成華

摘 要：當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)論比較激烈，經(jīng)濟(jì)法贊成符合社會(huì)整體利益的流轉(zhuǎn)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化是基本方向，但應(yīng)注意解決好市場(chǎng)失靈和政府失靈問題。要在經(jīng)濟(jì)法“提升社會(huì)效率、實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平”這兩大目標(biāo)指引下完善立法，堅(jiān)持適度干預(yù)和維護(hù)合理競(jìng)爭(zhēng)原則，明確政府、社會(huì)中間層、市場(chǎng)主體的權(quán)利義務(wù)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)地經(jīng)營(yíng)；經(jīng)濟(jì)法；立法建議

中圖分類號(hào) F311 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2015）15-01-05

Study on the Transferring Right to Farmland Management from the Perspective of Economic Law

Cheng Hua

（Management Department，Changjiang Institute of Technology，Wuhan 430212，China）

Abstract：There is an intense debate on transferring right to farmland Management in China. Economic law approves farmland transferring which promotes social public interest. It can be expected that market-oriented transferring is a trend. We need to solve the problem of market failure and government failure. The goal of law is to improve social efficiency，achieve substantial fairness. Legislation should adhere to the principle of moderate intervention and reasonable competition. Legislation should define the rights and obligations of government，intermediary organization and trader.

Key words：Farmland transfer；Farmland management；Economic Law；Legislative Proposals

全國(guó)人大常委會(huì)2002年通過《農(nóng)村土地承包法》，“農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”首次被寫進(jìn)國(guó)家的基本法律，此后中央及地方先后出臺(tái)了一些政策和制度。2008年中共十七屆三中全會(huì)召開后，我國(guó)農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)速度明顯加快。據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，截至2014年6月，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地的流轉(zhuǎn)面積已達(dá)0.25億hm2，占家庭承包耕地總面積的28.8%，達(dá)到2008年土地流轉(zhuǎn)面積的3.5倍。其中，各類專業(yè)大戶367萬戶，合作社98萬個(gè)。流轉(zhuǎn)類型主要有轉(zhuǎn)包、合作、轉(zhuǎn)讓、互換、入股和租賃等。農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民工進(jìn)城一樣，是我國(guó)20世紀(jì)80年代初實(shí)行家庭聯(lián)系承包責(zé)任制改革以來的重大社會(huì)現(xiàn)象。流轉(zhuǎn)實(shí)踐如火如荼，但關(guān)于如何流轉(zhuǎn)及政府應(yīng)扮演何種角色，在政、學(xué)界的爭(zhēng)議還比較大，立法也不夠完善，急需要從理論上回應(yīng)。當(dāng)前法學(xué)界參與這場(chǎng)討論的主要是一些來自民法研究領(lǐng)域的學(xué)者，農(nóng)地流轉(zhuǎn)顯然不僅涉及私法上的問題。經(jīng)濟(jì)法是調(diào)整宏觀調(diào)控關(guān)系和市場(chǎng)規(guī)制關(guān)系的、公私兼顧的法律規(guī)范，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程所呈現(xiàn)的一些弊端大體可分別歸類為經(jīng)濟(jì)法所致力解決的市場(chǎng)失靈和政府失靈現(xiàn)象。從經(jīng)濟(jì)法視閾審視農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，有助于厘清政府干預(yù)與市場(chǎng)自治的邊界，在平衡效率與公平的基礎(chǔ)上解決好個(gè)體營(yíng)利性和社會(huì)公益性之間的矛盾，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的良性運(yùn)行。

1 當(dāng)前關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的爭(zhēng)論

1.1 自由市場(chǎng)學(xué)派 自由市場(chǎng)學(xué)派主要來自經(jīng)濟(jì)學(xué)界，重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域的效率和生產(chǎn)者自由，推崇市場(chǎng)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)自由競(jìng)爭(zhēng)，反對(duì)國(guó)家干預(yù)。自由市場(chǎng)學(xué)派指出：第一，2007年頒布的《物權(quán)法》已承認(rèn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性（以前有債權(quán)和物權(quán)之爭(zhēng)），則農(nóng)民有權(quán)按照自己的意愿流轉(zhuǎn)土地，無論流轉(zhuǎn)對(duì)象是村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部成員還是來自城市的企業(yè)。按照科斯的交易成本理論，在土地問題上要賦予農(nóng)民更多的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的二次物權(quán)化（實(shí)質(zhì)效果接近私有化），以潤(rùn)滑交易。第二，城市工商資本下鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的雙向無障礙流動(dòng)，正是解決“三農(nóng)”問題的根本途徑。農(nóng)民可通過土地流轉(zhuǎn)獲得在城市安家立業(yè)的“第一桶金”。第三，政府的角色僅在于制定交易規(guī)則，解釋并強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)則。例如城市資本下鄉(xiāng)，政府只需審查：農(nóng)民是否基于自愿而流轉(zhuǎn)；租金是否由雙方協(xié)商決定及支付是否有保障；企業(yè)獲得土地后是否用于農(nóng)業(yè)。

1.2 小農(nóng)經(jīng)濟(jì)學(xué)派 小農(nóng)經(jīng)濟(jì)學(xué)派主要來自社會(huì)學(xué)界。受美國(guó)社會(huì)學(xué)家帕森斯等人的結(jié)構(gòu)功能主義影響，他們特別重視社會(huì)的秩序和穩(wěn)定。其主要觀點(diǎn)是：第一，由于農(nóng)民的有限理性，政府應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持當(dāng)前以分戶經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)的農(nóng)地制度，禁止大規(guī)模農(nóng)地流轉(zhuǎn)尤其是城市工商資本下鄉(xiāng)。否則，會(huì)破壞農(nóng)村原有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，重演“富者田連阡陌，貧者無立錐之地”的歷史悲劇，在城市形成大量的貧民窟。遭遇經(jīng)濟(jì)周期時(shí)必然引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩，因?yàn)槭チ送恋氐霓r(nóng)民已無家可歸。第二，當(dāng)前以留守老人和婦女種田為特征的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，從社會(huì)整體角度看勞動(dòng)生產(chǎn)率確實(shí)很低，由于精耕細(xì)作，土地產(chǎn)出率卻很高?！叭司划€三分、戶均不過十畝”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)雖很難致富卻實(shí)現(xiàn)了社會(huì)穩(wěn)定。農(nóng)民可自由進(jìn)城但城市資本不能自由下鄉(xiāng)，以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕的生產(chǎn)模式，實(shí)際最符合農(nóng)民根本利益。第三，從根本方向上講，中國(guó)解決“三農(nóng)”問題的核心乃重建農(nóng)民的生活方式而非發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品的需求彈性較低，農(nóng)業(yè)的供給能力越強(qiáng)，價(jià)格就越低，農(nóng)民的處境反而越差。小農(nóng)經(jīng)濟(jì)學(xué)派將自由主義者的主張稱為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化激進(jìn)主義[1]。

上述兩派都自稱是農(nóng)民利益的真正捍衛(wèi)者，其中不乏一些知名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家。這場(chǎng)爭(zhēng)論對(duì)執(zhí)政者的決策、流轉(zhuǎn)實(shí)踐均產(chǎn)生了重大影響。政策與制度上的過于宏觀性及各地力度、方式迥異的流轉(zhuǎn)即為例證。爭(zhēng)論涉及市民社會(huì)與政治國(guó)家的關(guān)系問題，即政府如何面對(duì)實(shí)際上正在發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)行為。與民法的個(gè)體本位主義不同的是，經(jīng)濟(jì)法乃市民社會(huì)與政治國(guó)家之間的均衡解，以維護(hù)社會(huì)整體利益為己任。在經(jīng)濟(jì)法學(xué)者看來，盡管土地的自由流轉(zhuǎn)存在種種弊端，若政府能夠通過合理矯正措施來獲得社會(huì)福利的凈增量，則流轉(zhuǎn)是應(yīng)予以提倡的。經(jīng)濟(jì)法尊重個(gè)體利益的實(shí)現(xiàn)，但更關(guān)注宏觀效率和社會(huì)實(shí)質(zhì)正義。一些地區(qū)的成功實(shí)踐已經(jīng)表明，政府的適度干預(yù)既回應(yīng)了小農(nóng)經(jīng)濟(jì)學(xué)派對(duì)秩序和公平的關(guān)切，也實(shí)現(xiàn)了自由市場(chǎng)學(xué)派孜孜追求的效率改進(jìn)。趨利避害，經(jīng)濟(jì)法對(duì)土地流轉(zhuǎn)持一種積極又審慎的態(tài)度。

2 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)法調(diào)整必要性

經(jīng)濟(jì)法對(duì)農(nóng)土流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的調(diào)整源于市場(chǎng)和政府的雙重失靈。福利經(jīng)濟(jì)學(xué)第一基本定理認(rèn)為，只有具備特定條件時(shí)經(jīng)濟(jì)才會(huì)達(dá)到帕累托效率。在一些情形下這種效率難以實(shí)現(xiàn)而產(chǎn)生政府干預(yù)的理由，經(jīng)濟(jì)學(xué)家稱之為市場(chǎng)失靈。政府失靈則指政府在資源配置問題上的低效甚至無效。筆者根據(jù)湖北、安徽、四川、河南及江西5省的13個(gè)市縣2013年以來在媒體上發(fā)布的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)研報(bào)告，對(duì)失靈現(xiàn)象進(jìn)行了梳理。

2.1 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的市場(chǎng)失靈 理想的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易市場(chǎng)是完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)，有多個(gè)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流入方和流出方，雙方可以自由選擇對(duì)方，任何一個(gè)交易參加者對(duì)市場(chǎng)均衡價(jià)格的影響都微不足道。然而農(nóng)地在目前仍然暫被賦予一定的社會(huì)保障功能，交易只是準(zhǔn)市場(chǎng)化的。可以預(yù)見的是，市場(chǎng)化的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度將是今后的基本方向。因此，對(duì)照完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)的條件進(jìn)行分析意義重大。市場(chǎng)失靈的第一個(gè)表現(xiàn)是信息的不完全問題。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流入方和流出方都在尋找最佳的交易對(duì)象，即使符合條件的候選交易者存在，由于信息不暢難以達(dá)成交易。截至2013年12月，湖北省D市（全市12個(gè)鎮(zhèn)）只有3個(gè)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，村級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站基本沒有成立。交易者普遍反映獲取供需信息、發(fā)現(xiàn)均衡價(jià)格比較困難。第二是競(jìng)爭(zhēng)失靈的問題。一些地方至今不允許縣域以外的企業(yè)下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地，造成買家之間的競(jìng)爭(zhēng)不足，流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低，農(nóng)民利益受到損害。第三是公共產(chǎn)品供應(yīng)滯后的問題。一些專業(yè)大戶、企業(yè)流入土地后，通常需要進(jìn)行土地整理，并由此牽涉到電力供應(yīng)及水利設(shè)施、道路重建問題。由于公共產(chǎn)品的收益外溢問題，純粹的市場(chǎng)機(jī)制難以解決，這大大制約了流入方的交易積極性。第四是市場(chǎng)的不完全問題。完全市場(chǎng)會(huì)提供所有的產(chǎn)品和服務(wù)，且提供的成本低于個(gè)人的意愿支付。但是在不完全市場(chǎng)上，即使提供的成本低于個(gè)人的意愿支付，仍缺少一些產(chǎn)品和服務(wù)。例如當(dāng)前在很多地方都缺少土地流轉(zhuǎn)中介組織、及支持土地流轉(zhuǎn)的信貸、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)。第五是宏觀經(jīng)濟(jì)失衡，即經(jīng)濟(jì)人的個(gè)人理性導(dǎo)致集體的非理性。如農(nóng)地流轉(zhuǎn)后用途的非糧化甚至非農(nóng)化現(xiàn)象，對(duì)我國(guó)的糧食安全造成威脅。2014年6月，河南省地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)調(diào)查隊(duì)發(fā)布的《河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報(bào)告》顯示，土地經(jīng)營(yíng)大戶的“非糧”比例從2010年的43.7%上升至2014年的60%。

2.2 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府失靈 政府失靈的表現(xiàn)形式主要有：一是政府對(duì)市場(chǎng)的過度干預(yù)。為創(chuàng)造政績(jī)，一些地方甚至下達(dá)了年度流轉(zhuǎn)任務(wù)，并作為考核內(nèi)容分解到鄉(xiāng)村的基層干部，于是出現(xiàn)了不顧農(nóng)民意愿強(qiáng)行推動(dòng)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。若農(nóng)民對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)屬性認(rèn)識(shí)不足，基層干部與流入方的私相授受即可順利實(shí)現(xiàn)。如豫西某縣的一個(gè)村莊的土地，由村干部做主，全部流轉(zhuǎn)給當(dāng)?shù)匾粋€(gè)大戶栽種果樹，簽訂了10a以上且流轉(zhuǎn)費(fèi)低于500元/667m2（市場(chǎng)價(jià)700元/667m2以上）的流轉(zhuǎn)合同。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上分析，土地使用權(quán)的大規(guī)模供給即供給曲線的右移，會(huì)導(dǎo)致均衡價(jià)格下降。這對(duì)維護(hù)農(nóng)民利益是很不利的。二是政府的運(yùn)行效率低下。市場(chǎng)交易高效進(jìn)行的前提是各方主體的權(quán)利界定清晰。各地調(diào)研報(bào)告反映，盡管《物權(quán)法》已經(jīng)頒布多年，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的確權(quán)頒證工作進(jìn)展相當(dāng)緩慢。沒有一紙證書在手，農(nóng)民怕流出去的土地到期無法收回，寧可拋荒也不愿意流轉(zhuǎn)。三是權(quán)力尋租。一些大企業(yè)老板為獲取市場(chǎng)價(jià)格與權(quán)力價(jià)格之間的差額，通過行賄等方式對(duì)當(dāng)?shù)氐臋?quán)力執(zhí)掌者施加影響。政府官員對(duì)流轉(zhuǎn)后的土地用途非農(nóng)化視而不見。四是應(yīng)由政府提供的公共產(chǎn)品的供應(yīng)不足。關(guān)于交易平臺(tái)的建設(shè)，河南省人大常委會(huì)聯(lián)合調(diào)查組2014年8月的調(diào)查顯示，只有41.3%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)剜l(xiāng)或村建有土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織，38.2%的農(nóng)戶反映當(dāng)?shù)貨]有，還有20.5%的農(nóng)戶不清楚當(dāng)?shù)厥欠裼羞@樣的組織。在該省的X市，由于水利、電力等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與管理滯后，流轉(zhuǎn)大戶抱怨“一天澆不了幾畝地”。此外，由于土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解仲裁機(jī)制不完善，一些矛盾難以得到及時(shí)解決，影響到社會(huì)穩(wěn)定。

3 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)法調(diào)整目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森認(rèn)為，在包羅萬象的政府職能中，政府對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主要行使3項(xiàng)職能：提高效率、增進(jìn)公平以及促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與增長(zhǎng)。經(jīng)濟(jì)法對(duì)此予以贊同。堅(jiān)持社會(huì)利益本位觀的經(jīng)濟(jì)法，其關(guān)注點(diǎn)在于經(jīng)濟(jì)秩序的健康、安全與效率化；社會(huì)資源與機(jī)會(huì)的合理保存與利用；社會(huì)弱者利益的保護(hù)等。

3.1 提升社會(huì)效率 農(nóng)村、農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的效率是否仍需大力提升，經(jīng)濟(jì)法對(duì)此的回答是肯定的。著名學(xué)者黃宗智曾指出，“中國(guó)小農(nóng)及鄉(xiāng)村發(fā)展所面臨和需要解決的基本問題是鄉(xiāng)村過密和內(nèi)卷化，即沒有發(fā)展的增長(zhǎng)，農(nóng)村人口數(shù)量過稠和有限可用資源之間的緊張關(guān)系?！?949年至1990年左右，一方面我國(guó)農(nóng)村存在嚴(yán)重的人地矛盾，另一方面又只有極少數(shù)人能流向城市。廣大農(nóng)民長(zhǎng)期被固定在產(chǎn)出有限的土地上，人力資源不能得到合理利用，高效率的產(chǎn)業(yè)分工無法形成。邊際收益遞減規(guī)律是解釋我國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期貧困的關(guān)鍵因素。2003年后國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的支持力度加大，農(nóng)村綜合生產(chǎn)能力明顯提高，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡依然是當(dāng)前突出的社會(huì)問題。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2014年我國(guó)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入28 844元，農(nóng)村居民純收入9 892元，城鄉(xiāng)居民收入比達(dá)2.92∶1，仍與2001年的2.90∶1基本持平。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)來看，那些農(nóng)業(yè)落后、農(nóng)民貧困的國(guó)家，沒有一個(gè)能真正步入現(xiàn)代化。可以說，以規(guī)模經(jīng)營(yíng)為特征的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)，在很大程度上就決定著整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的進(jìn)程。我國(guó)有近9億農(nóng)村人口，其中2.6億農(nóng)民工已經(jīng)轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)就業(yè)。這些走出去的農(nóng)民工及部分留守人員無力經(jīng)營(yíng)自己的承包地，希望進(jìn)行有償流轉(zhuǎn)。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的一個(gè)重大契機(jī)，政府應(yīng)利用這一寶貴機(jī)遇來促成農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的資源優(yōu)化配置。

經(jīng)濟(jì)法是市場(chǎng)領(lǐng)域的政府干預(yù)法，自然以效率作為優(yōu)先目標(biāo)。從馬克思主義角度看，允許、引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，實(shí)際上就是根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求對(duì)生產(chǎn)關(guān)系做出調(diào)整，這與經(jīng)濟(jì)法的宗旨是一致的。流轉(zhuǎn)實(shí)踐表明，帕累托效率改進(jìn)這種理想狀態(tài)的實(shí)現(xiàn)并非難事。以湖北省Y市Z鎮(zhèn)為例，第一種情況是拋荒地經(jīng)流轉(zhuǎn)后的再次利用。如Z村的花椒種植，每個(gè)農(nóng)戶在豐產(chǎn)年可分紅3萬余元。第二種情況是未拋荒地的流轉(zhuǎn)，有利于剩余勞動(dòng)力走向城市，其中少部分人仍留在農(nóng)業(yè)企業(yè)打工，形成了新的社會(huì)分工。Q村的村民們將責(zé)任田轉(zhuǎn)給蔬菜老板，在獲得每667m2每年1 000元流轉(zhuǎn)費(fèi)的同時(shí)，常年在地里打工，月收入穩(wěn)定在2 000元左右，成為拿月薪的農(nóng)民。在河南省W縣，H生態(tài)農(nóng)業(yè)合作社流轉(zhuǎn)M村的133.33hm2以上土地，使全村85%的勞動(dòng)力從土地上解放出來外出打工，改變了過去“候鳥”式的生活模式。河南省的S縣L村對(duì)原有的84.33hm2耕地進(jìn)行流轉(zhuǎn)整合，打掉田埂，還產(chǎn)生了新增耕地10.33hm2的效果。上述例子的共同特征是，在不使任何人利益受到損害的前提下至少增進(jìn)了一部分人的利益。

效率有個(gè)體效率和社會(huì)效率之分，個(gè)體效率的最大化并不必然導(dǎo)致社會(huì)整體效率的最大化。經(jīng)濟(jì)法適用“社會(huì)整體效率優(yōu)于個(gè)體效率的原則”，立足于整體觀和發(fā)展觀來干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)[2]?！吧鐣?huì)效率目標(biāo)”主要指經(jīng)濟(jì)方面但不限于此，還包括與經(jīng)濟(jì)相關(guān)的社會(huì)效益和生態(tài)效益。就農(nóng)地流轉(zhuǎn)而言，其關(guān)注重點(diǎn)在于農(nóng)民整體意義上的收入增加、勞動(dòng)生產(chǎn)率提高，國(guó)家糧食安全、農(nóng)地的可持續(xù)利用能力等。例如，實(shí)踐中出現(xiàn)的大規(guī)?！胺寝r(nóng)化、非糧化”經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，從微觀上可能是理性的效率改進(jìn)，但顯然有悖于經(jīng)濟(jì)法的“社會(huì)效率”標(biāo)準(zhǔn)。

3.2 實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)公平 經(jīng)濟(jì)法所追求的公平是實(shí)質(zhì)公平、結(jié)果公平，而不僅僅是形式公平和機(jī)會(huì)公平，它主張從每個(gè)人都應(yīng)當(dāng)公平地享有社會(huì)財(cái)富的角度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)上的正義。它以現(xiàn)實(shí)中的人的不平等為前提，要求根據(jù)人的具體情況對(duì)社會(huì)資源作具體分配，實(shí)現(xiàn)有條件的差別待遇。具體而言，就是要真正將農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民作為整個(gè)社會(huì)中弱勢(shì)的一方進(jìn)行對(duì)待。例如，在城市工商資本下鄉(xiāng)流轉(zhuǎn)土地的問題上，筆者認(rèn)為：第一，不能一概視為小農(nóng)學(xué)派所稱的“洪水猛獸”。若城市工商資本能促進(jìn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的平等交換，明顯縮小城鄉(xiāng)差距，體現(xiàn)的是帶動(dòng)效應(yīng)而非擠出效應(yīng)，政府就要大力鼓勵(lì)。實(shí)踐亦證實(shí)，城市工商資本在荒地改造、良種培育、農(nóng)產(chǎn)品深加工與流通、及高投入的園藝與經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)方面具有明顯優(yōu)勢(shì)，即進(jìn)入農(nóng)村主要是做傳統(tǒng)農(nóng)戶無法做到的事情，而非替代農(nóng)戶。城市工商資本的競(jìng)爭(zhēng)“亮點(diǎn)”在于雄厚的資金和特有的技術(shù)，應(yīng)致力于可以有效監(jiān)控勞動(dòng)過程的標(biāo)準(zhǔn)化作業(yè)領(lǐng)域（精準(zhǔn)農(nóng)業(yè)）。第二，也要警惕城市工商資本對(duì)社會(huì)公平的損害。在現(xiàn)實(shí)中，某些地方政府表現(xiàn)出較強(qiáng)的規(guī)模偏好，不顧農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移與城鎮(zhèn)化水平的硬約束，以行政命令推動(dòng)土地集中，出現(xiàn)了經(jīng)營(yíng)幾萬hm2甚至上千hm2的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，農(nóng)民的就業(yè)生存權(quán)利、農(nóng)村生活秩序受到影響。因此，本文也不贊成自由市場(chǎng)學(xué)派所稱的完全自由下鄉(xiāng)。由于經(jīng)濟(jì)上的巨大差距，城市資本在和作為流出方的農(nóng)戶的博弈中明顯處于強(qiáng)勢(shì)地位。而且在農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格的競(jìng)爭(zhēng)中，城市資本和作為流入方的一般農(nóng)戶相比，同樣處于優(yōu)勢(shì)地位。這就要求政府對(duì)弱勢(shì)者進(jìn)行傾斜式保護(hù)。例如，幫助農(nóng)民建立利益分享和增長(zhǎng)機(jī)制，鼓勵(lì)農(nóng)民以土地入股，提高農(nóng)民的組織化程度，實(shí)現(xiàn)與資本的平等對(duì)話，出臺(tái)支持適度規(guī)模的家庭農(nóng)場(chǎng)的政策[3]。

實(shí)質(zhì)公平的另一層含義，是要實(shí)現(xiàn)最大多數(shù)人的幸福、利益和發(fā)展。拉美的一些國(guó)家在這方面有沉重教訓(xùn)。20世紀(jì)70年代，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)快速起飛，這些國(guó)家普遍實(shí)施了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的發(fā)展戰(zhàn)略，南美的農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力也一舉名列前茅。極少數(shù)留在農(nóng)村的農(nóng)戶富裕了，但成為新市民的農(nóng)民陷入貧困，社會(huì)階層嚴(yán)重分化，治安混亂。在我國(guó)當(dāng)前，推行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是一種兼顧效率與實(shí)質(zhì)公平的措施。規(guī)模經(jīng)營(yíng)源于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)理論，是指調(diào)整生產(chǎn)要素時(shí)所呈現(xiàn)的農(nóng)產(chǎn)品的長(zhǎng)期平均成本下降的趨勢(shì)。在長(zhǎng)期平均成本曲線最低的那一點(diǎn)所對(duì)應(yīng)的產(chǎn)量，即為最佳規(guī)模。農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)通常表現(xiàn)為土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)?？紤]到我國(guó)農(nóng)村人口眾多，向城市轉(zhuǎn)移的任務(wù)艱巨，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的最佳值還不能從純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)角度上去計(jì)算，而應(yīng)該從土地供給的約束性去理解，即政府應(yīng)因地因時(shí)對(duì)單個(gè)生產(chǎn)者的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模進(jìn)行控制。當(dāng)前農(nóng)民在家種地的機(jī)會(huì)成本是外出務(wù)工收入，從遏制農(nóng)村與農(nóng)業(yè)的衰敗出發(fā)，應(yīng)該使農(nóng)民獲得與城鎮(zhèn)居民同等的收入，這樣他們才會(huì)安心務(wù)農(nóng)，以經(jīng)濟(jì)人的理性對(duì)土地進(jìn)行合理投入和科學(xué)管理。即這里的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模最好以城鎮(zhèn)居民的收入作為尺度[4]。按照2104年公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，筆者測(cè)算，在湖北孝感市，每個(gè)農(nóng)戶種大約8hm2地即可實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)收入大致均衡。郭慶海測(cè)算的吉林省中部玉米產(chǎn)區(qū)的最低規(guī)模面積為10hm2。這一規(guī)模雖然與北美動(dòng)則上百hm2的農(nóng)場(chǎng)相比偏小，但完全可以接納現(xiàn)代生產(chǎn)要素的使用。而且有關(guān)研究數(shù)據(jù)還表明，土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模過大會(huì)導(dǎo)致土地產(chǎn)出率下降。以犧牲土地產(chǎn)出率為代價(jià)，過度追求勞動(dòng)生產(chǎn)率的提升，顯然不符合我國(guó)“耕地資源緊張”的基本國(guó)情。

4 農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的經(jīng)濟(jì)法調(diào)整建議

根據(jù)以上分析，國(guó)家對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的法律調(diào)整既涉及到宏觀調(diào)控問題，又涉及到微觀的市場(chǎng)規(guī)制問題。由于立法主旨的局限性，我國(guó)現(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》難以承擔(dān)這樣的重任。例如按照《物權(quán)法》，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)，但《農(nóng)村土地承包法》又規(guī)定“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包人同意”，這顯然是個(gè)典型的債權(quán)轉(zhuǎn)讓思維，否認(rèn)了物權(quán)的對(duì)世性和絕對(duì)性。從流轉(zhuǎn)實(shí)踐來看，也出現(xiàn)了立法中未考慮到的情形，如股權(quán)型流轉(zhuǎn)。由于正式立法的滯后，當(dāng)前真正能對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)起調(diào)整作用的是由中央和地方頒布的一些非立法性質(zhì)的規(guī)范性文件，或者說我國(guó)農(nóng)村正處于主要用政策治理的階段。政策主要依靠宣傳和教育手段加以貫徹，對(duì)違反者一般只進(jìn)行黨紀(jì)政紀(jì)處分，不進(jìn)行法律制裁。在審判實(shí)踐中，政策也不被法院視為正式的適用依據(jù)。這是現(xiàn)實(shí)中很多地區(qū)流轉(zhuǎn)秩序混亂的重要原因。我們需要將比較好的政策及時(shí)轉(zhuǎn)化為明確的法律規(guī)則。由于“三農(nóng)”問題的特殊性，建議以經(jīng)濟(jì)法的社會(huì)效率和實(shí)質(zhì)公平目標(biāo)為指引，出臺(tái)一部《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法》，或?qū)ΜF(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》進(jìn)行全面修訂。

4.1 法律調(diào)整的指導(dǎo)原則 首先是適度干預(yù)原則。干預(yù)只有適度和恰到好處才能發(fā)揮積極作用。強(qiáng)行推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)和一概禁止流轉(zhuǎn)，都是過度干預(yù)的表現(xiàn)。適度原則取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成熟度及市場(chǎng)規(guī)則的完備程度，取決于政府對(duì)國(guó)情和特定發(fā)展階段的正確認(rèn)知[5]。同樣面臨人地關(guān)系緊張的日本在這方面值得我們借鑒。為提高農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率，縮小農(nóng)民與工人的收入差距，日本1961年通過了《農(nóng)業(yè)基本法》，開始允許農(nóng)地流轉(zhuǎn)，由于土地過于細(xì)碎且農(nóng)民對(duì)租借土地存有疑慮，純粹市場(chǎng)機(jī)制的效果不是很明顯。于是又在1975年修改了《農(nóng)業(yè)振興區(qū)域整備法》，1980年制定《農(nóng)用地利用增進(jìn)法》，指導(dǎo)各地建立促進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的組織化體系。其中，“農(nóng)地保有合理化法人”在流轉(zhuǎn)中發(fā)揮重要中介作用，即租入分散的農(nóng)戶土地，在整合后又出租給經(jīng)營(yíng)者。這種特殊法人由政府參與發(fā)起、并給予一定資金支持。此外，日本政府也意識(shí)到自發(fā)的市場(chǎng)交易不一定能保證農(nóng)地流轉(zhuǎn)的方向，在1993年的《農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)基強(qiáng)化法》中規(guī)定，農(nóng)地應(yīng)主要向那些在改善農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效率和擴(kuò)大規(guī)模有積極性的“認(rèn)定農(nóng)業(yè)者”集中?！罢J(rèn)定農(nóng)業(yè)者”經(jīng)市町村認(rèn)定后，可獲得優(yōu)惠政策支持。在20世紀(jì)20年代，法國(guó)為促使小農(nóng)場(chǎng)擴(kuò)大規(guī)模，在《農(nóng)業(yè)指導(dǎo)法》中規(guī)定，國(guó)家成立“土地整治與農(nóng)村安置公司”，收購(gòu)小片土地，經(jīng)過整治后賣給中等規(guī)模的農(nóng)民[6]。適度干預(yù)原則有兩項(xiàng)要求，第一，國(guó)家干預(yù)必須有法律依據(jù)，即干預(yù)具有正當(dāng)性。第二，在干預(yù)時(shí)應(yīng)當(dāng)謹(jǐn)慎行事，符合市場(chǎng)機(jī)制自身的運(yùn)作規(guī)律，不可因干預(yù)而壓制了市場(chǎng)主體之經(jīng)濟(jì)自主性和創(chuàng)造性[7]。其次是合理競(jìng)爭(zhēng)原則。競(jìng)爭(zhēng)是人類文明社會(huì)賴以發(fā)展的源泉，為社會(huì)帶來空前的財(cái)富和極大的福利。但競(jìng)爭(zhēng)不能是完全自由放任的。經(jīng)濟(jì)法主張一種有序的、強(qiáng)度適中的競(jìng)爭(zhēng)。政府是農(nóng)地流轉(zhuǎn)秩序的維護(hù)者，不能代替農(nóng)戶流出農(nóng)地，流入方只能通過公平公開的市場(chǎng)機(jī)制獲得農(nóng)地。對(duì)可能導(dǎo)致土地用途非農(nóng)化、非糧食化的惡性價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)，政府要予以規(guī)制。由于各地農(nóng)地資源稟賦及耕作條件不一樣，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格比較，實(shí)際上只在一定區(qū)域內(nèi)才有意義，故原則上不贊成那種整個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一次性的大規(guī)模流轉(zhuǎn)。因?yàn)橹挥型ㄟ^多主體的競(jìng)爭(zhēng)所形成的看得見的價(jià)格，農(nóng)民才能真正從內(nèi)心接受。為維護(hù)合理競(jìng)爭(zhēng)局面，授權(quán)地方政府制定單個(gè)經(jīng)營(yíng)主體的流入土地面積的上限是很有必要的。

4.2 流轉(zhuǎn)關(guān)系中各方的權(quán)利義務(wù) 經(jīng)濟(jì)法傳統(tǒng)上的分析社會(huì)結(jié)構(gòu)和社會(huì)關(guān)系的模式為“政治國(guó)家—市民社會(huì)”，然而，隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和社會(huì)形態(tài)的演變，“二元”法律結(jié)構(gòu)已經(jīng)難以有效劃分實(shí)存法。社會(huì)中間層的大量涌現(xiàn)，既履行了原來由政府承擔(dān)的某些職能，也替代了原來由市場(chǎng)主體享有的某些職能，能在一定程度上彌補(bǔ)“雙重失靈”。因此，當(dāng)前應(yīng)采用“政府—社會(huì)中間層主體—市場(chǎng)主體”的三元框架的范式[8]。在立法上也遵循這個(gè)思路，明確各方的權(quán)利和義務(wù)。

作為干預(yù)主體的政府，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)關(guān)系中的職責(zé)可概括為引導(dǎo)、支持、保護(hù)和監(jiān)督。具體講，第一是市場(chǎng)準(zhǔn)入的監(jiān)管。現(xiàn)實(shí)中的大老板經(jīng)營(yíng)失敗后溜走、留下爛攤子，影響社會(huì)穩(wěn)定的事例并不少見，這提醒我們，不是什么企業(yè)、什么人都可以流入土地的，要對(duì)流入方的經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的能力進(jìn)行審查。二是對(duì)市場(chǎng)主體的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)擅自改變農(nóng)地用途的行為、損害農(nóng)民利益的行為要進(jìn)行處罰。三是宏觀調(diào)控，即利用計(jì)劃、財(cái)政、稅收、金融、價(jià)格管制、產(chǎn)業(yè)調(diào)節(jié)等手段引導(dǎo)、支持、促成農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。如對(duì)規(guī)模適度的家庭農(nóng)場(chǎng)給予特殊補(bǔ)貼和信貸優(yōu)惠。四是公共產(chǎn)品的提供，包括政府直接提供和鼓勵(lì)社會(huì)中間層提供2種方式。例如水、路、電的整治，交易平臺(tái)的建設(shè)。五是要抓緊完成農(nóng)地的承包權(quán)確權(quán)頒證工作。只有權(quán)利清晰了，農(nóng)民才敢放心交易。由于確權(quán)后所導(dǎo)致的物權(quán)屬性強(qiáng)化，地方政府的既得利益縮水，基層干部對(duì)這項(xiàng)任務(wù)不太感興趣，確權(quán)工作進(jìn)展緩慢。這需要中央采取果斷措施推進(jìn)。

社會(huì)中間層主體主要起到潤(rùn)滑交易的作用，包括農(nóng)地流轉(zhuǎn)中介組織、農(nóng)地經(jīng)營(yíng)者協(xié)會(huì)、產(chǎn)權(quán)交易所、評(píng)估機(jī)構(gòu)、糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)、政策性銀行、政策性保險(xiǎn)公司等。這些機(jī)構(gòu)通過提供服務(wù)，降低了交易成本。應(yīng)該在立法上明確他們的地位和功能。例如，從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心可暫定位為事業(yè)單位，待農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育成熟后再與政府脫鉤，成為純社會(huì)性中介服務(wù)組織。由于社會(huì)中間層主體代替政府提供了部分公共產(chǎn)品，因此有權(quán)獲得一定的財(cái)政撥款及稅收優(yōu)惠政策。

市場(chǎng)主體主要是指流出方和實(shí)際經(jīng)營(yíng)農(nóng)地的流入方。市場(chǎng)主體的權(quán)利表現(xiàn)為：一是經(jīng)濟(jì)自主權(quán)。即是否流入流出，由交易雙方自己做主，尤其是要尊重農(nóng)民的意愿。不從農(nóng)民真正意愿出發(fā)而強(qiáng)行改變生產(chǎn)關(guān)系，我們?cè)诮▏?guó)后有慘重教訓(xùn)，人民公社化運(yùn)動(dòng)即為例證。消費(fèi)者主權(quán)原則認(rèn)為，個(gè)人才是自身需要和快樂的最佳裁判[9]。基層干部經(jīng)常大惑不解的是：流轉(zhuǎn)價(jià)格已經(jīng)接近甚至超過種田的凈收入，但農(nóng)戶依然不愿轉(zhuǎn)出。這里就存在由外人代替農(nóng)民做出效率判斷的問題。孝感市的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些老農(nóng)民甚至將鍛煉身體等情形也視為種田所產(chǎn)生的效用，此時(shí)的流轉(zhuǎn)未必就是帕累托改進(jìn)?？傊覀円嘈呸r(nóng)民的理性判斷。中國(guó)農(nóng)民有極強(qiáng)的忍耐力，他們自己選擇了某種生活方式和道路，再苦再累一般也不會(huì)怨天尤人，這種韌性是中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)。但若被強(qiáng)力驅(qū)離土地，就可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)[10]。市場(chǎng)主體的第二個(gè)權(quán)利為獲得國(guó)家支持權(quán)。這種權(quán)利緣于農(nóng)業(yè)農(nóng)民的弱勢(shì)和農(nóng)業(yè)巨大的正外部性。市場(chǎng)主體的義務(wù)主要是服從、配合政府的市場(chǎng)規(guī)制與宏觀調(diào)控。浙江種瓜產(chǎn)業(yè)大戶朱某在江西省流轉(zhuǎn)土地的失敗折射出了相關(guān)法律缺失的問題。朱某擬租賃33.33hm2地種植優(yōu)質(zhì)西瓜，涉及農(nóng)戶300多戶，由于少數(shù)幾戶農(nóng)戶抬價(jià)導(dǎo)致交易不能發(fā)生。從法理上看，即使是權(quán)能齊備的所有權(quán)也并非絕對(duì)不受限制，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種用益物權(quán)，當(dāng)然也不例外。為提高效率又不強(qiáng)行驅(qū)離，規(guī)定“農(nóng)戶在必要情形下承擔(dān)換地義務(wù)”顯然是合理的。

5 結(jié)語

經(jīng)過多年的發(fā)展，我國(guó)已經(jīng)成為舉世矚目的經(jīng)濟(jì)大國(guó)，但城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的問題仍比較突出。引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)行適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)是我國(guó)政府的堅(jiān)定選擇。當(dāng)前，農(nóng)村的最低生活保障、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等社會(huì)保障制度正在完善，進(jìn)城農(nóng)民工的工資因勞動(dòng)力供給的短缺趨勢(shì)正逐步上升，城市房?jī)r(jià)基本穩(wěn)定，新生代農(nóng)民工的留城定居愿望強(qiáng)烈，這一切都是推進(jìn)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的有利條件。2014年11月，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳頒布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，文件精神與經(jīng)濟(jì)法的理念不謀而合。筆者期待這些好的政策能盡快轉(zhuǎn)化為法律，并得到嚴(yán)格實(shí)施。如此，中國(guó)農(nóng)村和農(nóng)民的“華麗轉(zhuǎn)身”、城鄉(xiāng)的“平起平坐”指日可待。

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（責(zé)編：徐煥斗）