論農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的村集體角色定位

摘 要：鄉(xiāng)村集體是我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險設(shè)計的保障主體之一，但在實踐中卻普遍存在責(zé)任缺失問題?；谏鐣M織養(yǎng)老保障功能的理論分析，將鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的責(zé)任總結(jié)為重要的出資者、個人保費代征代繳者、農(nóng)村居民集體行動的組織者、政府農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的宣傳者和執(zhí)行者。必須將土地制度改革與農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)聯(lián)系起來，以立法形式規(guī)范鄉(xiāng)村集體管理制度，才能確保上述社會養(yǎng)老保險功能的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會養(yǎng)老保險；鄉(xiāng)村集體；實現(xiàn)條件

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2015）04-0067-04

一、引言

自20世紀80年代開始建設(shè)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度以來，我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險發(fā)展大體經(jīng)歷了“老農(nóng)?！?、“新農(nóng)保地方試點”、“新農(nóng)保全國試點”和“城鄉(xiāng)居保統(tǒng)一模式”四個發(fā)展階段，但至今仍面臨籌資難和養(yǎng)老金給付水平低下的可持續(xù)發(fā)展難題。按照現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險設(shè)計，對于農(nóng)村居民而言，籌資主體包括政府、鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民個人三方，然而學(xué)界對于各籌資主體在農(nóng)村養(yǎng)老保險中的角色和功能研究卻主要針對政府這一主體展開。例如，汪柱旺（2006）、邱云生（2011）對農(nóng)村養(yǎng)老保險建設(shè)中的政府法律責(zé)任、財政責(zé)任等進行了定性分析，明確了政府在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設(shè)中的主體地位[1-2]；鄧大松、薛惠元（2010）、蔣云赟（2011）等則基于現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險（新農(nóng)保）制度設(shè)計，運用不同量化方法，測算了政府的財政補貼責(zé)任，得到的研究結(jié)論較為一致，即只要中國經(jīng)濟能夠?qū)崿F(xiàn)持續(xù)穩(wěn)定增長，政府有能力負擔(dān)相應(yīng)的繳費責(zé)任[3-4]。少數(shù)文獻對新農(nóng)保個人賬戶的替代率進行了研究，并提出了保障個人繳費的具體措施（賈寧、袁建華，2010等）[5]。但是，相關(guān)文獻對于鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的角色和實現(xiàn)條件的研究卻極不系統(tǒng)，僅張慶亮（2006）提出了依托農(nóng)村經(jīng)濟合作經(jīng)濟組織創(chuàng)新農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的基本思路[6]，黃麗、羅鋒（2012）對廣東省中山市依托鄉(xiāng)村集體實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險并軌的成功經(jīng)驗進行了總結(jié)[7]。實踐中，多數(shù)鄉(xiāng)村集體對農(nóng)村養(yǎng)老保險補貼極低，甚至根本沒有補貼。鑒于此，本文主要對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的鄉(xiāng)村集體角色進行探討。

二、現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的基本特點和面臨的主要問題

（一）現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基本特點

在總結(jié)“老農(nóng)保”失敗教訓(xùn)和吸取各地新農(nóng)保試點經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，2009年國務(wù)院公布《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》（簡稱“新農(nóng)保”），決定在全國范圍內(nèi)試點新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，目前已覆蓋全部農(nóng)村地區(qū)，并于2014年初與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險合并為城鄉(xiāng)居民社會養(yǎng)老保險（簡稱“城鄉(xiāng)居保”）。該項制度具有以下幾個基本特點：

1.制度覆蓋面廣。包括年滿16周歲以上未參加機關(guān)事業(yè)單位和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的全部群體，在城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合并后，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民適用同一制度框架。

2.參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度設(shè)計思路，采取基礎(chǔ)養(yǎng)老金與個人賬戶相結(jié)合的部分積累制模式，籌資主體包括政府、鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民個人三方。其中，基礎(chǔ)養(yǎng)老金采用完全由政府財政支付的現(xiàn)收現(xiàn)付制模式，個人賬戶則采取依靠個人、政府、鄉(xiāng)村集體共同繳費積累的基金制模式。

3.確定了政府補貼的最低標準。2009年新農(nóng)保制度規(guī)定基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼不低于55元/月（660元/年），2015年初將該補貼標準提高至70元/月（840元/年），個人賬戶補貼則不低于30元/年。

4.鄉(xiāng)村集體被確定為重要的出資主體之一，但具體繳費標準由鄉(xiāng)村集體自行決定。

5.個人繳費非強制性。養(yǎng)老保險繳費標準分為12個繳費檔次，由100元到2000元不等，由城鄉(xiāng)居民自由選擇，只要繳費滿15年即可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，制度實施時已經(jīng)達到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡（60歲）的不需繳費，制度實施時距離養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡不足15年的只需逐年繳費至期滿為止。

6.多數(shù)制度設(shè)計細節(jié)均參照城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。例如，養(yǎng)老保險領(lǐng)取年齡為60歲，繳費累計滿15年，領(lǐng)取標準為基礎(chǔ)養(yǎng)老金加上個人賬戶全部儲存額除以139等。

7.城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險基金納入社會保障基金財政專戶，實行收入與支出兩條線管理，并按國家統(tǒng)一規(guī)定投資和運營。

（二）現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險發(fā)展面臨的主要問題

1.目前城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金給付水平十分低下，難以滿足老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老需求。我國城鄉(xiāng)居保（新農(nóng)保）試點時間不長，制度實施時已經(jīng)達到養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡（60歲）的不需繳費，制度實施時距離養(yǎng)老金領(lǐng)取年齡不足15年的只需逐年繳費至期滿為止。因此，當(dāng)前享受待遇的老年農(nóng)民個人賬戶基本沒有積累，養(yǎng)老金發(fā)放主要源自基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，即使2015年城鄉(xiāng)居?；A(chǔ)養(yǎng)老金最低補貼標準提升至70元/月后，全國城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金給付的平均水平也僅為100元/月（1200元/年）左右，僅占2014年農(nóng)村居民人均純收入（9892元）的12.13%，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，上述比例則更低，難以滿足老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老需求。

年輕農(nóng)民主動參保意愿不高，即使勉強投保往往選擇最低標準繳費，且中斷繳費現(xiàn)象十分普遍。相關(guān)調(diào)查顯示，雖然目前各地城鄉(xiāng)居保的參保率絕大多數(shù)高達90%以上，但農(nóng)村居民特別是年輕農(nóng)民缺乏主動參保的積極性，其之所以選擇勉強投保的主要原因在于不少地區(qū)實行了家庭“捆綁式”的強制性繳費方式（即60歲以上的老人無需繳費即可領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，但家庭成員中符合參保條件的年輕人則必須參保），很多年輕人為了家中老人能夠領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金而選擇了投保，甚至有些地區(qū)將提高新農(nóng)保覆蓋率作為政治任務(wù)，進而挨家挨戶動員村民參保，部分青年農(nóng)民抹不開情面而選擇投保[8]。顯然，這些參保措施均是臨時性措施，不具可持續(xù)性，目前農(nóng)村居民較多選擇最低標準繳費（100元/年）進行繳費，這一繳費標準僅占2014年全國農(nóng)村居民人均純收入（9892元）的1%，并且多數(shù)地區(qū)均出現(xiàn)較高比例的繳費中斷，從而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居保個人賬戶資金積累嚴重不足，在人口老齡化程度不斷提高的背景下，僅依靠政府和鄉(xiāng)村集體補貼，不可能在未來為農(nóng)村居民提供充分的養(yǎng)老保障。endprint

政府補貼標準制定具有較強的隨意性，嚴重影響社會公平。在2009年頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導(dǎo)意見》中，政府基礎(chǔ)養(yǎng)老金補貼最低標準被簡單確定為55元/月，2015年該最低標準提升至70元/月，但是至今為止，政府仍未頒布制定和調(diào)整該項補貼標準的科學(xué)依據(jù)，僅規(guī)定地方政府可以在最低標準基礎(chǔ)上自行提高補貼額。調(diào)查顯示，絕大多數(shù)地區(qū)，包括部分經(jīng)濟較發(fā)達的縣市，都參照國務(wù)院最低標準發(fā)放城鄉(xiāng)居保養(yǎng)老金補貼，少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)補貼標準有一定提高，卻又造成即使是經(jīng)濟社會發(fā)展程度基本相同的鄰近縣市，補貼標準也存在顯著差異，嚴重影響社會公平。

4.包括經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)在內(nèi)，多數(shù)鄉(xiāng)村集體對農(nóng)村養(yǎng)老保險補貼都極低，甚至根本沒有補貼。目前我國各地鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟發(fā)展極不均衡，因此國務(wù)院相關(guān)文件并未強制性規(guī)定鄉(xiāng)村集體的具體繳費標準，只是要求其根據(jù)自身經(jīng)濟發(fā)展情況自行決定。實踐中，多數(shù)鄉(xiāng)村集體，包括經(jīng)濟實力雄厚的發(fā)達鄉(xiāng)村集體補貼都極低，甚至根本沒有補貼。例如，據(jù)對廣東省珠三角發(fā)達地區(qū)佛山市南海區(qū)的調(diào)查，盡管近年來該地區(qū)大部分鄉(xiāng)村集體年人均分紅已在千元以上，但鄉(xiāng)村集體對農(nóng)村養(yǎng)老保險基本未進行補貼，原因在于該地區(qū)約有50%左右的擁有農(nóng)村戶口的居民選擇了通過務(wù)工企業(yè)投保城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，因此村集體內(nèi)部無法達成一致意見，也就不可能拿出資金專門對農(nóng)村養(yǎng)老保險進行補貼。也就是說，在現(xiàn)行制度框架下鄉(xiāng)村集體無論有無經(jīng)濟實力，都難以通過集體決策對農(nóng)村養(yǎng)老保險進行高額補貼，這使得農(nóng)村養(yǎng)老保險較之于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險，實質(zhì)上缺少了一個重要的出資主體。

5.基層經(jīng)辦人員隊伍薄弱，政策宣傳力度不夠。農(nóng)村養(yǎng)老保險的參保群體主要集中在分散的農(nóng)村地區(qū)，各駐村經(jīng)辦人員多數(shù)為村集體的臨聘人員，不僅人數(shù)少，而且素質(zhì)普遍不高，信息系統(tǒng)也不發(fā)達，不少經(jīng)辦人員自身對農(nóng)村養(yǎng)老保險政策都缺乏深刻的理解，更不要說積極向農(nóng)村居民宣傳和解釋，導(dǎo)致農(nóng)村居民對農(nóng)村養(yǎng)老保險政策存在不少誤解。例如，在農(nóng)村地區(qū)的訪談顯示，多數(shù)農(nóng)民認為，繳納保險費就是為了將來能夠領(lǐng)取政府補貼，而根本不理解養(yǎng)老保險的內(nèi)涵和作用，因此不愿選擇高標準繳費。

三、鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村養(yǎng)老保險中的角色定位

（一）農(nóng)村養(yǎng)老保險的重要出資主體

目前學(xué)界普遍認同建立多元化現(xiàn)代養(yǎng)老保險制度，為老年人口提供社會養(yǎng)老保障的基本思路。除了政府和個人這兩個重要出資主體外，各界對社會組織所具有的社會保險籌資功能也已進行了較為深入的研究。其中，企業(yè)作為城鎮(zhèn)的基層社會組織之一，在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險中，承擔(dān)了最主要的出資責(zé)任。在不少發(fā)達國家，農(nóng)村經(jīng)濟合作組織也是農(nóng)村社會保險的籌資主體之一。在我國，鄉(xiāng)村集體作為農(nóng)村最為普遍的基層合作組織，是農(nóng)村公共服務(wù)供給的重要主體，具有潛在的養(yǎng)老保險籌資功能，這也是我國農(nóng)村養(yǎng)老保險將鄉(xiāng)村集體確定為出資主體的主要原因。

（二）個人保費的代征代繳者

目前城鄉(xiāng)居保的具體駐村經(jīng)辦人員主要為縣級農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)雇傭的村集體臨聘人員，平常分布較為分散，統(tǒng)一管理較為困難。鄉(xiāng)村集體作為基層社會組織，與城鎮(zhèn)中的企業(yè)一樣，對集體組織內(nèi)部成員十分熟悉，具有征繳農(nóng)民個人保費的天然優(yōu)勢，因此應(yīng)將城鄉(xiāng)居保具體業(yè)務(wù)辦理的相關(guān)責(zé)任全部交給村集體，由縣級農(nóng)業(yè)保險經(jīng)辦機構(gòu)提供專業(yè)培訓(xùn)即可。

（三）農(nóng)村居民集體行動的組織和協(xié)調(diào)者

新制度經(jīng)濟學(xué)認為，集體行動既能協(xié)調(diào)各種私人權(quán)威，滿足單個的個體在制度非均衡條件下尋求利益最大化的要求，又能監(jiān)督、約束、抵制和對抗政府的可能侵犯，并增加政府守護舊產(chǎn)權(quán)的成本和保護新產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新的收益，最終推動政府以新的制度取代原有制度[9]。目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度建設(shè)主要是“自上而下”的制度創(chuàng)新，但是，上層的制度設(shè)計不可能完全適應(yīng)和滿足農(nóng)村居民的基本養(yǎng)老需求，還需要農(nóng)村社區(qū)參與進來建立“自下而上”的協(xié)調(diào)機制。事實上，國務(wù)院僅頒布了農(nóng)村養(yǎng)老保險建設(shè)的基本原則，不少制度細節(jié)的設(shè)計還依賴于基層政府和鄉(xiāng)村集體。因此，鄉(xiāng)村集體必須承擔(dān)充分協(xié)調(diào)組織內(nèi)部成員利益，達成一致意見，并將集體成員的共同訴求反應(yīng)給政府，與政府一起建設(shè)農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的基本責(zé)任。

（四）政府養(yǎng)老保險政策的宣傳者和執(zhí)行者

Diamond（1977）將政府介入社會養(yǎng)老保險理由總結(jié)為克服個人的短視行為、糾正市場失靈和收入分配[10]，這決定了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度設(shè)計具有較強的技術(shù)性，理解起來并不容易，必須通過細致的解釋和宣傳才能被廣大農(nóng)村居民所了解，進而得到其擁護。鄉(xiāng)村集體作為農(nóng)村社區(qū)組織，應(yīng)該成為相關(guān)政策的宣傳者和執(zhí)行者，與政府一起確保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險未來可持續(xù)發(fā)展。

四、農(nóng)村養(yǎng)老保險可持續(xù)發(fā)展中鄉(xiāng)村集體社會保障職能實現(xiàn)的建議

（一）以法律法規(guī)的形式進一步明確和細化鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險建設(shè)中的主體地位

目前國務(wù)院相關(guān)文件僅僅原則性的將鄉(xiāng)村集體列入農(nóng)村養(yǎng)老保險籌資主體之一，但對于鄉(xiāng)村集體應(yīng)該承擔(dān)的具體責(zé)任，并沒有細化規(guī)定，導(dǎo)致實踐中鄉(xiāng)村集體沒有直接介入農(nóng)村養(yǎng)老保險建設(shè)的合法依據(jù)。因此，應(yīng)將鄉(xiāng)村集體在農(nóng)村養(yǎng)老保險建設(shè)中的責(zé)任進行細化，并出臺相應(yīng)的法律法規(guī)。

（二）以土地制度改革為契機，大幅提升鄉(xiāng)村集體的經(jīng)濟實力，規(guī)范鄉(xiāng)村集體管理制度

我國自20世紀70年代末期全面推行土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以來，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟實力大幅下降，不少地區(qū)甚至出現(xiàn)“名存實亡”的現(xiàn)象，這是目前鄉(xiāng)村集體難以承擔(dān)其在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的責(zé)任的重要原因之一。近年來，隨著大批青壯年農(nóng)民進城務(wù)工，大量農(nóng)村集體土地由留守老人、婦女耕種，甚至大面積拋荒，土地經(jīng)營收益十分低下。另一方面，大量城市資本開始向農(nóng)村擴張，土地適度規(guī)模經(jīng)營需要急劇攀升。因此，各地紛紛啟動和發(fā)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場。允許農(nóng)村集體土地使用權(quán)以抵押、轉(zhuǎn)租、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)，必然會有助于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟實力的大幅提升，因此，各界應(yīng)重點研究如何以土地改革為契機，結(jié)合耕地補貼政策、生態(tài)補貼政策、農(nóng)資補貼政策等增強集體經(jīng)濟實力，并規(guī)范集體資產(chǎn)管理制度，將土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系建設(shè)聯(lián)系起來，一方面防止集體資產(chǎn)的非法流失，另一方面提高土地的社會化保障功能。endprint

（三）推動鄉(xiāng)村集體社會資本和人力資本建設(shè)

社會養(yǎng)老保險是集人口、經(jīng)濟與社會為一體的綜合性制度，在實施和推廣中往往有一定難度。要使鄉(xiāng)村集體成為農(nóng)村養(yǎng)老保險建設(shè)的主體之一，必須使其具有集體行動的能力。除了經(jīng)濟基礎(chǔ)外，“在一個擁有大量社會資本存量的共同體中，公民參與網(wǎng)絡(luò)孕育了一般性交流的牢固準則，促進了社會信任的產(chǎn)生。這種網(wǎng)絡(luò)有利于協(xié)調(diào)和交流，擴大聲譽，因而也有利于解決集體行動的困境”（羅伯特·普特南，2000）[11]。具體來講，公眾參與的網(wǎng)絡(luò)、互惠的規(guī)范和信任等社會資本是促進解決集體行動困境的基礎(chǔ)。很顯然，社會資本建設(shè)又與人力資本建設(shè)相輔相成。因此，社會資本和人力資本建設(shè)是推動鄉(xiāng)村集體發(fā)展，并承擔(dān)相應(yīng)養(yǎng)老保障職能的關(guān)鍵之一。

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（責(zé)任編輯：湯欽樂）endprint