平的保障，城鄉(xiāng)二元差異得不到根本改善。

另一方面，城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的構(gòu)建不僅要充實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金，提高保障水平，更要注重縮小城鄉(xiāng)差距，保證公平。 但研究發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)大多輔助性的養(yǎng)老保險(xiǎn)方式均是建立在二元困境的基礎(chǔ)上，城市保障水平普遍高于農(nóng)村，如前文中“以房養(yǎng)老”的保障水平明顯高于“土地?fù)Q社保”；再如近幾年大為提倡的“社區(qū)養(yǎng)老”，因農(nóng)村不具備基本的服務(wù)設(shè)施，及相關(guān)人才缺乏等因素的制約，實(shí)際上農(nóng)民享受到的養(yǎng)老服務(wù)水平也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。

（三）可持續(xù)發(fā)展能力農(nóng)村低于城市

養(yǎng)老保障權(quán)作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，它的本質(zhì)是一種社會(huì)財(cái)富的轉(zhuǎn)移再分配，且再分配過程中首先應(yīng)注重公平。 然而在全面深化改革的背景下，面臨人口老齡化、養(yǎng)老基金空缺等諸多挑戰(zhàn)，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革既要堅(jiān)持公平，又要注重城鄉(xiāng)的均衡、可持續(xù)發(fā)展，在發(fā)展中逐步消解城鄉(xiāng)二元差異。 比較城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的差異，發(fā)現(xiàn)以下兩個(gè)方面的問題將不利于我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展。

1.養(yǎng)老資源不具有共享性

在老齡化社會(huì)的今天，養(yǎng)老問題的有效解決既要有相關(guān)政策的支持，又要有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)的保障實(shí)施。 在城市，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建立較早，體系相對(duì)成熟，且相配套的基礎(chǔ)設(shè)施較為完備，養(yǎng)老所需的各方面資源相對(duì)豐富；然而在農(nóng)村，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平普遍落后，導(dǎo)致部分農(nóng)民連基本養(yǎng)老保險(xiǎn)都無力繳費(fèi)，何談再加入諸如商業(yè)保險(xiǎn)等其他層次的保障之中。 在醫(yī)療資源方面，農(nóng)村地區(qū)普遍缺乏精良的醫(yī)療設(shè)備和專業(yè)的醫(yī)術(shù)人才，導(dǎo)致高齡、重病、失能老人得不到及時(shí)的醫(yī)療關(guān)懷，無疑加大養(yǎng)老工作的難度；在老人的照料陪伴方面，更是當(dāng)前農(nóng)村面臨的一大難題，由于青壯年勞動(dòng)力大都外出求學(xué)或務(wù)工，因此“老年村”、“空巢村”常常成了農(nóng)村的代名詞，家庭養(yǎng)老成為“一紙空談”。 正是由于城鄉(xiāng)在資源稟賦方面的客觀差異，這些資源在一定程度上無法實(shí)現(xiàn)自由流動(dòng)和共享，造成農(nóng)村許多輔助性養(yǎng)老方式僅僅停留在理論層面，而無法付諸實(shí)踐，可持續(xù)發(fā)展能力極弱，如新型的農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老因老人集中居住程度低及養(yǎng)老院人員、醫(yī)療資源匱乏等原因而困難重重。

2.由養(yǎng)老成本差導(dǎo)致的個(gè)體發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)性

我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)歷了國(guó)家養(yǎng)老、單位養(yǎng)老到如今的社會(huì)養(yǎng)老三個(gè)階段。 社會(huì)養(yǎng)老的特點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)國(guó)家、單位和個(gè)人三方的共同責(zé)任，因此，養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)于公民個(gè)人來說需要支付一定的養(yǎng)老成本，這一點(diǎn)在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的籌集中均有體現(xiàn)，即公民均需繳納一定的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。然而，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老成本及其帶給居民個(gè)體的影響是有差異的，就多層次養(yǎng)老而言，不同的養(yǎng)老模式選擇，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老成本差異更加明顯。以本文提到的“以房養(yǎng)老”和“土地?fù)Q社保”為例，相比前者，農(nóng)民失去土地或宅基地后所面臨的就業(yè)、城市融入、社會(huì)關(guān)系重構(gòu)、子女教育等風(fēng)險(xiǎn)，均是其獲得養(yǎng)老保障的成本，而這種成本的代價(jià)又可能產(chǎn)生新的社會(huì)問題：據(jù)統(tǒng)計(jì)研究，當(dāng)前有60%的失地農(nóng)民生活十分困難，失地后有穩(wěn)定收入且不影響其未來發(fā)展的只占30%；同時(shí)據(jù)國(guó)土資源部的數(shù)據(jù)表明，全國(guó)1/3 的上訪問題涉及土地問題，其中60%由征地問題而引發(fā)[12]。 試問，如若農(nóng)民付出的養(yǎng)老成本與其所得成正比，失地農(nóng)民問題又怎會(huì)演化成如此嚴(yán)重的社會(huì)問題？因此，這樣的農(nóng)村養(yǎng)老方式相比城市而言顯然是不科學(xué)的，既不利于縮小城鄉(xiāng)二元差距，也不利于保障農(nóng)民的發(fā)展利益。

3.跨代貧窮

受計(jì)劃生育政策的影響，現(xiàn)代社會(huì)我國(guó)的家庭結(jié)構(gòu)多為“421”型，養(yǎng)老壓力不僅是國(guó)家層面的問題，更是社會(huì)家庭單元面臨的巨大挑戰(zhàn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，我國(guó)老年撫養(yǎng)比2005年為10.7%，而2013 年則為13.1%，并呈現(xiàn)逐年上升的趨勢(shì)②。 這表明，若干年內(nèi)，年輕一代勞動(dòng)力人口贍養(yǎng)父輩甚至祖輩的壓力隨著社會(huì)的發(fā)展將有增無減，若養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革僅僅停留在關(guān)注“老年人口”的層面而不注重減輕年輕一代勞動(dòng)人口的壓力，這不僅可能使得“代際贍養(yǎng)”步履維艱，也可能導(dǎo)致“跨代貧窮”，激發(fā)矛盾，加劇社會(huì)不穩(wěn)定因素。

四、結(jié)論與建議

通過“以房養(yǎng)老”和“土地?fù)Q社?！钡谋容^分析，可以發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展在參與主體、保障水平和可持續(xù)發(fā)展等方面均存在較大的差異。 這些差異使得建構(gòu)在二元結(jié)構(gòu)下的城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系不能實(shí)現(xiàn)縮小城鄉(xiāng)二元差距、 提高養(yǎng)老保障水平的既定目標(biāo)；尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展本就“先天不足”，如若多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的發(fā)展仍然不能堅(jiān)持“公平”和“農(nóng)民利益為先”的原則，長(zhǎng)此以往，不但不利于解決越來越復(fù)雜的養(yǎng)老問題，甚至可能因?yàn)槌青l(xiāng)養(yǎng)老在制度設(shè)計(jì)、政策支持、個(gè)人養(yǎng)老成本及發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等方面的差異而導(dǎo)致城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分配不公、農(nóng)民老年貧困、農(nóng)村跨代貧窮等問題的產(chǎn)生。 在本文，這些問題統(tǒng)稱為“次生城鄉(xiāng)二元差異”。 因此，基于上述問題提出以下建議。

（一）促進(jìn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源分配的均衡化是前提

多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的構(gòu)建既是應(yīng)對(duì)新挑戰(zhàn)的需要， 又是彌補(bǔ)正式養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不足的方式。 城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展的差異首先來源于養(yǎng)老資源分配不均，因此，多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的構(gòu)建首先應(yīng)以平衡城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源為首要目標(biāo)，具體可從以下幾個(gè)方面入手：

（1）完善養(yǎng)老財(cái)政預(yù)算，并逐步提升對(duì)農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老投入。 在城市，堅(jiān)持完善現(xiàn)有的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，通過將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金納入財(cái)政預(yù)算的方式，推進(jìn)養(yǎng)老基金統(tǒng)籌層次的提高，并繼續(xù)發(fā)揮城市資源集聚和整合的優(yōu)勢(shì)，推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的全面深化改革。 在農(nóng)村，逐步提升對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的財(cái)政投入，支持農(nóng)村養(yǎng)老院的擴(kuò)建、增添床位、配置專業(yè)人才等，完善農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老的硬件需求，改善農(nóng)村公共養(yǎng)老設(shè)施缺乏的現(xiàn)狀，為養(yǎng)老資源逐步向農(nóng)村流動(dòng)提供有利條件，以促進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老的集中化、規(guī)范化發(fā)展，并逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)養(yǎng)老資源的均衡化。

（2）通過政府引導(dǎo)，積極發(fā)揮社會(huì)公益組織的力量。 公益組織參與養(yǎng)老服務(wù)，是社會(huì)化養(yǎng)老的重要補(bǔ)充，對(duì)于豐富城鄉(xiāng)養(yǎng)老資源有百利而無一害。 尤其是在農(nóng)村地區(qū)，由當(dāng)?shù)卣龑?dǎo)，積極鼓勵(lì)社會(huì)公益組織參與農(nóng)村養(yǎng)老，不僅有助于豐富農(nóng)村養(yǎng)老資源，而且有利于借助第三方力量探索更加多元化的養(yǎng)老模式，以解決農(nóng)村越來越復(fù)雜的養(yǎng)老問題。

（3）發(fā)揮養(yǎng)老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、農(nóng)民專業(yè)合作社等集體組織的作用，從人、財(cái)、物各方面整合農(nóng)村養(yǎng)老資源。 在經(jīng)濟(jì)、自然條件落后的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)充分利用、整合固有資源，以養(yǎng)老院為依托，衛(wèi)生院提供老年醫(yī)療支持與服務(wù)，政府鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)效益較好的專業(yè)合作社提供一定的資金支持，以實(shí)現(xiàn)各方力量的整合，多渠道完善農(nóng)村養(yǎng)老。

（4）以行政村為單位，由當(dāng)?shù)孛裾趾蜕绫＞譅款^，探索農(nóng)村“互助養(yǎng)老”新模式，挖掘農(nóng)村潛在資源。 隨著城鎮(zhèn)化的加劇，失地農(nóng)民數(shù)量的增多，大批青壯年勞動(dòng)力紛紛外出務(wù)工，使得農(nóng)村大部分“空巢老人”，甚至“失能老人”缺乏長(zhǎng)期的照料。由政府相關(guān)部門牽頭，鼓勵(lì)當(dāng)?shù)乩先酥g相互照料，既緩解了年輕一代的養(yǎng)老壓力，又就近緩解了農(nóng)村部分“留守老人”無人照料的尷尬局面。

（二）提高保障水平是目標(biāo)

多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的構(gòu)建不僅要實(shí)現(xiàn)公民的“老有所養(yǎng)”，而且要以“高質(zhì)量養(yǎng)老”為目標(biāo)。 通過養(yǎng)老資源在城鄉(xiāng)之間的合理、均衡配置，完善多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，為城鄉(xiāng)居民提供多樣化的養(yǎng)老選擇，以促進(jìn)保障水平逐步提高的同時(shí)，為全面提高農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老保障水平，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，為此提出以下幾點(diǎn)建議：

（1）養(yǎng)老金給付既要保障基本生活水平，又要根據(jù)不同地區(qū)的物價(jià)水平和社會(huì)平均工資進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。 在城市，養(yǎng)老金水平的確定應(yīng)以當(dāng)?shù)厣鐣?huì)平均工資和消費(fèi)水平為指導(dǎo)，并以“養(yǎng)老金并軌”為轉(zhuǎn)型契機(jī)，逐步縮小因職業(yè)差別而引起的養(yǎng)老金水平差異，以促進(jìn)社會(huì)公平。在農(nóng)村，“新農(nóng)?！币?guī)定，國(guó)家財(cái)政按每月55 元/人對(duì)農(nóng)村老人進(jìn)行補(bǔ)貼，這樣“一刀切”的標(biāo)準(zhǔn)并不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀。 因此，各級(jí)政府在國(guó)家補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，應(yīng)按當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平和社會(huì)平均工資，科學(xué)計(jì)算農(nóng)村地區(qū)的養(yǎng)老金給付標(biāo)準(zhǔn)，并實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)調(diào)整，以保證農(nóng)村養(yǎng)老水平逐步提高。

（2）“失地農(nóng)民利益為先”。 “土地?fù)Q社?！睉?yīng)充分考量土地的增值潛力，科學(xué)評(píng)估農(nóng)民失去土地后的生存和發(fā)展能力，以確定合理水平的養(yǎng)老金給付，在不損害農(nóng)民利益、不降低養(yǎng)老保障水平的前提下發(fā)揮土地的養(yǎng)老保障功能。 同時(shí)，在此過程中，要適度提高農(nóng)村養(yǎng)老金給付水平，以保證失地農(nóng)民不至于陷入老年貧困而產(chǎn)生新的社會(huì)問題。

（3）在有條件的行政村或者農(nóng)村集中居住社區(qū)，建立“社會(huì)工作流動(dòng)站”，并配備專業(yè)社工人員。 通過“助人自助”的理念引導(dǎo)農(nóng)村老人實(shí)現(xiàn)自我照料和相互關(guān)懷的同時(shí)，以社工站為依托，充分利用農(nóng)村當(dāng)?shù)刭Y源，定期開展諸如廣場(chǎng)舞、腰鼓隊(duì)、象棋比賽等體育文化活動(dòng)，豐富農(nóng)村老人的精神文化生活，力求從物質(zhì)、精神兩個(gè)層面提高農(nóng)村養(yǎng)老保障水平。

（三）保證可持續(xù)發(fā)展是根本

隨著全面深化改革的逐步推進(jìn)，不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展階段，養(yǎng)老問題也將呈現(xiàn)不同的特點(diǎn)；因此，只有實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展，提高制度應(yīng)對(duì)變化和抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，才能從根本上解決我國(guó)的養(yǎng)老問題。 就如何實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)的可持續(xù)發(fā)展， 提出以下幾點(diǎn)建議供相關(guān)政府部門參考：

（1）在農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的前提是保證農(nóng)民個(gè)體的可持續(xù)發(fā)展，以提高他們自我保障的能力。 如針對(duì)“年輕的失地農(nóng)民”，在征地補(bǔ)償中不僅僅需要為其購(gòu)買養(yǎng)老保險(xiǎn)，政府和相關(guān)征地單位更要注重其就業(yè)和發(fā)展，并有義務(wù)為他們提供就業(yè)指導(dǎo)與相關(guān)技能培訓(xùn)，提高他們的生存和自我發(fā)展能力，以保證這些人不會(huì)因?yàn)檎鞯囟萑胧I(yè)，甚至貧困。

（2）在城市，開征社會(huì)保障稅，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路。 開征社會(huì)保障稅，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金來源渠道法制化，通過法律的強(qiáng)制力和約束力保證養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的規(guī)范和可持續(xù)發(fā)展；同時(shí)，逐步實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老金并軌，消除養(yǎng)老保險(xiǎn)的體制差異，必將有利于推進(jìn)我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平和可持續(xù)發(fā)展。

（3）高度重視“居家養(yǎng)老”服務(wù)體系的構(gòu)建。在我國(guó)，“居家養(yǎng)老”具有天然的優(yōu)勢(shì)，它既符合我國(guó)的養(yǎng)老文化傳統(tǒng)，又是應(yīng)對(duì)老齡化和高齡化的必由之路。 2006 年2 月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了全國(guó)老齡工作委員會(huì)辦公室、國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部、民政部、國(guó)家稅務(wù)總局等十部委聯(lián)合制定的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的意見》提出了“逐步建立和完善以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)體系”。這表明，未來積極發(fā)展“居家養(yǎng)老”服務(wù)體系是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的一個(gè)基本方向。 但是在此過程中， 政府應(yīng)當(dāng)著力建設(shè)農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)的公共設(shè)施以及人才隊(duì)伍的培養(yǎng)，從而逐漸改善農(nóng)村公共養(yǎng)老服務(wù)落后的現(xiàn)狀[13-14]。

（4）高度重視教育的作用。正所謂“治貧先治愚”，而“治愚”的關(guān)鍵在教育，不論是在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村， 要從根本上促進(jìn)人的可持續(xù)發(fā)展， 必須通過教育來提高人的自我提高和自我發(fā)展能力。 在農(nóng)村，一方面要在繼續(xù)普及義務(wù)教育的同時(shí)著力提高教育的水平，注重農(nóng)村知識(shí)教育和素質(zhì)教育的有機(jī)結(jié)合；另一方面，政府要在農(nóng)民中宣傳“終身學(xué)習(xí)”的理念，對(duì)農(nóng)民的職業(yè)技能進(jìn)行長(zhǎng)期而系統(tǒng)的培訓(xùn)，以提高農(nóng)民應(yīng)對(duì)失地及其他風(fēng)險(xiǎn)的能力。 在城市，大力發(fā)展應(yīng)用型教育以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)對(duì)應(yīng)用型人才的需求。

注釋：

①本人指數(shù)化月平均繳費(fèi)工資=全省上年度在崗職工月平均工資×本人平均繳費(fèi)指數(shù)。

②老年人口撫養(yǎng)比也稱老年人口撫養(yǎng)系數(shù)： 指某一人口中老年人口數(shù)與勞動(dòng)年齡人口數(shù)之比。 通常用百分比表示，用以表明每100 名勞動(dòng)年齡人口要負(fù)擔(dān)多少名老年人；老年人口撫養(yǎng)比是從經(jīng)濟(jì)角度反映人口老化社會(huì)后果的指標(biāo)之一。

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