規(guī)范化管理與制度性傷害

楊雪冬

在推進制度化、規(guī)范化改革的過程中，各項政策制度如果銜接不好，就會人為制造出弱勢群體，給他們造成利益和情感上的巨大傷害。

最近，一則辭退老齡清潔工的報道，引發(fā)持續(xù)關注。西安市某街道以“按照政策無法參加社會保險”為由，辭退30多名年齡超過65歲、工作近20年的清潔工人，這再次提醒我們，在推進制度化、規(guī)范化改革過程中，各項政策制度銜接的重要性。如果銜接不好，就會人為制造出弱勢群體，給他們造成利益和情感上的巨大傷害。

中國的改革是漸進式的，解決各類重要問題的方法可概括為兩種：一是依靠時間的流逝，二是通過主動的增量式制度改革。

讓時間解決問題終究是一種消極方式，如果成為決策者的思維，必然帶來懶政。而增量式制度調(diào)整重點在于通過合理的制度設計，實現(xiàn)不同階段、不同領域的政策制度之間的有機銜接，盡可能地減少政策轉變、制度轉化過程中出現(xiàn)的“空擋”、“遺漏”，通過分階段、分類型解決問題，最終實現(xiàn)政策和制度的全覆蓋。

從經(jīng)驗上看，增量式制度調(diào)整通常有兩種方式：一種是采取“雙軌制”，一段過渡期后實現(xiàn)并軌，這就是通常說的“新人新辦法，老人老辦法”。這種方式的好處在于對不同利益群體實行分類治理，不將他們對立起來，既保持了原來政策的延續(xù)性，也能開啟新的政策議程。

第二種方式是先建基本性保障，再解決問題，有人將其形象地比喻為“以空間換時間”。比如先建失業(yè)保險，再推動企業(yè)改革，建立了較為完整的社會安全網(wǎng)，才能減小改革對弱勢群體利益的進一步?jīng)_擊。與“雙軌制”明顯的過渡性相比，這種方式帶有強烈的制度設計色彩，并且更依靠經(jīng)濟實力的提升。

在西安發(fā)生的辭退老年清潔工人的事件，并非缺乏經(jīng)濟能力的支持，而在于決策者思維的惰性。遺憾的是，在經(jīng)濟實力不斷提升的大背景下，我們經(jīng)常會看到以制度完善之名行制度傷害之實的案例出現(xiàn)。比如，一些地方解雇長期在偏遠貧困地區(qū)從教的民辦教師，長期從事地方治安工作的協(xié)管員等。這些人曾經(jīng)以個人奉獻擔當起了地方的基本公共服務，并獻出了自己青春年華?，F(xiàn)在卻在經(jīng)濟條件改善的情況下，被一下子推出了體制，失去了就業(yè)的保障。如果地方?jīng)Q策者能考慮得更周全，在制度設計上更用心，這樣的制度性傷害本來是可以避免的，也能為制度的完善爭取到更有力的民心支持。

之所以不斷出現(xiàn)類似事件，根本原因在于一些地方?jīng)Q策者沒有真正樹立起“民心是最大的政治”的理念。經(jīng)過30多年的改革開放，在保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的同時，更要重視利益的分配和調(diào)節(jié)，尤其不能傷害社會中下層群體。爭取更多人群的民心是任何一項制度改革必須遵循的基本原則。因此，習近平說：“在全面深化改革進程中，遇到關系復雜、難以權衡的利益問題時，要認真想一想群眾的實際情況究竟怎樣？群眾到底在期待什么？群眾利益如何保障？群眾對我們的改革是否滿意？”

在具體的實踐中，地方?jīng)Q策者起碼要重視兩個方面的工作：一是要認真研究國家的政策制度，把握政策的內(nèi)在精神，了解各項制度規(guī)定之間的關系，提高決策的制度自覺性和實施創(chuàng)造性，避免把遵守上級規(guī)定簡單等同于禁止或停止等否定性行為。

二是要避免“新官不理舊賬”，保持政策措施的歷史連續(xù)性。盡管官員有任期，但保持政策的連續(xù)性，既是決策科學化的需要，也是對民眾負責。

許多地方官員耳熟能詳?shù)囊痪湓捠恰盁o情管理，有情操作”，在制度化建設不斷深化的今天，更應該認真體會這句話的意蘊。