重大災(zāi)害應(yīng)急管理中政府與NGO的虛擬合作
——一種新的合作模式構(gòu)想

田華文

（山東科技大學(xué)，山東青島266590；東北大學(xué)，遼寧沈陽(yáng)110819）

·行政學(xué)研究·

重大災(zāi)害應(yīng)急管理中政府與NGO的虛擬合作
——一種新的合作模式構(gòu)想

田華文

（山東科技大學(xué)，山東青島266590；東北大學(xué)，遼寧沈陽(yáng)110819）

當(dāng)前，NGO已經(jīng)成為我國(guó)重大災(zāi)害應(yīng)急管理中的重要力量。在過(guò)去的幾次重大災(zāi)害事件中我國(guó)NGO暴露出了與政府缺乏有效合作的問(wèn)題，大大制約了其作用的發(fā)揮。虛擬組織是在私人領(lǐng)域已經(jīng)被證明了的高效的組織形式和組織理念，可嘗試將其引入公共領(lǐng)域，作為樣板設(shè)計(jì)政府與NGO的“虛擬合作同盟”。該同盟基于社會(huì)需要成立，由政府擔(dān)當(dāng)核心并負(fù)責(zé)發(fā)起，依賴(lài)高效的信息流動(dòng)以及政府與NGO間的高度信任，具有靈活、高效、低成本、廣覆蓋等優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，“虛擬合作同盟”可行與否還需要實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

虛擬組織；應(yīng)急管理；NGO；政府

DOl：10.3969/j.issn.1671-7155.2015.03.009

近幾年，我國(guó)NGO的發(fā)展?fàn)顩r令人振奮，無(wú)論是數(shù)量還是質(zhì)量都有了較大幅度的提升，在汶川地震、玉樹(shù)地震等幾次重大自然災(zāi)害中，NGO的表現(xiàn)贏得了全社會(huì)的交口稱(chēng)贊。顯著的進(jìn)步值得稱(chēng)道，但同時(shí)NGO在參與救災(zāi)的過(guò)程中也暴露出了一些不足和短板。例如，各NGO組織（包括志愿者群體及個(gè)人）基本都是各自為戰(zhàn)，缺乏必要的合作，尤其表現(xiàn)在NGO和政府之間。作為最重要的兩股力量在救災(zāi)中基本各行其是，沒(méi)有形成合力，無(wú)形中削弱了社會(huì)總體救災(zāi)力量［1］。本文的主旨便是針對(duì)該問(wèn)題設(shè)計(jì)一種政府與NGO的合作模式，以實(shí)現(xiàn)兩者間的有效合作，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的最大整合。

一、重大災(zāi)害應(yīng)急管理中政府的合作對(duì)象分析

重大災(zāi)害應(yīng)急管理的參與者既包括政府，又包括各類(lèi)NGO，同時(shí)還包括沒(méi)有形成組織形態(tài)的志愿者群體及個(gè)人，當(dāng)然，政府和NGO是其中的主力軍。從政府的角度看，各類(lèi)NGO及非組織化的群體、個(gè)人都是重要的合作對(duì)象，他們各具特點(diǎn)，與政府的合作形式也不盡相同，因此有必要先對(duì)各合作對(duì)象做簡(jiǎn)單的分類(lèi)與分析。處于本研究的需要，文章采用“與政府關(guān)系的緊密程度”這一單一維度將政府需要合作的對(duì)象分為四類(lèi)，從緊密到疏遠(yuǎn)依次是：官方性NGO，在民政部門(mén)登記注冊(cè)的NGO，沒(méi)有在民政部門(mén)登記注冊(cè)的NGO，熱心公益的群體和個(gè)人（見(jiàn)圖1）。

圖1　各類(lèi)NGO與政府關(guān)系緊密

（一）官方性NGO

官方性NGO與政府的關(guān)系極為密切，主要表現(xiàn)在：其一，經(jīng)費(fèi)主要源自國(guó)家財(cái)政；其二，主要領(lǐng)導(dǎo)成員由政府、黨委任命；其三，主要成員采用國(guó)家事業(yè)編制或公務(wù)員編制管理；其四，成員招募方式包括領(lǐng)導(dǎo)干部從政府機(jī)關(guān)、其他事業(yè)單位調(diào)入；普通工作人員通過(guò)事業(yè)單位或公務(wù)員考試招聘；其五，考核、薪酬等管理方式都參照政府部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)。因此，官方性NGO（具體是指我國(guó)的八大社會(huì)團(tuán)體如工會(huì)、婦聯(lián)、工商聯(lián)等）從操作方式到管理方式都與政府部門(mén)高度一致。很明顯，這些組織與政府的合作極易實(shí)現(xiàn)，或者說(shuō)在本質(zhì)上他們與政府實(shí)為一體，政府可以通過(guò)發(fā)布行政命令的簡(jiǎn)單方式實(shí)現(xiàn)雙方的“合作”［2］。

（二）在民政部門(mén)登記注冊(cè)的民間NGO

根據(jù)民政部統(tǒng)計(jì)，截至2013年，我國(guó)各類(lèi)登記注冊(cè)的民間組織約為54.7萬(wàn)個(gè)，其中，社會(huì)團(tuán)體28.9萬(wàn)個(gè)，民辦非企業(yè)單位25.5萬(wàn)個(gè)，基金會(huì)3549個(gè)［3］。與官方NGO相比，這類(lèi)組織的民間性、自主性、獨(dú)立性等特征更為明顯。它們通常由民間人士發(fā)起，經(jīng)政府部門(mén)審核同意后成立，主要領(lǐng)導(dǎo)人員、成員及經(jīng)費(fèi)等都來(lái)自民間。因此，該類(lèi)NGO與政府的關(guān)系較為疏遠(yuǎn)，但是在民間有較高的威望，尤其是其中一些規(guī)模較大、活動(dòng)較頻繁的NGO儼然已經(jīng)成為我國(guó)公益領(lǐng)域的旗幟性組織。當(dāng)然，作為我國(guó)民間力量的中堅(jiān)，這些組織也良莠不齊，既有真正熱衷于公益的“公益性組織”，也有打著公益旗號(hào)行牟取私利之實(shí)的害群之馬。

（三）未在民政部門(mén)登記注冊(cè)的NGO

當(dāng)前，我國(guó)各類(lèi)NGO的總數(shù)無(wú)法確切計(jì)算，有學(xué)者估算在100萬(wàn)到150萬(wàn)個(gè)之間，除去上述介紹的外，大部分都沒(méi)有在民政部門(mén)登記注冊(cè)［4］。這些NGO一般規(guī)模較小，多活躍在基層，活動(dòng)范圍較窄；他們活動(dòng)高度靈活，組織相對(duì)松散，具有完全的民間性和志愿性，人們習(xí)慣上稱(chēng)其為“草根”組織。

（四）熱心公益的個(gè)人和群體

應(yīng)該說(shuō)我國(guó)絕大部分人都一定程度上關(guān)心著公益，只是表現(xiàn)形式不同。如每次大的自然災(zāi)害過(guò)后，都會(huì)有人捐款捐物，也有不少志愿者或單獨(dú)或聚合成群直接奔赴一線災(zāi)區(qū)。這些熱心公益的個(gè)人和群體散布于廣大人民群眾當(dāng)中，具有很大的不確定性。

不同種類(lèi)的社會(huì)力量與政府合作的難易程度及具體形式各不相同。比如，官方性NGO與政府合作相對(duì)容易，來(lái)自民間的NGO則相對(duì)較難，沒(méi)有登記注冊(cè)的組織會(huì)更難。從數(shù)量上來(lái)看，官方性NGO只占我國(guó)NGO總數(shù)的很少一部分，絕大部分NGO都是所謂“體制外”的民間NGO，而數(shù)量最多的當(dāng)屬那些沒(méi)有在民政部門(mén)登記注冊(cè)的純草根組織，我國(guó)的民間力量正隱藏于此。這些民間組織數(shù)量繁多，種類(lèi)龐雜，規(guī)模不一，組織形式或緊密或松散，共同的是他們都是救災(zāi)中不可忽視的重要力量［5］。本文構(gòu)建的模型正是為實(shí)現(xiàn)政府與這些民間力量（以NGO為主，為陳述的方便后文用NGO做泛指）的合作而設(shè)計(jì)的。

二、虛擬合作同盟：政府與NGO合作的新模式

政府與NGO的虛擬合作同盟思路來(lái)自于私人領(lǐng)域的一種組織形式，即虛擬組織。我們可以從這種在私人領(lǐng)域被廣泛推崇的組織形式中得到啟發(fā)。

（一）虛擬組織，一種來(lái)自企業(yè)管理實(shí)踐的新理念

虛擬組織是信息時(shí)代的產(chǎn)物，是伴隨和適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而興起的一種組織形式。虛擬組織是虛擬的組織結(jié)構(gòu)，是指組織通過(guò)承包合同等方式，把組織內(nèi)部的一些業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)包給外部的不同專(zhuān)業(yè)組織去完成，總部只保留為數(shù)有限的員工，其主要職責(zé)是制定政策以及協(xié)調(diào)與各承包商的關(guān)系。因此，虛擬組織實(shí)質(zhì)上是一個(gè)由若干組織組成的動(dòng)態(tài)同盟，是“組織之上的組織”（見(jiàn)圖2）。虛擬組織有如下突出特點(diǎn)：一是它是由若干組織基于各自的核心優(yōu)勢(shì)建立起來(lái)的合作聯(lián)盟；二是信息高度共享；三是基于某個(gè)市場(chǎng)機(jī)會(huì)成立，當(dāng)機(jī)會(huì)不在時(shí)可隨時(shí)解散，各盟友分別另尋合作伙伴，因此具有較強(qiáng)的適應(yīng)性，可以有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；四是彼此的高度信任極為重要，當(dāng)然健康的法律環(huán)境也必不可少［6］（P5-8）。當(dāng)今著名公司如戴爾、耐克、LizClaiborne及一些大的汽車(chē)制造公司等都采用了虛擬組織的結(jié)構(gòu)模式和理念。

圖2　虛擬組織的結(jié)構(gòu)輪廓

（二）構(gòu)建政府與NGO的虛擬同盟：虛擬組織在公共領(lǐng)域的應(yīng)用

虛擬組織在私人領(lǐng)域已被證明是一種十分高效的組織形式，新公共管理運(yùn)動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)表明，私人企業(yè)的管理理論可以為公共部門(mén)提供很好的借鑒。因此，筆者嘗試用虛擬組織理論為樣板設(shè)計(jì)重大災(zāi)害應(yīng)急管理中政府與NGO的合作模式，以實(shí)現(xiàn)更大可能的社會(huì)力量整合。這種合作模式的實(shí)質(zhì)即是政府與NGO組成虛擬組織，為稱(chēng)呼的方便，我們把這種組織稱(chēng)為“政府與NGO的虛擬合作同盟”，后文也簡(jiǎn)稱(chēng)“虛擬同盟”或“同盟”。

要構(gòu)建政府和NGO之間的虛擬同盟，第一步是確定核心。虛擬組織需要有一個(gè)核心組織作為同盟的發(fā)起者。該核心組織應(yīng)該具有超強(qiáng)的組織能力、溝通能力、協(xié)調(diào)能力和極強(qiáng)的責(zé)任心。顯然，與形形色色的NGO相比，由政府作為核心組織更為合適。首先政府是應(yīng)急管理的必須承擔(dān)者，責(zé)任意識(shí)要強(qiáng)于各類(lèi)NGO；其次，政府具有資源優(yōu)勢(shì)，如各種信息溝通渠道，各類(lèi)專(zhuān)業(yè)人才，豐富的信息資源，強(qiáng)大的財(cái)力等，因此，政府在各個(gè)方面的能力都強(qiáng)于任何NGO。當(dāng)然，政府是個(gè)籠統(tǒng)的稱(chēng)謂，可由某個(gè)部門(mén)作為總負(fù)責(zé)，由災(zāi)害事件發(fā)生地的地方政府具體實(shí)施。另外，鑒于官方NGO與政府的緊密聯(lián)系，它們可以作為核心組織的輔助機(jī)構(gòu)。無(wú)論如何，這個(gè)政府單位應(yīng)當(dāng)具有較高的行政級(jí)別、靈活而充分的授權(quán)，同時(shí)還能掌控大量的物質(zhì)、信息及人力等方面的資源。也就是說(shuō)，這應(yīng)是一個(gè)強(qiáng)有力的政府部門(mén)，不能是虛設(shè)的、無(wú)足輕重的“清水衙門(mén)”。為了敘述的方便，下文中提及擔(dān)任核心的政府機(jī)關(guān)時(shí)，都簡(jiǎn)稱(chēng)為“政府”。核心組織確定后，下一步是確定外圍成員，凡是有志于社會(huì)公益、能夠參加社會(huì)救援或其他應(yīng)急管理工作的NGO或個(gè)人都可以加入到同盟當(dāng)中，但是不同的NGO在同盟中扮演的角色是不同的。第三步是組建虛擬同盟，同盟的組織結(jié)構(gòu)如下圖所示。

圖3　政府與NGO虛擬合作同盟的結(jié)構(gòu)輪廓

上圖是假定在某次災(zāi)害過(guò)后緊急成立的虛擬同盟，為了敘述方便，將圖進(jìn)行了簡(jiǎn)化，僅表達(dá)出行使物資救援功能的那部分組織結(jié)構(gòu)。如圖所示，整個(gè)組織結(jié)構(gòu)分為三個(gè)層次，其中上層也即是圖中的“某政府機(jī)關(guān)”，其為同盟的核心或叫一級(jí)核心。該部門(mén)是整個(gè)同盟的發(fā)起者，也是同盟的決策中樞、信息中心，承擔(dān)重要使命，可以說(shuō)是整個(gè)同盟能否有效運(yùn)轉(zhuǎn)的前提。主管部門(mén)的下一層級(jí)有四個(gè)執(zhí)行部門(mén)（這是有意簡(jiǎn)化的結(jié)果，實(shí)際的組織中這一層級(jí)的部門(mén)必定要多得多）分別為情報(bào)部門(mén)、物資籌集部門(mén)、運(yùn)輸部門(mén)和物資發(fā)放部門(mén)，這些部門(mén)都分別由一個(gè)NGO充任。這些NGO是由政府機(jī)關(guān)遴選產(chǎn)生，位置較為固定。它們相當(dāng)于傳統(tǒng)組織中的中層，起承上啟下的作用，同時(shí)在其所在的部門(mén)中起表率作用。因此要求這些NGO都必須具備較強(qiáng)實(shí)力，有較大影響力和較好信譽(yù)，是同類(lèi)組織中的翹楚。這一層級(jí)的組織相對(duì)上一層級(jí)來(lái)說(shuō)已屬于外圍，但相對(duì)下一層級(jí)又具有核心作用，因此稱(chēng)之為“次級(jí)核心”。次級(jí)核心一般要從已登記注冊(cè)的NGO中遴選。第三層級(jí)就是各式各樣的NGO，這是純粹的外圍，它們是志愿加入，數(shù)量可能非常多，主要同某個(gè)處于次級(jí)核心的NGO直接聯(lián)系，當(dāng)然也可能是通過(guò)其他NGO與其間接聯(lián)系，但無(wú)論如何要與之聯(lián)合行動(dòng)，或收集信息或募集資金或從事其他工作等。所有的組織之間用虛線連接，意指各部門(mén)之間的關(guān)系并不像正式組織那樣是從屬關(guān)系，也不是固定的組織結(jié)構(gòu)，而是一種臨時(shí)性的合作，是虛擬的同盟關(guān)系。第一、第二層級(jí)間用較粗的虛線連接，意指這兩個(gè)層級(jí)之間的關(guān)系相對(duì)緊密一些，亦即是政府機(jī)關(guān)與這些充任次級(jí)核心的各大NGO之間要建立常規(guī)的合作關(guān)系，即便是在沒(méi)有災(zāi)害事件、同盟處于解散狀態(tài)時(shí)他們也要保持緊密聯(lián)系。當(dāng)然，對(duì)次級(jí)核心的工作分工并不是一成不變的，應(yīng)視具體需要做必要的調(diào)整。如當(dāng)沒(méi)有災(zāi)害發(fā)生時(shí)，政府與次級(jí)核心的合作關(guān)系依然維持，此時(shí)合作的主要任務(wù)是對(duì)災(zāi)害的預(yù)警以及對(duì)民眾進(jìn)行災(zāi)害自救知識(shí)的宣傳等，這時(shí)對(duì)次級(jí)核心的工作分工可以按地域進(jìn)行劃分。第二、第三層級(jí)之間用較細(xì)的虛線連接是指這兩個(gè)層級(jí)的關(guān)系比較松散，當(dāng)同盟處于解散狀態(tài)時(shí)處于外圍的NGO行動(dòng)是完全獨(dú)立的。

三、政府與NGO虛擬合作同盟應(yīng)注意的幾個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題

對(duì)于政府與NGO的虛擬合作同盟，從構(gòu)建到運(yùn)行還有一些問(wèn)題需要說(shuō)明。

（一）虛擬同盟的成立是基于社會(huì)實(shí)際需要

私人領(lǐng)域的虛擬組織是基于市場(chǎng)機(jī)會(huì)成立的，因此運(yùn)轉(zhuǎn)非常靈活。公共領(lǐng)域的虛擬組織同樣如此，只不過(guò)不再是基于市場(chǎng)機(jī)會(huì)而是基于實(shí)際的社會(huì)需要成立，確切地說(shuō)是重大災(zāi)害爆發(fā)后產(chǎn)生的社會(huì)需要。當(dāng)災(zāi)害發(fā)生后，虛擬同盟即會(huì)成立并投入到救援工作當(dāng)中；當(dāng)災(zāi)害過(guò)去，救援工作結(jié)束，同盟隨之解散，各NGO成員回到正常的活動(dòng)軌道。但需要注意的是，作為一級(jí)核心的政府機(jī)關(guān)和作為次級(jí)核心的NGO之間要保持緊密聯(lián)系，而作為次級(jí)核心的NGO與作為外圍部分的NGO之間也要保持常規(guī)聯(lián)系，這樣做的目的：一是災(zāi)害發(fā)生后能保證虛擬同盟在盡量短的時(shí)間內(nèi)成立并運(yùn)行，以爭(zhēng)取寶貴的救援時(shí)間；二是沒(méi)有災(zāi)害發(fā)生時(shí)同盟還可以從事預(yù)警工作，關(guān)于這一點(diǎn)后文再詳述。總之，虛擬同盟運(yùn)作的特點(diǎn)之一是災(zāi)害發(fā)生時(shí)所有加入同盟的NGO和政府一起聯(lián)合行動(dòng)，當(dāng)災(zāi)害結(jié)束則同盟隨之解散，各NGO恢復(fù)獨(dú)立性并回到原有的活動(dòng)軌道，同盟內(nèi)部只有信息交流并依然保持活躍。

虛擬同盟的這一設(shè)置有許多好處：

首先，同盟的存在讓各NGO有了明確的活動(dòng)方向，避免盲目行動(dòng)。在過(guò)去的幾次重大災(zāi)害中，我國(guó)的社會(huì)力量已經(jīng)初露崢嶸，比如汶川地震發(fā)生后，有眾多的NGO及志愿者趕赴災(zāi)區(qū)，為抗震救災(zāi)工作做出了巨大貢獻(xiàn)。但也應(yīng)該看到，由于組織無(wú)序，許多NGO或志愿者行動(dòng)盲目，沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用，甚至還起了反作用。例如在汶川地震的救災(zāi)過(guò)程中曾出現(xiàn)因志愿者盲目行動(dòng)造成交通擁堵，延緩了災(zāi)區(qū)急需物資進(jìn)入的情況［7］（P31-36）。同盟的存在可以很好地解決這個(gè)問(wèn)題，凡是有志于救援的NGO或志愿者，只需要聯(lián)系到同盟中的某個(gè)次級(jí)核心組織或者甚至只是處于外圍的NGO，之后就可以加入到同盟當(dāng)中，在統(tǒng)一的協(xié)調(diào)下行動(dòng)，避免行動(dòng)的盲目性。

其次，虛擬同盟的合作形式可以盡最大可能地調(diào)動(dòng)社會(huì)力量。任何一個(gè)NGO或志愿者，只需要同某個(gè)作為次級(jí)核心的NGO取得聯(lián)系并愿意服從調(diào)配便可以無(wú)障礙地加入到同盟當(dāng)中，不需要審查、協(xié)議、登記等繁瑣的手續(xù)，這種靈活的形式十分符合草根NGO的活動(dòng)方式。事實(shí)上，制約我國(guó)NGO發(fā)展的一大障礙就是審查、登記等制度過(guò)于繁瑣，讓很多草根組織望而生畏［8］。而虛擬同盟的合作形式消除了這個(gè)障礙，可讓更多的草根NGO加入到合作的大軍當(dāng)中。當(dāng)然，讓這些草根聯(lián)系到某個(gè)次級(jí)核心并不是難事，因?yàn)檫@些充任次級(jí)核心的組織都是NGO領(lǐng)域中的佼佼者，具有很高的知名度。

再次，這種虛擬同盟的合作形式比較節(jié)省成本。傳統(tǒng)意義上的合作，一般都需要事前的溝通協(xié)商，甚至還需要談判、簽訂協(xié)議等程序，但我們構(gòu)建的合作模式卻不需要這些前期環(huán)節(jié)，在災(zāi)害發(fā)生后即時(shí)的達(dá)成合作關(guān)系，這樣就節(jié)省了大量的人力、物力及時(shí)間成本。

最后，虛擬合作形式還有一個(gè)難能可貴的優(yōu)點(diǎn)就是與政府合作的同時(shí)又不讓NGO失去民間性、獨(dú)立性等特點(diǎn)。因?yàn)樘摂M同盟是基于機(jī)會(huì)或者說(shuō)社會(huì)需要成立的，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生、有社會(huì)需要時(shí)雙方形成合作關(guān)系，災(zāi)害結(jié)束則合作終止。而傳統(tǒng)概念的合作可能需要政府和眾多NGO簽訂長(zhǎng)期的合作協(xié)議，政府要經(jīng)常性的對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督檢查，長(zhǎng)此以往，可能會(huì)讓NGO逐漸失去其應(yīng)有的個(gè)性，成為依附于政府的半“體制內(nèi)”組織。

（二）虛擬同盟由政府負(fù)責(zé)發(fā)起與構(gòu)建

以政府為主以NGO為重要輔助的大原則既已確立，虛擬同盟的構(gòu)建自然也是由政府主動(dòng)發(fā)起，各NGO積極響應(yīng)。構(gòu)建工作大致分為以下步驟。

1.前期準(zhǔn)備工作

在正式發(fā)起前政府要做大量的準(zhǔn)備工作。一是信息收集。負(fù)責(zé)發(fā)起的政府部門(mén)要搜集各主要NGO的相關(guān)資料，包括成立時(shí)間，主要負(fù)責(zé)人，現(xiàn)今規(guī)模，過(guò)往活動(dòng)記錄，社會(huì)聲譽(yù)等等，這些信息將成為下一步工作的重要依據(jù)。二是宣傳工作。通過(guò)各類(lèi)媒體將成立合作同盟的事宜告知全社會(huì)。為表示合作誠(chéng)意，政府有必要主動(dòng)聯(lián)系一些規(guī)模較大、社會(huì)影響力較高的NGO，取得對(duì)方的信任。三是組織工作。要組織一些研討會(huì)，邀請(qǐng)一些NGO的從業(yè)人員參與，聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，共同確定成立同盟的具體事宜。

2.遴選次級(jí)核心組織

這是構(gòu)建虛擬同盟過(guò)程中最為關(guān)鍵的一個(gè)環(huán)節(jié)。次級(jí)核心組織是整個(gè)虛擬同盟的骨干，當(dāng)災(zāi)害發(fā)生時(shí)他們將成為組織者，號(hào)召其他中小NGO加入到救援行動(dòng)當(dāng)中，并在其中起指揮協(xié)調(diào)的作用。他們工作的成敗直接決定著社會(huì)力量整合效率的高低，這也是政府與NGO合作的價(jià)值所在。所以說(shuō)，次級(jí)核心組織承擔(dān)著重要的使命，是合作同盟成敗的關(guān)鍵，因此遴選次級(jí)核心就尤為重要。

遴選次級(jí)核心組織，首先要確定選擇的標(biāo)準(zhǔn)，或者說(shuō)是指標(biāo)。一是規(guī)模。次級(jí)核心組織應(yīng)盡量選擇規(guī)模較大的NGO，因?yàn)橐?guī)模往往同實(shí)力、社會(huì)知名度、號(hào)召力等要素聯(lián)系在一起。只有實(shí)力強(qiáng)，知名度高、號(hào)召力強(qiáng)的組織才能吸引和調(diào)動(dòng)其他中小NGO加入到同盟當(dāng)中。二是社會(huì)聲譽(yù)。如今我國(guó)的社會(huì)力量發(fā)育并未成熟，NGO中也是魚(yú)龍混雜，參差不齊，其中不乏打著公益旗號(hào)謀取私利的“偽”NGO，如果讓這樣的害群之馬混入到同盟當(dāng)中并擔(dān)任次級(jí)核心，后果將不堪設(shè)想。因此，在選擇時(shí)要嚴(yán)格把關(guān)，堅(jiān)決把社會(huì)聲譽(yù)欠佳的NGO排除在外。三是經(jīng)驗(yàn)。次級(jí)核心組織要?jiǎng)?wù)必選擇經(jīng)驗(yàn)豐富的NGO，因?yàn)樵诰唧w的救援工作中，豐富的經(jīng)驗(yàn)非常重要，尤其是當(dāng)面對(duì)混亂的場(chǎng)面，不確定的地理及天氣因素以及大量恐慌的人群時(shí)，經(jīng)驗(yàn)可以幫助救援者更好地控制局面，讓救援工作更為有效。四是專(zhuān)業(yè)性。NGO有專(zhuān)業(yè)性的差異，不同的NGO往往有其最擅長(zhǎng)的領(lǐng)域，因此政府在與其合作時(shí)要注意用其所長(zhǎng)，最終要以能夠勝任相關(guān)工作為準(zhǔn)則。

次級(jí)核心組織的遴選可以采用招投標(biāo)的方式進(jìn)行，要做到公開(kāi)、公正、透明。遴選過(guò)程中要有媒體及社會(huì)各界人士在場(chǎng)，結(jié)果要及時(shí)公布，并積極接受來(lái)自社會(huì)各界的監(jiān)督。次級(jí)核心組織一旦確定，要同政府簽訂合作協(xié)議，讓雙方的合作有法律保障。政府對(duì)充任次級(jí)核心組織的NGO可給予一定資金、信息以及政策方面的扶持，以便吸引更多的NGO前來(lái)競(jìng)爭(zhēng)。這樣做一來(lái)可以保證最有實(shí)力的NGO加入到合作同盟中，提高同盟的工作效率；二來(lái)可以培育一批有實(shí)力的NGO，推動(dòng)我國(guó)社會(huì)力量的發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這對(duì)我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)育及民主政治的建設(shè)都大有幫助。政府和次級(jí)核心組織有固定的合作期限，合作期限一到，合作關(guān)系即終止，再進(jìn)行新一輪的遴選。政府與次級(jí)核心組織的關(guān)系在合作期限內(nèi)相對(duì)比較穩(wěn)固，平常要保持經(jīng)常性的聯(lián)系。政府要定期對(duì)其進(jìn)行審查，檢查其資金的使用情況，日常的活動(dòng)狀況，以及是否出現(xiàn)重大變動(dòng)等。如果在審查中發(fā)現(xiàn)充任次級(jí)核心的NGO有重大違規(guī)現(xiàn)象或出現(xiàn)重大變故已不能勝任次級(jí)核心，政府有權(quán)單方面終止合作，重新選擇新的NGO擔(dān)任。

最后，還應(yīng)注意，政府和充任次級(jí)核心的NGO僅是合作關(guān)系，政府對(duì)其只能在有限的范圍內(nèi)予以監(jiān)督和指導(dǎo)，而不能干涉NGO的日?；顒?dòng)，所有與政府合作的NGO依然是獨(dú)立的社會(huì)性組織，而不是被政府“招安”的附屬物。

3.外圍的確立

外圍組織是災(zāi)害發(fā)生后救援任務(wù)的主要承擔(dān)者，是虛擬同盟的主體。外圍組織與次級(jí)核心有兩個(gè)明顯區(qū)別。首先，與挑選次級(jí)核心時(shí)的嚴(yán)格審慎不同，外圍組織進(jìn)入虛擬同盟的條件要寬松得多。因?yàn)榻⑻摂M同盟的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的最大整合，也即意味著只要是有志于參與救災(zāi)的所有NGO以及志愿者個(gè)人都可以加入到同盟當(dāng)中。其次，與次級(jí)核心組織相對(duì)穩(wěn)定的地位不同，外圍組織要松散很多。次級(jí)核心組織要與政府保持經(jīng)常性的聯(lián)系，而且還要以合同的方式保證合作關(guān)系的實(shí)現(xiàn)。不管災(zāi)害發(fā)生與否，兩者之間都有合作關(guān)系。而外圍組織，至少是大部分外圍組織與政府或次級(jí)核心并無(wú)常規(guī)的合作關(guān)系，只有當(dāng)災(zāi)難發(fā)生時(shí)他們才會(huì)加入到虛擬同盟當(dāng)中，在統(tǒng)一協(xié)調(diào)下活動(dòng)。當(dāng)救災(zāi)工作結(jié)束，這些外圍成員就會(huì)自動(dòng)離開(kāi)同盟，回到他們各自的活動(dòng)當(dāng)中。

從總體上看，我們構(gòu)建的虛擬同盟呈現(xiàn)這樣的特點(diǎn)：一是一級(jí)核心（政府）和次級(jí)核心之間關(guān)系比較緊密，次級(jí)核心和外圍之間關(guān)系較為松散；二是外圍組織和政府基本不發(fā)生聯(lián)系，而是直接或間接與某一個(gè)次級(jí)核心發(fā)生聯(lián)系，因而每一個(gè)次級(jí)核心與它周?chē)耐鈬M織又構(gòu)成一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的虛擬組織。

（三）信息的有效流動(dòng)是同盟順利運(yùn)轉(zhuǎn)的前提

虛擬組織是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的產(chǎn)物，信息的高度共享是其主要特點(diǎn)，也是維持組織順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的前提［9］（P25-35）。與企業(yè)領(lǐng)域的虛擬組織一樣，我們構(gòu)建的政府與NGO的虛擬合作同盟同樣需要信息的高度共享。由于該同盟的構(gòu)成成員數(shù)量非常龐雜，其信息溝通模式也顯得異常復(fù)雜（見(jiàn)圖4）。

圖4　虛擬合作同盟中的信息溝通模式

居于核心地位的政府占據(jù)著信息溝通的最中心位置，作為骨干的次級(jí)核心是信息溝通的重要樞紐，同時(shí)也是各自所在單元（該單元包括次級(jí)核心和聚集在其麾下的外圍組織）的信息中心。圖中的實(shí)線雙箭頭是信息溝通的主渠道，處于該箭頭兩端的組織會(huì)經(jīng)常地進(jìn)行信息交流；虛線雙箭頭是輔助的溝通渠道，處于該箭頭兩端的組織可能會(huì)進(jìn)行信息交流，也可能沒(méi)有交流。

為實(shí)現(xiàn)信息高度共享，同盟需依托網(wǎng)絡(luò)技術(shù)建立一個(gè)信息交流平臺(tái)。該平臺(tái)應(yīng)以政府為主導(dǎo)，各次級(jí)核心務(wù)必積極參與，同時(shí)允許和鼓勵(lì)其他外圍組織和人員積極參與。借助該平臺(tái)，政府和各NGO組織可實(shí)現(xiàn)高度的信息共享和充分的互動(dòng)，最終的目的是實(shí)現(xiàn)整個(gè)同盟的統(tǒng)一行動(dòng)。

同盟中的信息溝通可分為兩種情況。一是在沒(méi)有災(zāi)害事件發(fā)生時(shí)，同盟處于比較松散的狀態(tài)，但信息流動(dòng)依然保持活躍，此時(shí)同盟的主要任務(wù)是對(duì)危機(jī)事件的預(yù)警，具體工作是收集并處理與災(zāi)害有關(guān)的信息。分布廣泛的各NGO及活躍于基層的志愿者就像神經(jīng)末梢一樣感知著社會(huì)及自然環(huán)境的各種變化，他們是預(yù)警信息的主要來(lái)源。當(dāng)有人將預(yù)警信息上傳到信息平臺(tái)，政府與次級(jí)核心隨即啟動(dòng)對(duì)該信息的甄別工作，一旦確認(rèn)則第一時(shí)間將其傳遞給相關(guān)的地方政府，并組織力量到實(shí)地進(jìn)行預(yù)警宣傳。二是災(zāi)害事件發(fā)生以后，此時(shí)虛擬同盟處于活躍狀態(tài)，來(lái)自全國(guó)各地的NGO及志愿者匯入到同盟當(dāng)中，各次級(jí)核心也在高度緊張的狀態(tài)中進(jìn)行組織、聯(lián)絡(luò)、協(xié)調(diào)、調(diào)度等工作，這期間要求各次級(jí)核心將本部門(mén)的活動(dòng)狀況及時(shí)上傳到信息平臺(tái)。舉例說(shuō)明，假設(shè)某災(zāi)區(qū)急需若干干凈飲用水，最先獲知此信息的NGO（可能是次級(jí)核心或外圍組織）便可將信息上傳到信息平臺(tái)，政府迅速對(duì)信息進(jìn)行甄別并對(duì)各次級(jí)核心發(fā)出指令，各次級(jí)核心隨即便可組織其外圍的NGO進(jìn)行籌集，并將每一步的工作進(jìn)展傳到信息平臺(tái)上，政府隨時(shí)匯集這些信息并進(jìn)行宏觀指導(dǎo)，并將整個(gè)同盟總體的工作進(jìn)度傳達(dá)給每個(gè)次級(jí)核心。如發(fā)現(xiàn)進(jìn)度偏慢，則可以督促次級(jí)核心加快工作進(jìn)度；當(dāng)發(fā)現(xiàn)已籌集到的飲用水足以滿足災(zāi)區(qū)所用，則第一時(shí)間向各次級(jí)核心發(fā)出停止籌集的指令，并迅速轉(zhuǎn)向其他工作，以免造成資源浪費(fèi)。

此外，各次級(jí)核心與其外圍組織之間也要隨時(shí)進(jìn)行信息交流和互動(dòng)，可以依托上述交流平臺(tái)構(gòu)建自己的次級(jí)交流平臺(tái)，當(dāng)然，這些次級(jí)交流平臺(tái)與總平臺(tái)之間是無(wú)條件共享所有信息的。

（四）政府和NGO之間的信任是同盟成立的關(guān)鍵

從虛擬組織的運(yùn)行模式我們能夠看出，一個(gè)虛擬組織的成功運(yùn)轉(zhuǎn)，依賴(lài)于每一個(gè)成員的積極配合。換句話說(shuō)，如果虛擬組織中的任一成員沒(méi)有按照事前的約定行動(dòng)，則都會(huì)讓整個(gè)組織面臨停滯的尷尬。要保證每一成員都嚴(yán)格履行約定，除了需要健康的法律環(huán)境，更需要合作各方之間的高度信任［10］。因此說(shuō)，信任是虛擬組織成立的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。我們要構(gòu)建的虛擬同盟同樣依賴(lài)政府和NGO之間的高度信任。當(dāng)然，由于政府是虛擬同盟的發(fā)起者，而我們研究的目的也是要站在政府的角度來(lái)探討如何實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的最大整合。因此，可以假定政府對(duì)NGO的信任已經(jīng)確立，當(dāng)下需要重點(diǎn)關(guān)注的是政府如何贏得NGO的信任，政府要贏得NGO的信任，需要從以下幾個(gè)方面入手。

其一，提高政府聲譽(yù)。聲譽(yù)是公眾或組織基于行為主體過(guò)去一段時(shí)間的行為方式與結(jié)果而形成的對(duì)行為主體的認(rèn)知與判斷。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家張維迎指出聲譽(yù)機(jī)制的建立能夠創(chuàng)造博弈參與者的信任與合作［11］（P174）。對(duì)于NGO而言，政府聲譽(yù)就是指政府誠(chéng)實(shí)守信、關(guān)心社會(huì)公益、關(guān)心合作伙伴利益的行為，在社會(huì)公眾和組織中具有良好的口碑，擁有良好的正面的形象。

其二，提高政府能力。國(guó)內(nèi)外的眾多學(xué)者都認(rèn)為，能力是信任產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。國(guó)內(nèi)學(xué)者張延鋒就曾指出，能力是選擇信任對(duì)方時(shí)首要考慮的因素［12］。NGO在選擇與政府合作時(shí)也會(huì)考慮政府的能力，政府能力的強(qiáng)弱直接影響著NGO對(duì)政府的信任。

其三，始終如一的誠(chéng)意。已有的研究表明，組織間的交往經(jīng)驗(yàn)是信任的一個(gè)重要來(lái)源。交往經(jīng)驗(yàn)與信任是正相關(guān)關(guān)系，組織間的信任會(huì)隨著交往時(shí)間的增長(zhǎng)而增加。因此，政府與NGO的合作應(yīng)該始終表現(xiàn)出足夠的誠(chéng)意，只有如此，雙方的合作才能穩(wěn)固、持久。

其四，主動(dòng)的溝通。良好的溝通可以彌補(bǔ)信息不對(duì)稱(chēng)，降低信任風(fēng)險(xiǎn)，減少雙方不必要的誤解和沖突，進(jìn)而增加雙方的信任。因此，溝通與信任存在明顯的關(guān)聯(lián)。許多NGO的從業(yè)人員也都認(rèn)為，與政府實(shí)現(xiàn)有效溝通非常重要，并迫切希望建立規(guī)范化多樣化的長(zhǎng)效溝通機(jī)制。而政府要想得到NGO的充分信任，積極主動(dòng)的溝通自然是必不可少的。

其五，給NGO更多制度上的保障。首先要降低NGO的準(zhǔn)入門(mén)檻，讓更多“非法”組織合法化。當(dāng)前我國(guó)NGO的注冊(cè)實(shí)行的是雙重審核、雙重負(fù)責(zé)、雙重監(jiān)管的原則，繁瑣的程序和過(guò)高的門(mén)檻將很多NGO拒之門(mén)外。而這些被拒絕的NGO面對(duì)森嚴(yán)的政府大門(mén)怎么還能有與之合作的欲望？其次要放寬對(duì)NGO的活動(dòng)限制，給予其更多的自由度并保證其活動(dòng)的獨(dú)立性。許多NGO有意與政府保持距離，主要是考慮到與政府過(guò)多的聯(lián)系會(huì)失去自主性，久之自己就會(huì)有“消失”的危險(xiǎn)［13］。

四、結(jié)論

重大災(zāi)害事件中的虛擬合作同盟其核心思想來(lái)源于私人領(lǐng)域的虛擬組織理論，該同盟與私人領(lǐng)域的虛擬組織有許多相似之處，主要體現(xiàn)為四個(gè)方面：其一，都是基于某個(gè)特定機(jī)會(huì)成立，略有不同的是前者的機(jī)會(huì)屬于重大災(zāi)害發(fā)生后的實(shí)際社會(huì)需要，而后者則是某個(gè)市場(chǎng)機(jī)遇；其二，都是由核心成員和外圍成員構(gòu)成，各成員間是臨時(shí)性的合作關(guān)系；其三，成員間信息高度共享；其四，依賴(lài)成員間的高度信任。同時(shí)，虛擬同盟與私人領(lǐng)域的虛擬組織也有一點(diǎn)重要的不同，即是虛擬同盟成立的目的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的最大整合，因此在挑選同盟成員尤其是外圍成員時(shí)基本不設(shè)障礙，程序也極為簡(jiǎn)單靈活；私人領(lǐng)域的虛擬組織成立的主要目的是各成員通過(guò)分享彼此的核心優(yōu)勢(shì)創(chuàng)造更高的效率，因此各成員達(dá)成合作須具備一定的條件，挑選合作對(duì)象也比較謹(jǐn)慎。鑒于以上異同，虛擬合作同盟一方面可以秉承私人領(lǐng)域虛擬組織靈活、高效的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)又可快速、廣泛吸納社會(huì)力量，保證各社會(huì)力量統(tǒng)一、協(xié)調(diào)、有序行動(dòng)，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)力量的最大整合。當(dāng)然，本文設(shè)計(jì)的虛擬合作同盟目前還僅是一種理論上的虛構(gòu)，其合理與否還需要實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)。

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（責(zé)任編輯張婭）

田華文（1980—），男，山東莒縣人，東北大學(xué)行政管理專(zhuān)業(yè)在讀博士，山東科技大學(xué)公共管理系講師，主要從事公共政策理論的本土化、環(huán)境政策等方面的研究。

D632.5

A

1671-7155（2015）03-0043-06

2015-02-24

2013年度教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：13YJC630076）的階段性成果。