我國礦產(chǎn)資源稅費制度研究

吳曼

摘 要：礦產(chǎn)資源屬于不可再生資源，是人類社會賴以生存發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，礦產(chǎn)資源的可持續(xù)發(fā)展是我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)稅收的終極目標。將稅費制度的設(shè)定與生態(tài)環(huán)境保護相結(jié)合，充分發(fā)揮稅費制度的杠桿調(diào)節(jié)作用。本文從礦產(chǎn)資源稅費制度出發(fā)，首先介紹了我國現(xiàn)今礦產(chǎn)資源稅制的概況，并在第二、第三部分提出了現(xiàn)存的問題與相應(yīng)的完善措施。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；稅費；改革

一、我國礦產(chǎn)資源稅費制度概況

根據(jù)我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費法律法規(guī)的規(guī)定，礦產(chǎn)資源稅費制度已形成比較完整的稅費體系，礦產(chǎn)資源稅費種類主要包括資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費、探礦權(quán)、采礦權(quán)價款、礦區(qū)使用費、海上石油收益金等稅費種類。

（一）資源稅

資源稅從廣義上是以各種應(yīng)稅自然資源為課稅對象，是為了調(diào)節(jié)資源級差收入，而且能夠體現(xiàn)國有資源有償使用而征收的稅種。我國實行“普遍征收，級差調(diào)節(jié)”的稅收征收基本原則。礦產(chǎn)資源稅體現(xiàn)國家作為行政管理者強制、無償、固定的從用益權(quán)人那里獲得收入，征收目的旨在平衡社會利益分配、彌補礦業(yè)開發(fā)引發(fā)的外部不經(jīng)濟性。

在2011年，國務(wù)院頒發(fā)調(diào)整了資源稅的稅目稅率，提高部分礦產(chǎn)資源的稅率，計征方式改為從價計征或從量計征，這是我國資源稅的重大改革，形成最新油氣資源稅費制度。①

（二）礦產(chǎn)資源補償費

礦產(chǎn)資源補償費是采礦權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源向所有者的付費，主要功能用于調(diào)整國家所有者與采礦權(quán)人之間的關(guān)系。由于我國是行政管理者與所有者的雙重身份，為維護國家對礦產(chǎn)資源所有者的財產(chǎn)權(quán)益，即表現(xiàn)探礦權(quán)、采礦權(quán)的使用者向國家所有者的付費形式，主要體現(xiàn)平等市場主體之間的交易關(guān)系。

（三）礦業(yè)權(quán)使用費

探礦權(quán)使用費、采礦權(quán)使用費兩個稅種構(gòu)成了礦業(yè)權(quán)使用費，是指礦業(yè)權(quán)人因?qū)ΦV產(chǎn)資源排他性的占有、使用、收益而于申請獲得礦業(yè)權(quán)時向礦業(yè)登記機關(guān)支付的對價，是國家作為自然資源的管理者代表全體社會成員向開發(fā)利用公共資源的個別社會成員的所求，是我國實行礦產(chǎn)資源有償使用制度的體現(xiàn)，予以體現(xiàn)稅費公平性的重要制度。

（四）探礦權(quán)、采礦權(quán)價款

探礦權(quán)、采礦權(quán)價款是為了獲取國家出資勘查探明礦產(chǎn)地的探礦權(quán)、采礦權(quán)而由探礦權(quán)人、采礦權(quán)人向礦權(quán)管理登記機關(guān)繳納的對價。不同于國家作為礦產(chǎn)資源擁有者以所有權(quán)方式對礦產(chǎn)資源補償費的征收，該價款更多是體現(xiàn)對于投資收益的支付，國家通過招標、拍賣、掛牌等市場方式或以協(xié)議方式將礦業(yè)權(quán)以產(chǎn)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給他方而獲得市場調(diào)控下的效益。

（五）礦區(qū)使用費、海上石油收益金

這兩種稅費不同于前面介紹的稅費最大區(qū)別于“普遍征收原則”，礦區(qū)使用費的納稅主體為開采海洋石油資源的中外企業(yè)和開采陸上油氣的中外合作企業(yè)，征收范圍僅限于對原油、天然氣的礦區(qū)使用。

二、我國礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題②

自八十年代以來，我國的礦產(chǎn)資源稅費制度的法律體系伴隨無償使用制度到有償使用制度的轉(zhuǎn)變已初步建立，形成礦產(chǎn)資源市場的利益分配格局，保障礦業(yè)權(quán)市場的有序進行，然而，由于近幾年來礦業(yè)市場飛速發(fā)展不斷涌現(xiàn)新問題，我國礦產(chǎn)資源稅費制度亟待進一步的完善。

（一）礦產(chǎn)資源稅費體系結(jié)構(gòu)龐雜、名目繁多

一般而言，最優(yōu)的稅費體系就是用最少稅費種類達到最高的財政收入效果、實現(xiàn)稅費的最好的調(diào)節(jié)功能。然而，我國的現(xiàn)行稅費體系結(jié)構(gòu)龐雜、種類繁多、功能混亂。

我國的礦產(chǎn)資源稅費種類除上述所介紹到得“一稅兩費一金”，還包括其他行政性事業(yè)收費，比如勘查登記費、開采登記費，以及作為從事礦產(chǎn)資源行業(yè)的企業(yè)還需承擔(dān)的增值費、企業(yè)所得稅等。另外，我國的礦產(chǎn)資源稅費體系只有資源稅一類稅種，在實踐運用中且沒有很好的達到調(diào)節(jié)收益的效果，而是通過各種“費”的形式代替其功能，國際通行做法是以一種稅種為主，簡化稅制、以稅代費的立法趨勢背道而馳。

（二）礦產(chǎn)資源稅費性質(zhì)定位模糊

根據(jù)我國的《礦產(chǎn)資源法》、《中華人民共和國新稅制度通釋》可以發(fā)現(xiàn)，我國賦予資源稅有償使用和調(diào)劑級差收入雙重性質(zhì)，但這與資源稅主要調(diào)整級差收益具有無償性的特性是相矛盾的，所以資源稅在我國功能界定不明確性、性質(zhì)定位有所偏失。

（三）探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費標準過低

探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費在我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源有償使用制度中是一個重要的組成部分。然而，我們單從探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費的具體設(shè)計來看，其實質(zhì)是對使用土地而征收兒向企業(yè)收取的地面租金。目前，對于探礦權(quán)、采礦權(quán)的使用費，其主要缺陷表現(xiàn)在征收標準過低，這就導(dǎo)致企業(yè)占有土地的行為無法起到足夠的制約作用，導(dǎo)致一些企業(yè)跑馬圈地、搶占地皮的行為層出不窮，不利于礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)利用。

三、我國礦產(chǎn)資源稅費生態(tài)化改革設(shè)想

現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度的諸多問題，導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源利益分配嚴重不公、社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的危機。為此，必須按市場經(jīng)濟規(guī)范相關(guān)利益關(guān)系的要求，對礦產(chǎn)資源稅費制度進行改革與完善。

（一）樹立可持續(xù)發(fā)展的礦產(chǎn)資源稅費立法理念

為了適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展的要求，在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域需要解決三個層次的問題：首先，加強礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)，滿足社會經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)和能量需求；其次，努力節(jié)約資源，盡量延緩常規(guī)礦產(chǎn)資源的耗竭時間；再次，依賴科技進步開發(fā)新資源為未來的資源基礎(chǔ)做轉(zhuǎn)換準備。通過分析我國礦產(chǎn)資源稅費制度存在的問題，可持續(xù)發(fā)展立法理念的缺失是重要原因之一。

我國現(xiàn)行礦產(chǎn)資源稅費制度體系中，缺乏對礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展的考量，一定程度上加快了礦產(chǎn)資源的耗竭。任何制度的改革首先來源于思想認識的變遷，礦產(chǎn)資源稅費立法的生態(tài)化改革必須首先樹立可持續(xù)發(fā)展的立法理念，將可持續(xù)發(fā)展觀的立法理念融入滲透的各項具體制度之中。提高礦產(chǎn)資源的利用率，促進礦產(chǎn)資源的合理開發(fā)使用，建立循環(huán)經(jīng)濟的礦業(yè)市場。③

（二） 改革資源稅

現(xiàn)今，我國的礦產(chǎn)資源水費體系是經(jīng)歷了幾次財稅改革形成的，我國礦產(chǎn)資源稅費的收取對于我國礦業(yè)市場的順利運行起到了舉足輕重的作用。然而，隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展，市場經(jīng)濟的飛速跨越，資源稅已經(jīng)無法再跟上社會經(jīng)濟發(fā)展的速度，弊端逐漸顯露，資源稅的改革已經(jīng)迫在眉睫。

首先，對資源稅進行重新定性和定位。在資源稅相關(guān)法律法規(guī)制定過程中，國家為了使大中小企業(yè)齊頭并進，避免出現(xiàn)由于資源不均導(dǎo)致企業(yè)競爭力的差距過大的情況，將資源稅的功能定性為調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源的級差收益。但是，對所有礦業(yè)企業(yè)征收資源稅就混淆了稅收和資源的有償使用之間的界限。因此，今后在完善相關(guān)法律法規(guī)時，應(yīng)首先明確資源稅的稅收性質(zhì)，將資源稅定性為調(diào)節(jié)資源的級差收益，從而使資源稅與礦產(chǎn)資源補償費區(qū)別開來，更有利于資源稅的征收和管理。

從另一個角度來說，應(yīng)完善資源稅計稅的依據(jù)。資源稅在現(xiàn)實情況下對礦業(yè)企業(yè)的約束力很小，這是由于資源稅在礦業(yè)稅收中比例不大。很多礦企只是為了自身的利益，賺取更多的利潤，不顧及資源的有效利用和礦山環(huán)境的保護，這就不符合可持續(xù)發(fā)展的宗旨。在資源稅計稅依據(jù)改革過程中，應(yīng)本著調(diào)節(jié)級差收益為宗旨，以治理環(huán)境為目標。

（三）取消礦產(chǎn)資源補償費

礦產(chǎn)資源補償費與新資源稅、礦業(yè)權(quán)價款在功能定位上都存在一定程度的重疊，有必要取消礦產(chǎn)資源補償費。主要原因在于 ：其一，由資源稅而不是礦產(chǎn)資源補償費來體現(xiàn)權(quán)利金的補償作用更有利于加強征管并通過合理使用稅收收入解決外部性問題。其二，我國地質(zhì)勘探市場已發(fā)生了巨大變化，再強調(diào)礦產(chǎn)資源補償費的勘探補償價值顯然缺乏理論依據(jù)。其三，隨著礦業(yè)權(quán)管理走向規(guī)范有序的軌道，減少部門收費、規(guī)范礦權(quán)管理是公平企業(yè)稅負的重要手段，也避免了職能部門權(quán)責(zé)分割，有利于中央和地方政府集中資金解決礦業(yè)共性問題。

（四）適當(dāng)調(diào)整探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費收費標準

首先，礦業(yè)權(quán)使用費項目在現(xiàn)存的制度中屬于礦業(yè)權(quán)有償取得制度的組成部分，但是，在全面實行礦產(chǎn)資源有償取得的制度后，礦產(chǎn)資源有償取得主要是由礦業(yè)權(quán)價款體現(xiàn)，因此，礦業(yè)權(quán)使用費應(yīng)顯現(xiàn)出本來的面目，即回歸地面租金的本質(zhì)。

其次，應(yīng)將礦業(yè)權(quán)使用費納入礦業(yè)主管部門的行政性收費項目中，以改變現(xiàn)今收費標準過低、企業(yè)監(jiān)督管制力差等情況，杜絕企業(yè)圈地而不勘查、開發(fā)等不作為現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（五）合理分配礦產(chǎn)資源收益，帶動地方發(fā)展

合理分配礦產(chǎn)資源收益，是處理好企業(yè)與地方政府關(guān)系的關(guān)鍵所在，也是企業(yè)提高資源開采率、地方政府規(guī)范礦業(yè)開發(fā)秩序的重要保證。有必要建立中央與地方礦產(chǎn)資源收益分配的協(xié)調(diào)機制，明確礦權(quán)收益在中央政府與地方政府之間的分配比例，使地方政府與中央共享收益。

注釋：

①李英偉.對我國煤炭資源稅費體制改革的新構(gòu)想[J].稅務(wù)與經(jīng)濟，2013（02）。

②李紅欣，楊魯，孫長遠.中國石油資源稅費制度問題研究[J].中國國土資源經(jīng)濟，2006（11）。

③蓋靜.中國礦產(chǎn)資源稅費金制度研究綜述[J].經(jīng)濟研究導(dǎo)刊，2010（18）。

參考文獻：

[1]李波.煤炭資源稅改革目標實現(xiàn)的困境與對策[J].資源與環(huán)境，2013（01）.

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[3]董朝燕.礦產(chǎn)資源有償使用法律制度研究[D].中國政法大學(xué)，2011.

[4]郭艷紅.我國礦產(chǎn)資源稅費制度探討[J].資源與產(chǎn)業(yè)，2009，（11）.

[5]陳潔，龔光明.我國礦產(chǎn)資源權(quán)益分配制度研究[J].理論探討，2010（05）.