扶松茂

摘要：當(dāng)前中國社會發(fā)展面臨著轉(zhuǎn)型期的多重矛盾，其中一些矛盾的發(fā)展會釀成公共危機(jī)事件。政府與社會組織間關(guān)系的發(fā)展也不時(shí)出現(xiàn)一些公共危機(jī)事件，這對中國政府與社會組織間的信任和管制關(guān)系發(fā)展提出了挑戰(zhàn)?；谡c社會組織關(guān)系的理論基礎(chǔ)分析當(dāng)前中國政府與社會組織間關(guān)系發(fā)展的社會政治風(fēng)險(xiǎn)、現(xiàn)實(shí)危機(jī)以及應(yīng)對的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而針對中國政府與社會組織間關(guān)系的長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展提出若干對策。

關(guān)鍵詞：中國政府；社會組織；社會政治風(fēng)險(xiǎn)；權(quán)力結(jié)構(gòu)模式

中圖分類號：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1008-7168（2015）02-0024-13

一、中國政府與社會組織間關(guān)系發(fā)展的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式及政治效應(yīng)

自改革開放以來，中國各種利益急劇分化導(dǎo)致以政治為中心的高度一體化的社會走向分化，致使政治、社會、經(jīng)濟(jì)、文化等不同場域的形成與發(fā)展。中國政府與社會組織間場域正是在社會領(lǐng)域不斷發(fā)展的進(jìn)程中產(chǎn)生。個人、社會組織、黨的組織和政府及職能機(jī)構(gòu)正是該場域中權(quán)力結(jié)構(gòu)的行動者，它們圍繞著公共/群體/個體利益進(jìn)行資源配置的競爭；實(shí)質(zhì)上是該場域中不同行動者之間針對公共權(quán)威與權(quán)力進(jìn)行調(diào)整與分配。當(dāng)然，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)受到黨的領(lǐng)導(dǎo)這種統(tǒng)治形式的影響。因此，中國政府與社會組織間場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式表現(xiàn)為在黨的領(lǐng)導(dǎo)下黨的組織、政府及職能機(jī)構(gòu)、個人、社會組織之間的互動過程（參見圖1）。在這種權(quán)力模式中，黨的組織、政府及職能機(jī)構(gòu)維護(hù)與占據(jù)公共權(quán)威與權(quán)力資本，社會組織競爭與分化這種公共權(quán)威與權(quán)力資本，個人供給與消解公共權(quán)威和權(quán)力資本。

布爾迪認(rèn)為任何場域都“將自身體現(xiàn)為各種可能性——報(bào)酬、獲益、利潤乃至制裁的可能性——的結(jié)構(gòu)，但也始終隱含了某種程度的不確定性”。政府與社會組織間場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)也具有不確定性，這種不確定性源于場域中權(quán)力結(jié)構(gòu)的行為者個人、社會組織與政府的資源配置不同，以及該權(quán)力結(jié)構(gòu)的運(yùn)行規(guī)則的變動性。政府與社會組織間場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)不是靜態(tài)的，而是場域的行為主體在互相作用中才能發(fā)揮作用?！霸诮换プ饔弥校瑱?quán)力的實(shí)施從資源的不平衡之中獲得支持”。因此，政府與社會組織間場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行邏輯源于政府、社會組織與個人之間的資源不平衡配置，這些資源在不同行動者之間體現(xiàn)為該場域中的公共權(quán)威與權(quán)力資本。政府與社會組織間場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)就是圍繞著公共權(quán)威與權(quán)力資本所產(chǎn)生的沖突與爭奪。政府占據(jù)與維護(hù)公共權(quán)威與權(quán)力資本，社會組織競爭與分化公共權(quán)威與權(quán)力資本，個人供給與消解公共權(quán)威和權(quán)力資本。

與此同時(shí)，在國家統(tǒng)治結(jié)構(gòu)的影響下，政府與社會組織間場域的行動者之間的權(quán)力運(yùn)行塑造了行政者之間的互動規(guī)則與政治結(jié)構(gòu)，而這些規(guī)則與政治結(jié)構(gòu)又對該場域中的權(quán)力進(jìn)行制約。因?yàn)椤霸诰植康男袆迎h(huán)境中，權(quán)力的實(shí)施造就了規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)，規(guī)則和政治結(jié)構(gòu)又使權(quán)力受到制約”，并且“通過這些規(guī)則和結(jié)構(gòu)，行動者能夠發(fā)現(xiàn)并創(chuàng)造新的資源和技術(shù)，來從事合作與對抗的社會游戲”。這些規(guī)則與政治結(jié)構(gòu)對場域中的權(quán)力制約不是尋求一種權(quán)力的平衡，而是在追求一種動態(tài)的資源調(diào)整。政府與社會組織間場域的公共權(quán)威與權(quán)力資本的調(diào)整，引發(fā)該場域的變革。

在政府與社會組織間場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，政府與社會組織的互動會帶來正負(fù)兩方面的政治效應(yīng)。正面的政治效應(yīng)主要體現(xiàn)為兩個方面。一是繼續(xù)維持和擴(kuò)展人的自由，增強(qiáng)社會的活力。自由是通過參與形成和創(chuàng)立公意而獲得的，而組織化的公民社會在推動公民“參與形成和創(chuàng)立公意”方面會發(fā)揮更有效的作用。經(jīng)由這種參與而產(chǎn)生“公意”促進(jìn)了公民之間的平等，因?yàn)楣窨梢匀w享有“同樣的權(quán)利”，這樣會產(chǎn)生更活躍的公民參與和更活躍的社會。二是推動國家的重建和民主化。雖然政府的存在是為了保障公民的權(quán)利和自由，但公民才是自己最終利益的最佳裁判；公民會對政府行為進(jìn)行評估，并通過維護(hù)人的自由的社會組織對政府的管轄范圍和實(shí)際活動方面予以限制，以確保每個公民所可能擁有的最大自由。這種限制不僅重新劃定了政府的權(quán)力和活動領(lǐng)域，同時(shí)也能保障和維持公民自由，因?yàn)槿说淖杂傻木S持和擴(kuò)展促進(jìn)了社會的活躍及力量的增長，保持了社會相對于國家的自主性，從而避免了政府的總體性控制。這種保障和擴(kuò)展自由、推進(jìn)民主化和國家重建的兩個活動過程實(shí)質(zhì)上構(gòu)成了社會組織與政府互動關(guān)系的重要內(nèi)涵。

社會組織與政府的互動也會產(chǎn)生負(fù)面的政治效應(yīng)，因?yàn)樵诨舆^程中社會組織也會對公共利益產(chǎn)生危害，從而構(gòu)成對政府職能和權(quán)威的沖擊和破壞。一是這類組織會繞過政治公共領(lǐng)域特有的制度化機(jī)制，通過各個集團(tuán)之間暫時(shí)妥協(xié)的形式，也就是說，采取直接互利和補(bǔ)償?shù)男问竭M(jìn)行維護(hù)集團(tuán)狹隘利益的交易。二是“它們公開要求把許多個人的私人利益變成一種共同的公共利益，把各種組織的特殊利益令人信服地表現(xiàn)和證明為普遍利益”。這兩個方面都對政府帶來了負(fù)面的影響。不管是社會組織的相互勾結(jié)從自身狹隘的利益出發(fā)形成了封閉性的群體利益，還是將私人性的或部分人的利益主張混淆為公共利益，都破壞了政府的公共政策效能和社會整合能力，也極大地加重了政府的負(fù)擔(dān)，影響其運(yùn)轉(zhuǎn)效率，貶損了政府權(quán)威。

在當(dāng)前中國的政治現(xiàn)實(shí)中，中國共產(chǎn)黨要逐漸有意識地形成利用政府和社會組織這兩類實(shí)體來維護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)，要改變以往僅僅依靠政府和行政化的社會團(tuán)體來統(tǒng)治社會的策略，充分利用政府和自主管理的社會組織來促進(jìn)中國社會健康、平穩(wěn)的發(fā)展。在政府與社會組織間場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)互動中，會逐漸形成政府與社會組織間的規(guī)則與政治結(jié)構(gòu)，并對黨的領(lǐng)導(dǎo)模式、結(jié)構(gòu)與規(guī)則產(chǎn)生革新與再造，從而進(jìn)一步推動政府與社會組織間場域的變革。在這種變革中，黨委和政府要充分認(rèn)識到在社會組織的互動中推進(jìn)人的自由與平等的政治效應(yīng)，有序推動黨委和政府適應(yīng)這種政治發(fā)展趨勢；同時(shí)，要通過吸納社會組織有序參與公共政策，規(guī)范公共決策與公共服務(wù)機(jī)制，增強(qiáng)黨委和政府在這種場域中的權(quán)力結(jié)構(gòu)的權(quán)威性，以此獲取其主導(dǎo)性地位。

二、中國政府與社會組織間關(guān)系發(fā)展存在的社會政治風(fēng)險(xiǎn)

20世紀(jì)90年代以來的“全球社團(tuán)革命”以及21世紀(jì)以來的東歐和北非的“社會運(yùn)動”將持續(xù)影響政府與社會組織之間的關(guān)系，也給世界各國政府管理社會組織的理念和模式帶來了極大的沖擊和挑戰(zhàn)。中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命斗爭在中國建立起了無產(chǎn)階級專政的國家政權(quán)，這種政權(quán)面臨的首要任務(wù)是改造舊的國家和舊的社會。新中國成立后，國家隨即在現(xiàn)實(shí)政治中對社會進(jìn)行了探索性的改造。在1978年啟動改革開放之前，這種改造完全是由國家主導(dǎo)的、針對社會而單向進(jìn)行的。實(shí)際結(jié)果是國家通過黨的強(qiáng)大組織力量將其他各類社會組織整合到黨和國家體制中，導(dǎo)致了社會的國家化，社會完全被國家所統(tǒng)治，社會以及社會組織完全依從于國家和政府的改造活動。事實(shí)證明，這種國家統(tǒng)治型的發(fā)展路徑不但不能促進(jìn)社會的自主發(fā)展，反而破壞了社會的生長活力，導(dǎo)致社會的解體和國家的瓦解，社會主義事業(yè)在東歐及蘇聯(lián)的挫折就是歷史見證。

在使國家和社會瀕臨解體邊緣的“十年浩劫”之后，中國邁入了改革開放的時(shí)代。中國國家與社會的關(guān)系逐漸打破了完全由國家主導(dǎo)的社會改造路徑，而是從促進(jìn)社會力量生長和政府改革兩方面來推動國家與社會的相互改造。特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，經(jīng)由市場競爭而培育出來的個人主體意識和自我責(zé)任意識，加快了中國社會力量的發(fā)展。而中國政府的改革也不斷深入，政府逐漸從經(jīng)濟(jì)、社會領(lǐng)域的行動者角色中解脫出來，將自身定位于起催化和推動作用的趨勢不斷呈現(xiàn)。市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會力量生長與政府改革使中國國家與社會的關(guān)系進(jìn)入了新的發(fā)展時(shí)期，逐漸從國家統(tǒng)治模式轉(zhuǎn)向國家與社會相互改造、互動發(fā)展的模式。這為中國社會組織的發(fā)展，以及社會組織與政府關(guān)系的重塑創(chuàng)造了新的契機(jī)。但是，在很大程度上，目前中國政府在處理與社會組織之間關(guān)系時(shí)的管理觀念與模式還沒有走出國家統(tǒng)治型的管理模式，黨和政府還是基于社會控制策略，消極應(yīng)對甚至繼續(xù)壓制在政府與社會組織的權(quán)力場域中社會組織力量不斷增長的現(xiàn)實(shí)，這對中國社會的長遠(yuǎn)穩(wěn)定發(fā)展必定產(chǎn)生不利的影響，加大了社會危機(jī)爆發(fā)的可能性。

自改革開放以來，中國政府與社會組織間場域中的權(quán)力運(yùn)行已經(jīng)產(chǎn)生了一系列的政治效應(yīng)。第一，人的自由和平等得到不斷擴(kuò)展。通過參與各類社會組織，公民的自由權(quán)有了更大的保障。第二，推動了國家的重建和民主化?！懊耖g組織對政府行為構(gòu)成了有力的制約。政府的權(quán)力和行為必須受到一定的制約。改革開放前，對政府行為的制約主要來自政府內(nèi)部的權(quán)力制衡。民間組織大量生長起來后，政府開始受到來自外部的制約。”第三，政府與社會組織間場域的權(quán)力結(jié)構(gòu)有可能導(dǎo)致政府公共政策扭曲，對黨和政府權(quán)威以及公共利益造成損害。社會組織尤其是依附政府機(jī)構(gòu)的社會組織，可能成為虛假公共利益的倡議者，從而導(dǎo)致公共政策的權(quán)威性與有效性的損害，弱化黨委和政府的權(quán)威性及其在場域權(quán)力結(jié)構(gòu)中的主導(dǎo)地位。

而對這些政治效應(yīng)的敏感性和應(yīng)對策略會在政策實(shí)踐層面直接影響社會危機(jī)爆發(fā)的可能性和危機(jī)的破壞程度。針對改革開放以來中國政府與社會組織之間互動產(chǎn)生的政治效應(yīng)，中國政府在管理理念、溝通途徑與管制機(jī)制并未根本性地改變統(tǒng)治型社會管理的格局，以積極應(yīng)對世界范圍內(nèi)社會運(yùn)動的興起和中國社會組織不斷發(fā)展的現(xiàn)實(shí)所產(chǎn)生的政治效應(yīng)與社會影響；在觀念與制度設(shè)計(jì)上，還是利用高壓手段，實(shí)施消極地防堵策略，對社會組織與政府互動中所產(chǎn)生的正面社會政治效應(yīng)視而不見或消極回避，而不是改革一些不合時(shí)宜的管制政策來正面引導(dǎo)和推動社會組織在維護(hù)公民自由、保障人權(quán)、推動國家民主化發(fā)展的積極功能。與此同時(shí)，針對政府與社會組織互動過程中的負(fù)面政治效應(yīng)，政府及其公共決策部門并未有清醒的認(rèn)知，只是看到了境外一些西方主要國家資助的社會組織在東歐、北非等地方所策動的社會運(yùn)動和顛覆政權(quán)的活動，并未認(rèn)真應(yīng)對國內(nèi)社會組織可能產(chǎn)生的負(fù)面作用。如果對這種正負(fù)面的政治效應(yīng)無動于衷，而不從體制機(jī)制上積極應(yīng)對，可能會將整個中國社會推入動蕩的深淵，因?yàn)槲覈鐣M織管理“體制所面對的諸種壓力有可能會加速體制的退化，并且有將整個社會卷入一種內(nèi)爆過程的危險(xiǎn)”。

三、中國政府與社會組織間關(guān)系發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

自20世紀(jì)90年代以來，中國社會組織在曲折中不斷發(fā)展。特別是2008年“汶川大地震”中民間社會組織的活動效能令人矚目；社會組織作為一種社會力量正日益受到人們的關(guān)注。在現(xiàn)行的管理體制下，中國政府與社會組織之間的關(guān)系仍處于探索發(fā)展階段。在這一階段，社會組織在推動整個社會事業(yè)發(fā)展過程中的影響力不斷增強(qiáng)。不管是從社會管理的領(lǐng)域還是解決就業(yè)，抑或社會產(chǎn)值等方面，社會組織所體現(xiàn)的資源整合能力都明顯增強(qiáng)。通過政府公共服務(wù)采購項(xiàng)目推進(jìn)政府職能和服務(wù)供給方式的轉(zhuǎn)變，也是社會組織發(fā)揮社會功能的重要方式。2005年12月19日，國務(wù)院扶貧辦、亞行、江西省扶貧辦和中國扶貧基金會在北京啟動“非政府組織與政府合作實(shí)施村級扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”，是第一個通過規(guī)范程序招標(biāo)進(jìn)行的公共服務(wù)購買，標(biāo)志著公共服務(wù)購買開始進(jìn)行規(guī)范化的試點(diǎn)。政府的公共服務(wù)購買擴(kuò)大了社會組織發(fā)展的資源庫和社會政治空間，尤其在城市社區(qū)的公共服務(wù)領(lǐng)域，政府向社會組織購買公共服務(wù)已經(jīng)成為比較常用的手段，這有力地推動了政府與社會組織之間關(guān)系的制度化運(yùn)轉(zhuǎn)。

社會組織作為一支現(xiàn)實(shí)的社會力量已經(jīng)無可爭議地存在著。當(dāng)前中國已進(jìn)入社會組織大發(fā)展的歷史階段，社會組織將在中國政治經(jīng)濟(jì)生活中扮演越來越重要的角色。如果對其管理利用得當(dāng)，就可起到四兩撥千斤的功效；如果處理不好乃至失控，就會給中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會穩(wěn)定造成難以估量的惡果。郭美美事件的持續(xù)發(fā)酵，已經(jīng)對中國社會事業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了較為明顯的負(fù)面后果。這種突發(fā)事件導(dǎo)致公眾對紅十字會的信任驟降，從而使公眾對慈善組織的捐款和民眾的獻(xiàn)血大規(guī)模減少，其中政府在這一事件過程中幾乎顯得束手無策，實(shí)際上是對政府與社會組織之間關(guān)系發(fā)展存在的危機(jī)敲響了警鐘。

社會組織在與政府的互動過程中能發(fā)揮保障人的自由、增強(qiáng)社會的活力、推動國家的民主化的正面效應(yīng)，也會發(fā)揮損害公共利益、貶損政府公共政策權(quán)威的負(fù)面效應(yīng)。當(dāng)前，中國政府并沒有從推動政府與社會組織互動的正面效應(yīng)、抑制其負(fù)面效應(yīng)的路徑來進(jìn)行社會組織的管制體制與機(jī)制的改革，政府與社會組織關(guān)系的制度化推進(jìn)相對遲緩。如果政府不盡快采取措施引導(dǎo)、吸納社會組織所產(chǎn)生的社會力量，不僅會進(jìn)一步遏制社會組織發(fā)揮正面的政治效應(yīng)，而且會導(dǎo)致政府與社會組織之間關(guān)系的發(fā)展陷入困境，并誘致社會危機(jī)的全面爆發(fā)。

（一）政府對社會組織的管制風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前，政府在處理與社會組織的關(guān)系時(shí)還存在大量的體制機(jī)制障礙，這在一定程度上引發(fā)了對政府管理社會組織管理模式的爭議，導(dǎo)致了政府對社會組織的管制危機(jī)，這些危機(jī)主要體現(xiàn)在以下三個方面。一是社會組織登記管理體制造成管理的盲區(qū)。作為社會組織申請免稅資格、參與政府公共服務(wù)采購、承轉(zhuǎn)政府的部分社會管理職能的要件，依法登記是世界各國通行的做法，也是必要的環(huán)節(jié)。而那些不涉及免稅資格申請、參與政府公共服務(wù)采購和承接政府的部分社會管理職能的社會組織就未必需要進(jìn)行登記。但中國管理社會組織登記的三部行政法規(guī)《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理?xiàng)l例》都做出了這三類社會組織未經(jīng)登記就不能合法地開展活動，都將成為非法活動的主體⑥。雖然截至2010年底，民政部統(tǒng)計(jì)的社會組織為44.6萬個，但清華大學(xué)公共管理學(xué)院NGO研究所的估計(jì)是在200萬至270萬個之間。也就是說，中國絕大多數(shù)社會組織實(shí)際上被社會組織登記管理制度推到了非法存在、違法活動的處境。這不僅形成了社會組織發(fā)展的桎梏，也給社會組織的依法管理帶來了實(shí)際上的困境，使那些未登記的社會組織處于社會的不穩(wěn)定狀態(tài)。實(shí)際上，大量未經(jīng)登記的社會組織廣泛活動于中國社會各領(lǐng)域，登記管理機(jī)關(guān)無法去依法取締，因?yàn)檫@遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了管理機(jī)關(guān)的行政管理能力和工作負(fù)荷。這種登記管理體制將中國政府對社會組織的管理陷入重重危機(jī)。二是社會組織的雙重管理體制，導(dǎo)致社會組織自主性弱化、行政色彩強(qiáng)化。社會組織的雙重管理體制導(dǎo)致了政府及其職能部門對社會組織的分割管理，并在很大程度上使社會組織依附于政府及其職能部門，喪失了其自主發(fā)展的空間。社會組織的一些基本業(yè)務(wù)活動都要得到業(yè)務(wù)主管部門的審批⑦。在雙重管理體制下，社會組織實(shí)際上是政府職能部門圈占“社會地盤”的工具，是它們插入社會管理的“一只腳”。例如，中國大多數(shù)行業(yè)協(xié)會是“‘自上而下依靠行政手段組建的，……其結(jié)果是形成了行業(yè)協(xié)會對政府的極大依附性，實(shí)際成為政府行政職能部門的延伸，甚至變相成為政府部門的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)”。“我國行業(yè)協(xié)會特別是官辦行業(yè)協(xié)會在人員組成上具有濃厚的行政官僚色彩。協(xié)會工作人員主要是來自三個渠道：一是從機(jī)構(gòu)分流出來的由行政編制改為事業(yè)編制的人員；二是由行政編制人員兼職；三是少量通過社會公開招聘錄用的人員?！鄙鐣M織的行政化趨勢不僅使得其喪失了自主性，也使其社會中介功能無從發(fā)揮。三是社會組織的監(jiān)管機(jī)制流于形式。根據(jù)中國社會組織的有關(guān)登記管理?xiàng)l例，在中國成立社會團(tuán)體，全國性的需要10萬元以上的活動資金，地方性和跨行政區(qū)域的需要有3萬元以上的活動資金；設(shè)立民辦非企業(yè)單位也要有與其活動相適應(yīng)的合法財(cái)產(chǎn)（一般起點(diǎn)為3萬元）且需要提交驗(yàn)資報(bào)告。但在現(xiàn)實(shí)中，有許多登記機(jī)關(guān)只需要出資人提交存款復(fù)印件即可，從而導(dǎo)致民間社會組織出現(xiàn)資金“空殼”現(xiàn)象。另外，在“雙重監(jiān)管”體制下，業(yè)務(wù)監(jiān)管部門與其所監(jiān)管的社會組織基本上“一家人”，甚至成為業(yè)務(wù)監(jiān)管部門的辦事機(jī)構(gòu)，從而使得外部業(yè)務(wù)監(jiān)督變相成為內(nèi)部“自己人監(jiān)督自己人”，監(jiān)督效果大打折扣。由于業(yè)務(wù)領(lǐng)域不同，民政登記部門的監(jiān)管無從做到專業(yè)化、經(jīng)常性，即使作為監(jiān)管社會組織的重要手段——年檢——在現(xiàn)實(shí)中也多是流于形式。政府監(jiān)管不到位，既是政府與社會組織關(guān)系不正常的體現(xiàn)，也是社會組織出現(xiàn)問題的原因之一。

（二）政府與社會組織之間的互信危機(jī)

政府與社會組織之間關(guān)系的發(fā)展的重要前提是互信。由于政府與社會組織之間關(guān)系缺乏開放性的溝通機(jī)制，加之國外各種勢力的不當(dāng)介入中國社會組織的發(fā)展，使得中國政府與社會組織之間的互信存在嚴(yán)重的障礙。一是中國政府與社會組織之間缺乏開放性的溝通機(jī)制。由于有些社會組織長期依賴政府及其職能部門才得以存在和發(fā)展，它們與政府及其職能部門形成了體制內(nèi)的行政領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，政府對這類社會組織基本上是單向度的任務(wù)指派與指導(dǎo)。政府與這類社會組織的互動關(guān)系基本上是封閉性的或按某些潛規(guī)則在運(yùn)作，而且這些社會組織長期行政化的運(yùn)作，致使其社會代表性和行業(yè)代表性明顯不足，反倒成為政府職能部門和特定主體維護(hù)各自特殊利益的重要依托和工具。對于有些民間生長出來的社會組織，長期以來被政府及其職能部門視為一種潛在的權(quán)威和利益挑戰(zhàn)者，它們只是被管理的對象；而且政府職能部門利用雙重管理機(jī)制，極力壓縮民間自發(fā)性社會組織的社會成長空間和資源籌集能力。到目前為止，中國政府及其職能部門在公共政策制定、社會事務(wù)管理等領(lǐng)域仍然沒有向民間自發(fā)性的社會組織開放。如《水污染防治法》第13條規(guī)定：環(huán)境影響報(bào)告中應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目的所在地單位和居民的意見。但沒有給予與環(huán)境相關(guān)的社會組織應(yīng)有的參與地位。由于中國政府與社會組織之間公開性的溝通渠道基本缺乏，導(dǎo)致兩者之間的互信關(guān)系很難長期發(fā)展。這種互信的缺失是中國社會組織與政府之間的開放性溝通關(guān)系的制度建設(shè)的關(guān)鍵障礙。社會公益性組織的免稅資格、公共政策的參與可能性，只能依靠有影響力的個體（通常是一些政府部門的高級退休領(lǐng)導(dǎo)者）和部分媒體的推動，而缺乏制度化的渠道來保障。在開放性溝通機(jī)制不暢的情況下，政府及其職能部門對社會組織的管理手段和政策措施，也缺乏必要的公開性和可預(yù)期性。政府及其職能部門管理意圖和政策手段的變幻莫測，也使民間自發(fā)性社會組織對政府及其職能部門缺乏應(yīng)有信賴。二是外部勢力的不當(dāng)影響侵害中國政府與民間社會組織的互信基礎(chǔ)。自冷戰(zhàn)結(jié)束以來，西方國家并未放棄冷戰(zhàn)思維，并積極利用一些國家內(nèi)部的社會組織達(dá)到顛覆當(dāng)?shù)卣?quán)、破壞地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展局面的目的，而且這些策略在東歐、北非都取得了實(shí)際效果。這進(jìn)一步加深了中國政府對民間社會組織的忌憚與防范。例如，《2004—2005年度美國支持人權(quán)和民主的記錄》就公然聲稱：“為了實(shí)施美國促進(jìn)人權(quán)與民主的戰(zhàn)略，美國廣泛采取外交、信息和經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)各項(xiàng)對外政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。美國官員與全球各國政府、多邊機(jī)構(gòu)、國際組織、非政府組織和有關(guān)個人進(jìn)行合作，鼓勵改善人權(quán)和向民主過渡。”為此，美國等西方國家普遍利用非政府組織，通過對外援助與推廣民主，從事干涉他國內(nèi)政、制造動亂乃至顛覆所在國政權(quán)的活動，這是以美國為首的一些西方國家的一貫手段。因此，中國政府不得不防。這對中國政府與民間社會組織尤其是有國際背景的社會組織之間的信任關(guān)系發(fā)展，造成了極大的障礙。

（三）社會組織轉(zhuǎn)型發(fā)展的生存困境

社會組織是中國各項(xiàng)社會事業(yè)發(fā)展和社會管理創(chuàng)新的重要支撐和基本環(huán)節(jié)。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和行政體制改革的不斷深化，社會組織也處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵期。由于政府對社會組織管理的戰(zhàn)略目標(biāo)不明確，政府與社會組織之間的關(guān)系缺乏以法律為基礎(chǔ)的制度化保障，中國社會組織的轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨許多困境。如果政府不采取有效的措施，推動社會組織走出轉(zhuǎn)型發(fā)展的生存危機(jī)，中國的社會建設(shè)與管理都將面臨更加艱難的任務(wù)，并會危及中國社會事業(yè)的發(fā)展，更無從談及建構(gòu)政府與社會組織之間的良性互動關(guān)系。從“郭美美事件”來看，如果中國政府對紅十字會和慈善事業(yè)發(fā)展不采取有效的改革措施，只是任由媒體再窮追猛打，按民政部官員的說法“可能會傷害到整個慈善事業(yè)”。當(dāng)前，中國社會組織轉(zhuǎn)型發(fā)展的生存危機(jī)主要表現(xiàn)為以下三個方面。一是公眾信任的嚴(yán)重流失。公眾信任是社會組織賴以生長和發(fā)展的基石。新中國建立以后所成立的一些社會組織體制，其公眾信任附靠著政府體制及公共權(quán)力的威信。而這種附庸性的體制與當(dāng)前社會發(fā)展的要求越來越不相適應(yīng)，導(dǎo)致公眾對社會組織信任感的逐漸耗損。這不僅會危及社會組織的生死存亡，更會危害政府與社會組織之間關(guān)系的發(fā)展。由于“天價(jià)飯”、“高價(jià)采購”和“郭美美事件”等所引發(fā)的中國紅十字會信任危機(jī)，已經(jīng)殃及中國大陸公眾對包括慈善組織在內(nèi)的各種社會組織的信任度。民政部慈善捐助信息中心相關(guān)負(fù)責(zé)人分析說：“可以看出，郭美美事件后，全國捐贈總數(shù)沒有太大變化，這說明人們的捐贈意愿并未因?yàn)楣烂朗录蠓档汀５苜泦挝话l(fā)生了很大變化?！北O(jiān)測數(shù)據(jù)顯示，2011年3月～5月，全國慈善組織接收捐贈數(shù)額為62.6億元，但“郭美美事件”發(fā)生后，6月～8月全國公益慈善組織接收的捐贈數(shù)額僅為8.4億元；與之相對應(yīng)的是，政府和點(diǎn)對點(diǎn)的個人捐贈數(shù)量增加。該負(fù)責(zé)人介紹，2011年3月～5月，政府接收的捐贈總額約為70億元，點(diǎn)對點(diǎn)直接捐贈給個人、不通過公益組織的捐贈數(shù)額僅為3887萬元；6月～8月政府接收的捐贈總額上升到90億元，點(diǎn)對點(diǎn)的個人捐贈數(shù)額達(dá)到1.27億元。公眾選擇慈善組織來捐贈的概率降低，從某種程度上可以說是對慈善組織的不信任。公信力是所有慈善機(jī)構(gòu)第一個也是最重要的因素。實(shí)際上，公信力也是從事社會公共事務(wù)活動的各類社會組織的生命力。二是行業(yè)自律的權(quán)威性不足。社會組織行業(yè)自律是維系社會組織健康發(fā)展的重要機(jī)制，也是與政府形成良性的制度化協(xié)作關(guān)系的重要基礎(chǔ)。但中國社會組織的行業(yè)自律機(jī)制的權(quán)威性嚴(yán)重不足，直接影響了社會組織的長遠(yuǎn)、穩(wěn)定發(fā)展。2010年11月15日，媒體披露“化學(xué)鍋底”的新聞引起了社會關(guān)注，在一周時(shí)間內(nèi)，包括北京、廣州、武漢等地的媒體都先后展開調(diào)查，結(jié)果顯示化學(xué)鍋底普遍存在。面對火鍋市場存在的信任危機(jī)，11月23日，中烹?yún)f(xié)首度回應(yīng)稱純屬謠傳r8]。但中烹?yún)f(xié)的辟謠并未達(dá)到正本清源、止謠釋疑的效果。實(shí)際情況是中烹?yún)f(xié)以偏概全，所稱的抽檢百分百合格，抽檢的全是知名企業(yè)，而沒有對不知名的廉價(jià)火鍋進(jìn)行檢查。媒體是對低端市場上的廉價(jià)火鍋進(jìn)行調(diào)查，曝光其“化學(xué)火鍋”橫行——中烹?yún)f(xié)則只是檢查知名企業(yè)，根本不能反映整個火鍋市場的情況，更無法得出100%合格的結(jié)論。中烹?yún)f(xié)為火鍋鍋底的“辟謠”甚至被認(rèn)為是部分監(jiān)管機(jī)構(gòu)和民間組織的別有用心。同時(shí)，政府市場監(jiān)管部門針對“化學(xué)鍋底”事件以及中烹?yún)f(xié)的“辟謠”都保持沉默，致使該協(xié)會自查的自律行為更加缺乏權(quán)威性。此外，由于中國規(guī)范社會組織的法規(guī)主要是《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《基金會管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》等以登記管理為內(nèi)容的法規(guī)，而對社會組織的運(yùn)作規(guī)范未有法律規(guī)范，因此，其行業(yè)自律缺乏基本的法律支撐，致使行業(yè)自律的權(quán)威性受到質(zhì)疑。三是組織透明度嚴(yán)重不足。透明度是指信息的自由流動：對利益相關(guān)者而言，這個過程是可以直接介入的，并有足夠充分的信息提供，以實(shí)現(xiàn)對組織的理解和監(jiān)督。因此，透明度可以培育社會組織的公信力、減少其腐敗的可能性，從而提高社會組織的權(quán)威性和社會資源整合能力?！肮烂朗录逼毓獾摹吧碳t會”運(yùn)作系統(tǒng)、“盧美美事件”的“世華會”籌資模式、“河南宋慶齡基金會”的籌資手段等實(shí)際上已經(jīng)運(yùn)轉(zhuǎn)較長時(shí)間，但一直脫離社會公眾甚至政府部門的監(jiān)督，導(dǎo)致這些事件將這些慈善機(jī)構(gòu)的資金運(yùn)作模式曝光后，引發(fā)社會的高度關(guān)注和負(fù)面評價(jià)。實(shí)質(zhì)上，這些慈善機(jī)構(gòu)的籌資方式非不完全不合理、不可行（當(dāng)然，有些確實(shí)違犯了現(xiàn)行的法律），由于這些方式長期在幕后運(yùn)作，對社會公眾不透明，從而引發(fā)這些機(jī)構(gòu)的公眾信任危機(jī)。組織透明度包含了向公眾提供的信息，公眾或利益相關(guān)者通過對組織使命、活動及財(cái)務(wù)信息的掌握，探索組織的內(nèi)部決策狀況。當(dāng)前，中國不管是體制內(nèi)的還是民間自發(fā)的社會組織，在向公眾發(fā)布組織信息和公開內(nèi)部決策模式方面，都有很大的不足。一方面，社會組織信息公開的法規(guī)執(zhí)行不力，如在資金管理方面，許多社會組織存在“兩本賬”的問題。另一方面，社會組織信息公開的方式和渠道比較少，使社會公眾或利益相關(guān)者對這些信息的可獲得性較弱，民政登記管理部門和業(yè)務(wù)管理部門只對取得合法登記的社會組織有信息公開的要求，而實(shí)際上大量未登記的社會組織缺乏合法的平臺和正常的渠道進(jìn)行信息公開。

政府對社會組織的管制危機(jī)、政府與社會組織之間的互信危機(jī)以及社會組織轉(zhuǎn)型發(fā)展中的生存危機(jī)，是中國政府與社會組織之間關(guān)系發(fā)展面臨的現(xiàn)實(shí)危機(jī)。應(yīng)對和化解這種危機(jī)成為當(dāng)前中國政府推動社會管理創(chuàng)新的主要問題。這不僅關(guān)系到中國政府管理體制成功轉(zhuǎn)型，也直接影響社會組織健康發(fā)展，最終可能會影響整個中國社會的健康、平穩(wěn)發(fā)展。

四、中國政府與社會組織間關(guān)系發(fā)展的對策思考

當(dāng)今中國社會又處于一個內(nèi)外激蕩的歷史時(shí)期，國際的大環(huán)境和國內(nèi)的“小氣候”都不利于中國社會的穩(wěn)定發(fā)展。在這一時(shí)期，中國政府需要注意健全和適用系統(tǒng)性的危機(jī)管理機(jī)制。一個健全的危機(jī)應(yīng)對體系是由以政府組織為主力和主導(dǎo)、以社會非政府組織為輔助兩大部分組成的。社會非政府組織與政府在應(yīng)急管理中是起互補(bǔ)合作的關(guān)系。這種以政府為主導(dǎo)，形成政府與社會互動的全面社會應(yīng)急管理模式，已經(jīng)成為各國政府危機(jī)管理的共同選擇。中國政府進(jìn)入一個各種危機(jī)頻發(fā)的階段，在這期間“既要正確估計(jì)我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的有利條件和積極因素，堅(jiān)定做好各項(xiàng)工作的信心；又要充分認(rèn)識面臨的問題和挑戰(zhàn)，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識和憂患意識，積極做好應(yīng)對各種困難局面的充分準(zhǔn)備”。但本身是應(yīng)對社會危機(jī)重要力量的社會組織發(fā)展面臨諸多困境，政府的社會管理體制改革也剛剛提上日程。這都造成了政府與社會組織之間關(guān)系的發(fā)展也面臨諸多問題。顯然，這對中國政府構(gòu)建健全的危機(jī)管理體系以保證中國政府與社會應(yīng)對各種危機(jī)是一種現(xiàn)實(shí)的挑戰(zhàn)。中國政府為發(fā)展與社會組織的良好關(guān)系正在積極探索，力求為政府與社會組織互動拓展必要的社會政治空間和穩(wěn)妥可行的路徑。

（一）應(yīng)對政府與社會組織關(guān)系發(fā)展面臨困境的初步探索

為推動社會組織管理體制機(jī)制改革，增強(qiáng)政府對社會組織發(fā)展的支持力度，推進(jìn)政府與社會組織關(guān)系的健康發(fā)展，中國政府采取了一系列的改革探索和政策措施，為改善政府與社會組織關(guān)系的發(fā)展提供了良好的開端。

第一，設(shè)立社會組織專門管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對社會組織的分類管理。2008年大部制改革之后，明確民政部民間組織管理局的任務(wù)為：擬訂社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位登記管理辦法，并按照管轄權(quán)限進(jìn)行登記管理和執(zhí)法監(jiān)察；承擔(dān)境外非政府組織在華機(jī)構(gòu)的登記管理和執(zhí)法監(jiān)察工作；承擔(dān)民間組織信息管理工作；指導(dǎo)和監(jiān)督地方對社會團(tuán)體、基金會、民辦非企業(yè)單位的登記管理工作。針對當(dāng)前社會慈善組織面臨的危機(jī)，民政部計(jì)劃將公益慈善類組織統(tǒng)一從社會組織中拿出，單獨(dú)由慈善司負(fù)責(zé)開展單獨(dú)的行業(yè)監(jiān)管。今后民政部慈善司將作為（國家級）公益慈善組織的業(yè)務(wù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，民政部民間組織管理局仍負(fù)責(zé)注冊登記，對這類組織實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。大部制改革啟動后，上海、天津、深圳等地方政府都設(shè)立了社會團(tuán)體管理局或民間組織管理局，承擔(dān)指導(dǎo)發(fā)展、分類管理社會組織的職能。

第二，試點(diǎn)放寬社會組織登記管理制度，拓展社會組織合法存在的政治空間。伴隨著社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民意識的成長，社會組織對與自身相協(xié)調(diào)的自主發(fā)展空間的需求明顯增強(qiáng)，為適應(yīng)社會組織的這種合理需求，民政部自2011年以來對公益慈善類、社會福利類、社會服務(wù)類社會組織履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。這意味著上述三類社會組織將可直接登記，改變了雙重管理的門檻。上海、深圳等充分利用社會組織管理先行先試的政策空間，啟動了更為寬松的社會組織登記、管理的一系列的改革，逐漸突破“雙頭管理”的登記門檻制度。深圳壹基金的成立就是突破社會組織登記門檻的典型。

第三，漸進(jìn)推動政社分開改革，保障社會組織自主發(fā)展。1994年，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于部門領(lǐng)導(dǎo)同志不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)問題的通知》（國辦發(fā)〔1994〕59號）后，國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)已有一批部門領(lǐng)導(dǎo)干部按規(guī)定辭去了兼任的社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。但在黨政機(jī)關(guān)還有相當(dāng)數(shù)量的縣（處）級以上黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在社會團(tuán)體中兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。1998年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳再次下發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部不兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的通知》（中辦發(fā)（1998）17號1998年7月2日發(fā)布施行）明確縣及縣以上各級黨的機(jī)關(guān)、人大機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)及所屬部門的在職縣（處）級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，不得兼任社會團(tuán)體（包括境外社會團(tuán)體）領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（含社會團(tuán)體分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人），因特殊情況確需兼任社會團(tuán)體領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，必須按干部管理權(quán)限進(jìn)行審批并辦理有關(guān)手續(xù)。這種規(guī)定對于發(fā)揮社會團(tuán)體應(yīng)有的社會中介組織作用和推動政社分開十分重要，為各級各類社會組織自主發(fā)展提供了空間。雖然有些社會組織由于沒有在任領(lǐng)導(dǎo)人的兼職而失去一些資源，但對整個社會組織的長遠(yuǎn)自主發(fā)展是絕對必要的。2007年國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》（國辦發(fā)〔2007〕36號），推動實(shí)行政會分開，要求行業(yè)協(xié)會要嚴(yán)格依照法律法規(guī)和章程獨(dú)立自主地開展活動，切實(shí)解決行政化傾向嚴(yán)重以及依賴政府等問題。要從職能、機(jī)構(gòu)、工作人員、財(cái)務(wù)等方面與政府及其部門、企事業(yè)單位徹底分開，目前尚合署辦公的要限期分開?，F(xiàn)職公務(wù)員不得在行業(yè)協(xié)會兼任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，確需兼任的要嚴(yán)格按有關(guān)規(guī)定審批。行業(yè)協(xié)會使用的國有資產(chǎn)，要明確產(chǎn)權(quán)歸屬，按照有關(guān)規(guī)定劃歸行業(yè)協(xié)會使用和管理。建立政府購買行業(yè)協(xié)會服務(wù)的制度，對行業(yè)協(xié)會受政府委托開展業(yè)務(wù)活動或提供的服務(wù)，政府應(yīng)支付相應(yīng)的費(fèi)用，所需資金納入預(yù)算管理。地方政府也積極推動各類社會組織的自主發(fā)展。廣東省委省政府出臺了《關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》，要求行業(yè)協(xié)會、商會在自愿發(fā)起、自選會長、自籌經(jīng)費(fèi)、自聘人員、自主會務(wù)的“五自”原則基礎(chǔ)上，實(shí)行無行政級別、無行政事業(yè)編制、無行政業(yè)務(wù)主管部門，真正實(shí)現(xiàn)民間化和自治性。浙江省人民政府出臺《關(guān)于推進(jìn)行業(yè)協(xié)會改革與發(fā)展的若干意見》，明確要求省各級政府部門將與行業(yè)協(xié)會徹底實(shí)現(xiàn)政會機(jī)構(gòu)分設(shè)、人員分離、職能財(cái)產(chǎn)分開。

第四，探索政府支持社會組織的政策措施和資助方式，促進(jìn)社會組織可持續(xù)發(fā)展。國家民政部明確提出要建立扶持社會組織的政策體系。這個政策體系主要包括三個方面。一是推動政府有關(guān)部門將一些微觀層面、社會服務(wù)性質(zhì)的工作和服務(wù)職能向社會組織轉(zhuǎn)移。二是政府購買社會組織的服務(wù)，通過購買服務(wù)來發(fā)揮社會組織的作用。三是對社會組織的人才進(jìn)行培養(yǎng)，另外包括推動完善稅收優(yōu)惠政策。地方政府積極推進(jìn)扶持社會組織發(fā)展的政策創(chuàng)新。2007年4月，上海市浦東新區(qū)政府制定了《關(guān)于著力轉(zhuǎn)變政府職能、建立新型政社合作關(guān)系的指導(dǎo)意見》。2009年，上海市印發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》（滬委辦發(fā)〔2009〕31號）以及《關(guān)于鼓勵本市公益性社會組織參與社區(qū)民生服務(wù)的指導(dǎo)意見》（滬府辦發(fā)〔2009〕46號）。2011年，上海浦東新區(qū)人民政府發(fā)布了《關(guān)于印發(fā)“十二五”期間促進(jìn)浦東新區(qū)社會組織發(fā)展的財(cái)政扶持意見的通知》（浦府（20113113號），對服務(wù)民生的公益性社會組織、樞紐型社會組織、支持型社會組織初創(chuàng)期給予扶持。服務(wù)民生的公益性社會組織、樞紐型社會組織、支持型社會組織在本區(qū)登記成立后，經(jīng)認(rèn)定，新區(qū)財(cái)政給予一次性開辦費(fèi)補(bǔ)貼5萬元。同時(shí)，提供在本區(qū)內(nèi)的辦公用房租金補(bǔ)貼以及一些成果獎勵資金。2011年5月5日，深圳市委市政府召開的全市改革工作會議上正式印發(fā)《深圳市2011年改革計(jì)劃》，推進(jìn)社會組織改革、完善社會建設(shè)體制機(jī)制是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。按照這份“改革計(jì)劃”，深圳將推進(jìn)社會組織的發(fā)展和規(guī)范運(yùn)作，加快社會組織立法，加快社會組織扶持體系建設(shè)，積極引導(dǎo)社會組織參政議政，加強(qiáng)社會組織在社會領(lǐng)域的監(jiān)督工作。為推廣公共服務(wù)購買機(jī)制、擴(kuò)大社會組織生存發(fā)展的社會資源空間，民政部提出必須加強(qiáng)政府購買社會公共服務(wù)。各地方政府要積極爭取財(cái)政資金，制訂出臺專門政策措施，以項(xiàng)目招標(biāo)、委托等多種方式，逐步建立政府向社會購買服務(wù)機(jī)制，加快從“養(yǎng)人辦事”向購買服務(wù)轉(zhuǎn)變。通過政府購買公共服務(wù)的方式，向各類社會組織輸送穩(wěn)定的社會資源和資金，保證社會組織的可持續(xù)發(fā)展。

第五，初步建立管理社會組織危機(jī)預(yù)警網(wǎng)絡(luò)，避免誘發(fā)公共危機(jī)。社會組織在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些不良的行為，主要表現(xiàn)為：有的社會組織違反國家法律法規(guī)和政策規(guī)定，擅自設(shè)立項(xiàng)目、自定標(biāo)準(zhǔn)收取費(fèi)用；有的社會組織將明令取消的行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)為經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)收取費(fèi)用；有的社會組織在政府部門年檢、年審、發(fā)證、辦理各種手續(xù)時(shí)搭車收費(fèi)、強(qiáng)制收費(fèi)；有的社會組織借評比、達(dá)標(biāo)、表彰等活動，隨意向參與企業(yè)或組織收取費(fèi)用；有的社團(tuán)不按照備案規(guī)定的會費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)收取會費(fèi)或者只收取費(fèi)用不為會員服務(wù)；有的非法組織打著社會組織的旗號，并冒用社會知名人士的名義，公開斂財(cái)，在社會上造成負(fù)面影響。如果對社會組織放任不管，濫用結(jié)社自由，任其泛濫成災(zāi)，勢必嚴(yán)重削弱中國共產(chǎn)黨和政府權(quán)威，導(dǎo)致民族凝聚力喪失，社會陷入動蕩，國家四分五裂。特別是一些反人類、反社會、涉黑的社會組織在地下運(yùn)行，尤其要建立嚴(yán)密的防范預(yù)警體系，堅(jiān)決打擊并遇阻這類組織勢力的膨脹，避免其危害公眾、社會及國家安全。為了確保對社會組織的有效管理，各地登記管理機(jī)關(guān)、業(yè)務(wù)主管單位、公安、安全等有關(guān)部門密切配合，建立了聯(lián)系制度，及時(shí)溝通有關(guān)情況，有些省市還制訂了緊急突發(fā)事件處置方案。上海和青島初步建成了民間組織預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。上海市基本形成了覆蓋全市，縱向以登記管理機(jī)關(guān)為主、業(yè)務(wù)主管單位和有關(guān)部門協(xié)同配合、民間組織積極參與，集“預(yù)警、服務(wù)、管理、協(xié)調(diào)”四位一體的網(wǎng)絡(luò)架構(gòu)。在實(shí)施管理工作中，廣東等很多省市組織舉辦了執(zhí)法培訓(xùn)，頒發(fā)執(zhí)法證件，抽調(diào)骨干力量充實(shí)執(zhí)法隊(duì)伍。遼寧、甘肅在全省范圍內(nèi)組織開展了民間組織登記管理執(zhí)法檢查，進(jìn)一步提高了行政執(zhí)法工作水平@。這種預(yù)警網(wǎng)絡(luò)機(jī)制的建立，有可能將一些處于苗頭或潛伏的危機(jī)事件，提前發(fā)現(xiàn)并盡快予以化解；避免政府對社會組織的管理執(zhí)法行為反而成為公共危機(jī)的導(dǎo)火索。

（二）推動政府與社會組織關(guān)系發(fā)展的若干經(jīng)驗(yàn)

第一，轉(zhuǎn)變政府職能，推動政社分開，不斷開辟政府與社會組織關(guān)系發(fā)展的新領(lǐng)域。政府與社會組織關(guān)系的發(fā)展是隨著政府職能轉(zhuǎn)變而提上改革日程的。政府與體制內(nèi)的社會組織之間行政性的領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系已經(jīng)越來越不合時(shí)宜，并帶來一系列社會問題和管制危機(jī)。政社分開改革就是要逐漸破除政府與社會組織（包括體制內(nèi)的與民間自發(fā)的）行政性或準(zhǔn)行政性領(lǐng)導(dǎo)或指導(dǎo)關(guān)系，轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髦卫黻P(guān)系。轉(zhuǎn)變政府職能為政社分開改革提供了可能性，也為中國社會組織的能力建設(shè)與社會網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)發(fā)展帶來了機(jī)遇。僅僅作為轉(zhuǎn)變政府行為方式的公共服務(wù)購買機(jī)制，就為社會組織以及政府與社會組織的合法、友好關(guān)系發(fā)展提供了社會空間和資源。

第二，更新政府管理社會組織的觀念，培育互信并初步形成合作共治的意識。政府及其職能逐漸改變了以往對社會組織“高門檻、寬監(jiān)管”的控制性管理觀念，轉(zhuǎn)向“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的發(fā)展性治理理念。政府部門轉(zhuǎn)向培育扶持、依法管理、支持引導(dǎo)社會組織參與社會管理和服務(wù)，不斷深化與社會組織合作共治的實(shí)踐意識。同時(shí)，政府部門逐漸打破登記部門與業(yè)務(wù)主管部門管理社會組織的觀念，而明確應(yīng)該是整個政府及其所有的職能部門都要履行管理社會組織的職責(zé)，也就是說，社會組織管理不是“雙重管理”，而是需要“多方管理”，甚至包括社會組織自身及公共輿論的監(jiān)督與管理。政府及其各職能部門都在開展與社會組織合作治理的改革探索。

第三，積極推動政府與社會組織關(guān)系發(fā)展的體制機(jī)制創(chuàng)新與實(shí)驗(yàn)。按照中央關(guān)于建立“統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管”的社會組織管理體制要求，民政部和各級地方政府積極拓寬社會組織直接登記范圍，不斷突破“雙重登記管理”的體制。在發(fā)展與社會組織之間合作關(guān)系的過程中，政府部門探索了公共服務(wù)購買機(jī)制，并進(jìn)一步使政府購買服務(wù)經(jīng)?；?、規(guī)范化、制度化；浦東、深圳等地方政府還設(shè)立社會組織發(fā)展基金，建立社會組織孵化基地，完善公共財(cái)政對社會組織的資助獎勵機(jī)制。這些開創(chuàng)性的舉措對推動社會組織發(fā)展，及其與政府之間關(guān)系發(fā)展都發(fā)揮了積極作用。

第四，漸進(jìn)開放社會組織管理，強(qiáng)化對社會組織的監(jiān)管體制建設(shè)。中國政府接納社會組織是一個逐步開放的過程，對國內(nèi)的民間社會組織、海外的社會組織和國際性的非政府組織，中國政府都是逐漸放開的。這對保證中國政府維護(hù)社會穩(wěn)定、抵制敵對勢力入侵是正確的選擇。當(dāng)然，在現(xiàn)階段，這種漸進(jìn)開放策略有必要進(jìn)行調(diào)整，以適應(yīng)社會組織力量不斷增長、民眾主體意識增強(qiáng)的實(shí)踐要求。同時(shí)為了強(qiáng)化對社會組織的監(jiān)管，民政部門推動對公益慈善、社會福利、社會服務(wù)等類社會組織進(jìn)行一體化地登記管理和業(yè)務(wù)主管；對跨部門、跨行業(yè)的社會組織，與有關(guān)部門協(xié)商認(rèn)可后，可履行登記管理和業(yè)務(wù)主管一體化職能。社會組織的登記管理機(jī)關(guān)還進(jìn)一步完善社會組織登記、社會信息公開、年度檢查等管理制度。

（三）推動政府與社會組織友好合作關(guān)系發(fā)展的對策

第一，深化政府職能轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步推動政社分開改革，為政府與社會組織關(guān)系發(fā)展騰挪更大的社會空間，避免政府與社會力量之間的張力膨脹。按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，進(jìn)一步推進(jìn)政社分開，明確政府職能轉(zhuǎn)變的基本原則，即“合理評估，應(yīng)轉(zhuǎn)盡轉(zhuǎn)”。除法律法規(guī)另有規(guī)定外，政府各職能部門要將公民、法人和其他組織能夠自主解決，市場機(jī)制能夠自行調(diào)節(jié)，社會組織能夠通過自律管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去。以政府職能部門具備的權(quán)限為依據(jù)，以社會組織具備承接能力為前提，政府各職能部門要有重點(diǎn)、分步驟地將以下職能通過授權(quán)、委托等適當(dāng)方式，將行業(yè)管理與協(xié)調(diào)職能、社會事務(wù)管理與公益服務(wù)職能、技術(shù)服務(wù)與市場監(jiān)督職能等轉(zhuǎn)移給社會組織。進(jìn)一步推動政社分工改革，從法律和制度規(guī)范層面實(shí)現(xiàn)社會組織與黨政機(jī)關(guān)在辦公、人、財(cái)、物方面的脫鉤，保障社會組織的民間性、開放性與自主性。政府部門不直接干預(yù)社會組織業(yè)務(wù)活動，保證社會組織開展活動的自主性和能動性。

第二，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對社會組織的認(rèn)知觀念，發(fā)揮社會組織的正效應(yīng)和能動創(chuàng)造性，真正推動政府與社會組織關(guān)系的平等發(fā)展。當(dāng)前，政府與社會公眾對社會組織的認(rèn)知已經(jīng)發(fā)生較為明顯的轉(zhuǎn)變，社會組織已經(jīng)逐漸從政府管制的對象轉(zhuǎn)變?yōu)檎鐣芾淼闹??！坝嘘P(guān)部門要轉(zhuǎn)變觀念，努力成為社會公益和社會慈善發(fā)展的助推者，而不是障礙。規(guī)范社會公益組織發(fā)展，重在監(jiān)管，而不是把‘人擋在門外。”在行業(yè)管理、社會公益事業(yè)、社區(qū)建設(shè)、公共服務(wù)供給等方面，社會組織發(fā)揮日益重要的作用，政府及其職能部門也開始接受與社會組織合作治理的觀念和舉措，并通過公共服務(wù)購買的方式和其他各種政策支持、鼓勵社會組織參與社會管理。但是，迄今為止，社會公眾和政府對社會組織所發(fā)揮的正效應(yīng)（維護(hù)人的自由、推進(jìn)民主化發(fā)展）的認(rèn)識并不夠，沒有認(rèn)識到社會組織除了承接政府轉(zhuǎn)移的一些社會管理職能外，更重要的是它自主拓展社會服務(wù)領(lǐng)域、創(chuàng)新社會服務(wù)方式的基本功能。因此，要進(jìn)一步轉(zhuǎn)變對社會組織的觀念認(rèn)知，政府和社會公眾要有意識地確立社會組織不僅是政府的助手，更是社會與公民個體的衛(wèi)護(hù)者。但這不是將社會組織推向政府的對立面，而是要發(fā)揮社會組織的正面社會政治效應(yīng)及其社會創(chuàng)造功能。同時(shí)，要認(rèn)識到社會組織是社會創(chuàng)新和社會管理創(chuàng)新的重要支撐，也是鞏固和加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力的重要力量。在中國的政治場域中，黨、政府和民眾要逐漸形成政府與社會組織都是黨的領(lǐng)導(dǎo)的支持力量，是黨推動國家發(fā)展和社會管理的兩只手。因此，政府要以更加開放的戰(zhàn)略視野來發(fā)展與社會組織的平等合作關(guān)系。

第三，加快社會組織管理立法建設(shè)，保障公民的自由結(jié)社權(quán)，規(guī)范政府對社會組織的監(jiān)管行為。當(dāng)前的社會組織管理法規(guī)都屬于行政性立法，這與黨和政府推進(jìn)社會建設(shè)、加強(qiáng)社會管理的要求以及社會組織不斷生長壯大的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。特別是中央各部委管理其主管的社會組織規(guī)章，使社會組織局狹于部門管理，造成社會組織登記管理與監(jiān)管協(xié)調(diào)難，導(dǎo)致大量現(xiàn)實(shí)運(yùn)作的民間社會組織“登記無門、監(jiān)管不力”的局面。國家應(yīng)該從保障公民自由結(jié)社權(quán)的主旨出發(fā)，盡快制定“民間非營利組織法”、“社會組織免稅條例”等法律法規(guī)，簡化創(chuàng)辦社會組織的程序和要求，逐漸將“登記管理”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞浒腹芾怼斌w制；在具體立法條文上對注冊資金門檻、辦公場所面積、工作人員人數(shù)等不必做硬性的規(guī)定，以適應(yīng)社會組織網(wǎng)絡(luò)化、便利化運(yùn)作的需要。同時(shí)，通過立法規(guī)范政府對社會組織的監(jiān)管，一方面要使民間社會組織從設(shè)立、運(yùn)作到注銷的所有活動和整個過程始終處在統(tǒng)一、體系完整、結(jié)構(gòu)嚴(yán)密的法規(guī)體系之內(nèi)，從根本上堵塞民間社會組織運(yùn)作無法可依的漏洞；另一方面防止政府與社會組織合謀將部門利益、個別利益包裝成所謂的公共利益、國家利益，從法律上監(jiān)控社會組織可能帶來的損害公共利益、貶損政府權(quán)威的負(fù)面效應(yīng)。

第四，借鑒成熟的經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，?chuàng)建開放性、可持續(xù)的中國政府與社會組織關(guān)系新模式。美國基于公共服務(wù)購買的“第三方政府”模式，已經(jīng)在中國逐步適用，并取得了明顯的成效。1996年首創(chuàng)于英國的協(xié)定治理（Compact Governance）理論與模式經(jīng)過十多年的實(shí)踐，已經(jīng)在英國政府職能轉(zhuǎn)變、社會組織管理與社區(qū)治理領(lǐng)域取得了良好的效果，相對于政府民營化（特別是市場化取向的民營化）改革在新西蘭、加拿大以及美國部分州的改革式微甚至失敗，協(xié)定治理反而在歐洲、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國逐漸成為政府職能轉(zhuǎn)變、協(xié)調(diào)社會組織管理與社區(qū)治理領(lǐng)域的主導(dǎo)改革方法。協(xié)定治理已經(jīng)形成了政府將部分社會管理職能向第三部門轉(zhuǎn)移，以實(shí)現(xiàn)政府與第三部門共同治理的成熟模式。協(xié)定治理不僅能增進(jìn)政府與第三部門的互益發(fā)展，規(guī)范、調(diào)節(jié)第三部門的社會治理行為，而且能保護(hù)第三部門的自主性不受政府的任意干預(yù)，從而推動和諧的共同治理結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，在現(xiàn)階段中國還缺乏協(xié)定治理的觀念意識、社會組織基礎(chǔ)和政治氛圍。其實(shí)，在中國未來的協(xié)定治理結(jié)構(gòu)中，可以比較好地反映中國政府與社會組織之間的權(quán)力場域，形成政府或基層自治組織與社會組織簽訂合作治理的協(xié)定，而黨委部門作為該協(xié)定的第三方監(jiān)督。當(dāng)然，這種協(xié)定的協(xié)商、簽訂過程應(yīng)該是開放性的，允許社會組織之間的平等競爭。

在當(dāng)下及未來的中國社會發(fā)展中，政府與社會組織之間關(guān)系的解讀如果仍落入國家一市民社會二元結(jié)構(gòu)的窠臼，則無法理解中國社會之歷史傳承與現(xiàn)實(shí)發(fā)展。在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國家與社會二者關(guān)系的具體對象化是政府與社會組織。政府與社會組織之間的關(guān)系不僅關(guān)乎改善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政能力，更關(guān)乎中國特色社會主義事業(yè)的發(fā)展。評價(jià)政府與社會組織之間關(guān)系及其社會政治效應(yīng)必須從認(rèn)識理論模式上進(jìn)行更新。本文以場域理論為參照，提出了中國政府與社會組織間權(quán)力場域的分析結(jié)構(gòu)模式的設(shè)想，并闡釋政府與社會組織之間的互動發(fā)展會產(chǎn)生的正負(fù)社會政治效應(yīng)，即繼續(xù)維持和擴(kuò)展人的自由，增強(qiáng)社會的活力；推動國家的重建和民主化；破壞政府的公共政策效能和社會整合能力，貶損政府權(quán)威。當(dāng)前，政府與社會組織之間關(guān)系發(fā)展面臨著政府對社會組織的管理風(fēng)險(xiǎn)、政府與社會組織之間的互信危機(jī)以及社會組織發(fā)展的生存困境，這些問題的存在不是短期內(nèi)能解決的，但又是不能也無法回避的。因此，黨和政府提出創(chuàng)新社會管理這一基本戰(zhàn)略，并取得了一些較明顯的成果。這證明在中國政府與社會組織間權(quán)力場域中，以中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的各種政治權(quán)力主體和社會權(quán)力主體之間，是有可能形成建設(shè)性的對話機(jī)制和利益權(quán)衡機(jī)制，這可能有益于促進(jìn)中國良性社會協(xié)商對話機(jī)制發(fā)展，并能極大地克服目前存在的政府與社會組織之間關(guān)系的問題，優(yōu)化政府與社會組織之間關(guān)系的健康和諧發(fā)展。

[責(zé)任編輯：劉瓊蓮]