PPP模式在我國基礎設施領域的發(fā)展淺析

張偉

【摘 要】PPP是目前各級政府大力推廣的項目建設模式，推廣運用PPP模式，是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設、提升國家治理能力、構建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。文章結合筆者的實踐經(jīng)驗，就PPP模式在我國基礎設施領域的發(fā)展進行了探討。

【關鍵詞】PPP；基礎設施；發(fā)展

PPP（Public-Private Partnership， PPP）的官方定義：“政府和社會資本合作模式（PPP）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過‘使用者付費及必要的‘政府付費獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化?！?/p>

這也是被國際學術界和企業(yè)界較為認同的定義，即將PPP認定為政府與企業(yè)長期合作一系列方式的統(tǒng)稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI等多種方式。

1 PPP模式在我國基礎設施領域實施情況

PPP在我國現(xiàn)在已經(jīng)有二三十年的發(fā)展歷程，自1995年實施第一個由國家計委正式批準的BOT試點項目以來，PPP模式在中國境內(nèi)得到長足發(fā)展。中國目前已實施的PPP項目應已超過7000個，其中污水處理行業(yè)有2000個以上，燃氣行業(yè)有1000個以上，市政道路項目則有3000到4000個，此外在大型水利水電、城市供水、垃圾處理、交通運輸、電廠、學校、醫(yī)院乃至于城鎮(zhèn)開發(fā)領域，也都有不少以PPP模式實施的案例。無論是從發(fā)展的數(shù)量還是體量上看，這都是非常驚人的。可以說PPP模式在我國基礎設施領域發(fā)展已經(jīng)比較成熟，規(guī)模和質(zhì)量不斷提高。

2 目前的形勢和政策支持

2002年，中共十六大提出中國社會主義市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場在資源配置中發(fā)揮基礎性作用。在此背景下，建設部2002年底出臺《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。

2004年推出“126號文”（《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》），各地也陸續(xù)出臺了相應的特許經(jīng)營條例。

2014年9月21日，財政部長樓繼偉在二十國集團（G20）財長和央行行長會議上著力推介中國正在積極發(fā)展的PPP模式，著重介紹了中國財政部在基礎設施建設等領域正在為推動PPP模式所做的工作。

2014年9月24日，財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，稱將在全國范圍開展政府和社會資本合作模式項目示范。鼓勵私營企業(yè)與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。通過這種合作方式，合作各方可以達到與預期單獨行動相比更為有利的結果。這是財政部推廣PPP以來所頒布的第一份正式文件。財政部對于PPP的想法已經(jīng)比較清晰，對地方政府尤其是財政支持PPP是一個政策性依據(jù)。

2014年12月，財政部、發(fā)改委同日發(fā)布3份PPP文件：《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》、30個PPP示范項目清單以及《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》。

PPP模式在中國迎來又一輪新的發(fā)展浪潮似乎已是大勢所趨。由此迎來一個前所未有的發(fā)展機遇。

3 PPP的合作模式

PPP模式是一種優(yōu)化的項目融資與實施模式，以各參與方的“雙贏”或“多贏”作為合作的基本理念，其典型的結構為：政府部門或地方政府通過政府采購的形式與中標單位組建的特殊目的公司簽定特許合同（特殊目的公司一般是由中標的建筑公司、服務經(jīng)營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司），由特殊目的公司負責籌資、建設及經(jīng)營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協(xié)議，這個協(xié)議不是對項目進行擔保的協(xié)議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協(xié)定，這個協(xié)議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質(zhì)是：政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營。

4 PPP模式目前發(fā)展現(xiàn)狀

PPP模式雖然在我國基礎設施領域有了快速的發(fā)展，也是目前政府大力支持和推廣的模式，但在法律上還需要相應的定位，其發(fā)展離不開政府與市場關系的逐漸理順。試點啟動初期，必然面臨諸多困難。例如，沒有與之配套的公開透明的招標制度和標書，招標暗箱操作普遍存在，定價機制缺失，市場信息分散，缺乏基本的規(guī)范標準、項目的審批重復緩慢、項目用地得不到保障等。今后需要建立明確的運作框架和成本分擔機制，明確好政府和市場分管的領域。

從國際經(jīng)驗看，推廣PPP模式往往需要國家層面設立管理機構，協(xié)調(diào)各部門創(chuàng)新機制，對PPP的全過程進行管理。通常還要有必然的財政約束，以控制PPP項目中的財政承諾，實行總體風險控制。國內(nèi)這些制度的頂層設計，還需要通過試點不斷探索完善。

5 PPP模式在我國基礎設施領域應用中的建議

5.1 建立健全法律體系

健全的法律制度環(huán)境是PPP 模式賴以生存的基礎，也是增強投資者信心、降低項目風險的有效措施。PPP 模式涉及擔保、稅收、外匯、合同、特許權等諸多方面，內(nèi)容復雜，文件繁多。

5.2 形成有效的監(jiān)管體系

政府監(jiān)管是一套行之有效的監(jiān)管體系中最主要的組成部分，發(fā)揮著極為重要的作用。當然，通常一個基礎設施的投資需要較長的時間才能收回，所以政府也必須建立一個適合項目長期發(fā)展的程序，并有一個相應的監(jiān)管規(guī)則。

5.3 完善投資市場

采用PPP模式，需要長時間評估，進行復雜的合同談判，實現(xiàn)合理的風險分擔，并實行有效監(jiān)管來防微杜漸。因此，政府推進PPP模式非常需要專業(yè)機構的支持。一方面要求政策制定參與方制定規(guī)范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術和相關政策支持，另一方面需要專業(yè)化的中介機構提供具體專業(yè)化的服務。

5.4 建立有效的風險分擔機制

風險轉移和風險分擔是PPP 模式的核心環(huán)節(jié)。在項目所處的不同階段會遇到不同的風險，原則上，風險應由最能控制風險發(fā)生的一方承擔，屬于經(jīng)營活動自身產(chǎn)生的，由投資者承擔，而超出投資者控制范圍的風險，如法律風險、利率風險等，則應由公共部門獨立承擔，或由公私雙方通過平等協(xié)商共同分擔。

5.5 放寬政府扶持政策

PPP模式推廣并不意味著政府完全退出基礎設施領域， 不是簡單“國退民進”。在公共基礎設施建設中， 不僅要歡迎國際大型的私營部門和財團參與， 也鼓勵國內(nèi)一些有實力的私營部門參與進來。

5.6 加強人才培養(yǎng)

PPP模式的實施是一個理論與實踐相結合的過程，PPP模式操作復雜，需要懂經(jīng)濟、法律、財務、合同管理和專業(yè)技術等各方面的人才。我國在工程建設領域擁有大量的技術人才，但是缺少按照國際慣例進行工程項目管理的人才。

[責任編輯：劉展]