王玉慧，萬(wàn)瑩，王美菊

(1.臨沂市國(guó)土資源局，山東 臨沂　276000；2.臨沂市國(guó)土資源局蘭山分局，山東 臨沂　276000)

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淺析臨沂市蘭山區(qū)“多規(guī)合一”

王玉慧1，萬(wàn)瑩2，王美菊1

(1.臨沂市國(guó)土資源局，山東 臨沂276000；2.臨沂市國(guó)土資源局蘭山分局，山東 臨沂276000)

目前，在我國(guó)以土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為主體的各項(xiàng)規(guī)劃間存在矛盾沖突，嚴(yán)重制約了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。該文通過(guò)闡述臨沂市蘭山區(qū)“多規(guī)合一”面臨的問(wèn)題，系統(tǒng)分析了各規(guī)劃的現(xiàn)狀和銜接情況，結(jié)合蘭山區(qū)實(shí)際，提出了相應(yīng)的對(duì)策建議，對(duì)當(dāng)前正在開(kāi)展的“多規(guī)合一”工作具有較好的參考價(jià)值。

土地利用總體規(guī)劃；“多規(guī)合一”；對(duì)策建議；臨沂市蘭山區(qū)

引文格式：王玉慧，萬(wàn)瑩，王美菊.淺析臨沂市蘭山區(qū)“多規(guī)合一”[J].山東國(guó)土資源，2015,31(6)：78-80. WANG Yuhui, WAN Ying, WANG Meiju. Analysis on “Multiple Planning Integration”in Lanshan District of Linyi City[J].Shandong Land and Resources, 2015,31(6):78-80.

0　引言

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)以及國(guó)家對(duì)基本農(nóng)田的嚴(yán)控，各項(xiàng)規(guī)劃間相互矛盾和相互制約的現(xiàn)象日漸突出：城市發(fā)展定位之間的錯(cuò)位；重大項(xiàng)目的資金安排、規(guī)劃選址、農(nóng)轉(zhuǎn)用報(bào)批間步驟不一致；城市空間結(jié)構(gòu)布局和基本農(nóng)田劃定相互沖突等。

為全面推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化進(jìn)程，解決因研究區(qū)規(guī)劃過(guò)多，相互矛盾，覆蓋廣度、深度不夠?qū)е碌某青l(xiāng)分割、重城輕鄉(xiāng)、用地粗放等問(wèn)題，“多規(guī)合一”勢(shì)在必行。

1　研究背景及研究區(qū)相關(guān)規(guī)劃情況

1.1研究背景

2014年3月16日，《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》發(fā)布，其中指出：要推動(dòng)有條件地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等“多規(guī)合一”[1]。目前，我國(guó)各地區(qū)規(guī)劃體系主要以土地利用總體規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“土地規(guī)劃”)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃(以下簡(jiǎn)稱(chēng)“發(fā)展規(guī)劃”)、城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)。這三類(lèi)規(guī)劃分別由國(guó)土系統(tǒng)、發(fā)改委系統(tǒng)、住建系統(tǒng)編制審批。各規(guī)劃制定內(nèi)容時(shí)常出現(xiàn)重疊交叉、相互矛盾，實(shí)施時(shí)又存在管理分割的情況。

同時(shí)，更廣泛的“多規(guī)”還包括生態(tài)、交通、環(huán)境等方面的專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，均由各部門(mén)各自制定，很容易出現(xiàn)沖突。在現(xiàn)行規(guī)劃體系下，各規(guī)劃的有效性和協(xié)同性大打折扣，由規(guī)劃互不銜接衍生出的資源浪費(fèi)和效率低下現(xiàn)象已成為城市升級(jí)和新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)亟待解決的重要問(wèn)題。

1.2研究區(qū)各規(guī)劃現(xiàn)狀

1.2.1經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃

發(fā)展規(guī)劃制定經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)，是各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃的制定依據(jù)。由蘭山區(qū)發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)編制的發(fā)展規(guī)劃，是對(duì)蘭山區(qū)生產(chǎn)力分布、重大建設(shè)項(xiàng)目和區(qū)域經(jīng)濟(jì)重要比例關(guān)系等作出的規(guī)劃，為蘭山區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)定目標(biāo)和方向。目前，蘭山區(qū)正處于“十二五”規(guī)劃發(fā)展時(shí)期。

1.2.2土地利用總體規(guī)劃

土地規(guī)劃確定的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)界線、占補(bǔ)平衡原則、建設(shè)用地范圍和指標(biāo)審批制度，是宏觀調(diào)控的最有力手段，是執(zhí)行最嚴(yán)格、影響面最大、覆蓋范圍最廣的空間規(guī)劃。由臨沂市國(guó)土資源局蘭山分局負(fù)責(zé)編制的土地規(guī)劃，是蘭山區(qū)政府依法對(duì)區(qū)域內(nèi)土地資源的合理使用、治理、保護(hù)在時(shí)空上所作的總體安排和布局。目前，《蘭山區(qū)土地利用總體規(guī)劃(2006—2020年)》正在嚴(yán)格實(shí)施。

1.2.3城鄉(xiāng)規(guī)劃

城鄉(xiāng)規(guī)劃的實(shí)質(zhì)就是政府在其管制范圍內(nèi)提供公共物品、建立空間秩序、落實(shí)發(fā)展規(guī)劃的重要手段[2]。城鄉(xiāng)規(guī)劃主要用于合理配置城鄉(xiāng)空間資源，其根本目的是促進(jìn)區(qū)域城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

2　“多規(guī)合一”的探索應(yīng)用

2.1城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃間協(xié)調(diào)銜接存在的問(wèn)題

2.1.1空間布局方面

對(duì)比蘭山區(qū)土地規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃可知，兩者有相似的管制區(qū)劃定要求。土地規(guī)劃中將全區(qū)土地劃分為允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)，城市規(guī)劃將蘭山區(qū)劃分為適建區(qū)、限建區(qū)、禁建區(qū)。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一導(dǎo)致兩規(guī)確定的各管制區(qū)域不對(duì)等，如土地規(guī)劃中將基本農(nóng)田劃入限制建設(shè)區(qū)而城市規(guī)劃將其劃入禁止建設(shè)區(qū)范疇。此外，由于編制技術(shù)、用地分類(lèi)體系、規(guī)劃目的等差異，蘭山區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地規(guī)劃劃定結(jié)果存在一定沖突。

2.1.2建設(shè)用地規(guī)模控制方面

在規(guī)劃編制過(guò)程中，土地規(guī)劃以上級(jí)下達(dá)的建設(shè)用地總規(guī)模、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地規(guī)模等指標(biāo)為依據(jù)，確定區(qū)域城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制邊界,“以供給定需求”；而城鄉(xiāng)規(guī)劃從城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展需要出發(fā)，根據(jù)規(guī)劃地區(qū)人口增長(zhǎng)、城鎮(zhèn)化率的提升預(yù)測(cè)值等，確定用地規(guī)模[3]，“以需求定供給”。編制思路的不同，導(dǎo)致了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模出現(xiàn)差異。

2.2發(fā)展規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃間銜接存在的問(wèn)題

蘭山區(qū)“十二五”規(guī)劃是在綜合分析全區(qū)“十二五”時(shí)期發(fā)展環(huán)境和形勢(shì)的基礎(chǔ)上，明確未來(lái)5年的戰(zhàn)略重點(diǎn)、政策導(dǎo)向和保障措施。而城鄉(xiāng)規(guī)劃是從全區(qū)各行業(yè)用地需求的角度出發(fā)進(jìn)行各種土地利用的時(shí)空安排，側(cè)重于城市的建設(shè)和發(fā)展，兩規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)數(shù)據(jù)存在差異，并不完全一致。

2.3實(shí)施“多規(guī)合一”工作面臨的問(wèn)題

2.3.1各項(xiàng)規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不同

(1)坐標(biāo)體系不統(tǒng)一：現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃采用西安80坐標(biāo)系統(tǒng)，城市規(guī)劃采用地方坐標(biāo)系統(tǒng)，而規(guī)劃合一工作需在統(tǒng)一的工作平臺(tái)上和坐標(biāo)系上進(jìn)行，因此需要對(duì)坐標(biāo)系統(tǒng)轉(zhuǎn)換進(jìn)行研究。

(2)分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一：土地利用總體規(guī)劃采用《市縣鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程》；城鄉(xiāng)規(guī)劃均采用《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GBJl37-1990)》或采用《城市用地分類(lèi)與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)(GB50137-2011)》。二者分類(lèi)標(biāo)準(zhǔn)不同。

2.3.2各規(guī)劃審批與實(shí)施管理方式不同

(1)從規(guī)劃期限看：發(fā)展規(guī)劃為5年一規(guī)劃，要求開(kāi)展規(guī)劃中期評(píng)估；土地規(guī)劃為10～15年開(kāi)展一輪編制工作，要求開(kāi)展規(guī)劃中期評(píng)估工作；城鄉(xiāng)規(guī)劃一般為20年一編制，并要求開(kāi)展規(guī)劃實(shí)施評(píng)估。

(2)從編制與審批看：發(fā)展規(guī)劃由地方主導(dǎo)編制，由本級(jí)人大審批，主要反映地方發(fā)展目標(biāo)及訴求；城鄉(xiāng)規(guī)劃由國(guó)務(wù)院或上級(jí)政府審批，但重點(diǎn)結(jié)合城市特點(diǎn)反映地方發(fā)展訴求；土地規(guī)劃由地方負(fù)責(zé)編制，但由國(guó)務(wù)院或上級(jí)政府審批，指標(biāo)逐級(jí)下達(dá)，并強(qiáng)調(diào)耕地、基本農(nóng)田。從實(shí)施方式看：發(fā)展規(guī)劃主要通過(guò)年度建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃進(jìn)行實(shí)施，并通過(guò)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、校正和反饋；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要通過(guò)近期建設(shè)規(guī)劃及控制詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行實(shí)施，并通過(guò)衛(wèi)星遙感影像檢查及實(shí)施評(píng)估報(bào)告進(jìn)行監(jiān)測(cè)、校正和反饋；土地規(guī)劃主要以年度土地利用計(jì)劃為依據(jù)通過(guò)規(guī)劃修改保障國(guó)家、省、市建設(shè)項(xiàng)目落實(shí)。

(3)從監(jiān)督考核看：發(fā)展規(guī)劃主要通過(guò)人大年度審議方式監(jiān)督考核；城鄉(xiāng)規(guī)劃主要通過(guò)規(guī)劃實(shí)施評(píng)估進(jìn)行監(jiān)督考核；土地規(guī)劃主要通過(guò)年度計(jì)劃指標(biāo)使用、耕地目標(biāo)責(zé)任制、規(guī)劃實(shí)施評(píng)估等方式進(jìn)行監(jiān)督考核。

3　“多規(guī)合一”實(shí)現(xiàn)的途徑

3.1統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和規(guī)劃用地標(biāo)準(zhǔn)

建立同一個(gè)口徑的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)(一般采用統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布數(shù)據(jù))、人口規(guī)模(一般采用公安部門(mén)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù))、土地利用現(xiàn)狀(一般采用國(guó)土部門(mén)的土地變更調(diào)查數(shù)據(jù))等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料庫(kù)，用國(guó)土部門(mén)的土地標(biāo)準(zhǔn)作為規(guī)劃編制的用地標(biāo)準(zhǔn)，避免因標(biāo)準(zhǔn)不一致所帶來(lái)的困難與問(wèn)題，詳見(jiàn)表1。

表1　各規(guī)劃內(nèi)容協(xié)調(diào)目標(biāo)

3.2構(gòu)建“多規(guī)合一”工作機(jī)制

在現(xiàn)行的行政機(jī)構(gòu)體系下，不同規(guī)劃分別由不同部門(mén)編制，各部門(mén)之間缺乏有效溝通，因此，應(yīng)明確由區(qū)委區(qū)政府作為“多規(guī)合一”統(tǒng)籌主體，在規(guī)劃編制過(guò)程中以“全區(qū)性統(tǒng)籌制”替代“分部門(mén)負(fù)責(zé)制”。同時(shí)，為確保各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府和各職能部門(mén)能充分反映訴求，需要充分協(xié)調(diào)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)政府和各職能部門(mén)下屬的技術(shù)機(jī)構(gòu)。

3.3搭建“一張圖”加“一張表”的管理平臺(tái)

遵循“數(shù)據(jù)與應(yīng)用分離”的基本原則，所有數(shù)據(jù)資源集中管理、集中維護(hù)，分布使用[4]：首先是將各類(lèi)空間信息集中反映在“一張圖”上。建立數(shù)據(jù)基礎(chǔ)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)以及有效的空間數(shù)據(jù)更新機(jī)制[5]。將各項(xiàng)規(guī)劃所涉及的用地邊界、建設(shè)項(xiàng)目、發(fā)展目標(biāo)、人口規(guī)模、建設(shè)用地指標(biāo)、功能布局等空間和非空間性的信息統(tǒng)一到一張圖上。其次是在“一張表”上集合近期目標(biāo)、項(xiàng)目立項(xiàng)、資金安排、規(guī)劃選址、用地預(yù)審、項(xiàng)目進(jìn)度等項(xiàng)目信息，動(dòng)態(tài)跟蹤項(xiàng)目的推進(jìn)情況，促進(jìn)區(qū)內(nèi)各部門(mén)間的合作。

3.4優(yōu)化機(jī)制構(gòu)建“多規(guī)和諧”

充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用，形成相互協(xié)作，相互促進(jìn)的互動(dòng)機(jī)制，建立一個(gè)協(xié)同、平衡、穩(wěn)定、和諧的“多規(guī)并存”管理體系。具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)國(guó)家計(jì)劃和市場(chǎng)需求，制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，以此為依據(jù)，制定城鄉(xiāng)規(guī)劃，以及落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目的空間布局；上級(jí)政府依據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)和城市規(guī)劃建設(shè)范圍，制定土地規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等規(guī)劃。反過(guò)來(lái)，區(qū)域的發(fā)展規(guī)劃也應(yīng)根據(jù)市場(chǎng)需求，結(jié)合土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等相關(guān)指標(biāo)修正發(fā)展目標(biāo)。

4　結(jié)論

綜上所述，以發(fā)展規(guī)劃、土地規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃為基礎(chǔ)的各項(xiàng)規(guī)劃之間存在矛盾沖突，在內(nèi)容、空間覆蓋范圍、審批實(shí)施流程等方面也存在差異。唯有從規(guī)劃編制、規(guī)劃協(xié)調(diào)、編制標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃管理等多個(gè)維度同時(shí)啟動(dòng)工作，才能保證“多規(guī)合一”工作的有效實(shí)施。

[1]譚夢(mèng)昕.“多規(guī)合一”的旅游主導(dǎo)路徑——以《成都溫江區(qū)生態(tài)旅游區(qū)多規(guī)合一發(fā)展規(guī)劃》為例[N].中國(guó)旅游報(bào)，2014-07-02(16).

[2]郭耀武，胡華穎.“三規(guī)合一”？還是應(yīng)“三規(guī)和諧”——對(duì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃的制度思考[J].廣東經(jīng)濟(jì)，2010，(1)：33-38.

[3]樊林京，李麗娟，白世強(qiáng).相關(guān)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃“多規(guī)融合”探索[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014，42(9)：2750-2751.

[4]黃葉君.差異·融合——對(duì)“三規(guī)合一”的再思考[M].南京：東南大學(xué)電子音像出版社，2011：2007-2018.

[5]密長(zhǎng)林，孫景廣，姜莉，等.臨沂市國(guó)土資源數(shù)字執(zhí)法系統(tǒng)的設(shè)計(jì)與實(shí)現(xiàn)[J].山東國(guó)土資源，2011，27(4)：47-49.

[6]尹建國(guó)，曲黨政，張英.淺談“數(shù)字城市”建設(shè)與城市規(guī)劃[J].山東國(guó)土資源，2011，27(5)：63-64.

Analysis on “Multiple Planning Integration” in Lanshan District of Linyi City

WANG Yuhui1, WAN Ying2, WANG Meiju1

(1. Linyi Bureau of Land and Resources, Shandong Linyi 276000, China; 2. Lanshan Branch Bureau of Linyi Bureau of Land and Resources, Shandong Linyi 276000, China)

At present, there are some contradictions in the various plannings which base on general land use plan, urban comprehensive plan and the social and economic development in our country, which have restricted the development of local economy. In this paper, through analysis on problems occurred in "multiple planning integration" in Lanshan district of Linyi city, present condition and connection of all plans have been analyzed as well. Combining with practical circumstances in Lanshan district, some suggestions have been put forward to improve “multiple planning integration”. It has some good references for carrying out the project of "multiple planning integration" .

General land use plan; “multiple planning integration”; countermeasures; Lanshan district in Linyi city

2014-09-29；

2014-12-08；編輯：曹麗麗

王玉慧(1976—)，女，山東臨沂人，工程師，主要從事國(guó)土資源管理及規(guī)劃研究工作；E-mail：76369@126.com

301.2

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