楊雪冬
在推進制度化、規(guī)范化改革的過程中,各項政策制度如果銜接不好,就會人為制造出弱勢群體,給他們造成利益和情感上的巨大傷害。
最近,一則辭退老齡清潔工的報道,引發(fā)持續(xù)關注。西安市某街道以“按照政策無法參加社會保險”為由,辭退30多名年齡超過65歲、工作近20年的清潔工人,這再次提醒我們,在推進制度化、規(guī)范化改革過程中,各項政策制度銜接的重要性。如果銜接不好,就會人為制造出弱勢群體,給他們造成利益和情感上的巨大傷害。
中國的改革是漸進式的,解決各類重要問題的方法可概括為兩種:一是依靠時間的流逝,二是通過主動的增量式制度改革。
讓時間解決問題終究是一種消極方式,如果成為決策者的思維,必然帶來懶政。而增量式制度調(diào)整重點在于通過合理的制度設計,實現(xiàn)不同階段、不同領域的政策制度之間的有機銜接,盡可能地減少政策轉變、制度轉化過程中出現(xiàn)的“空擋”、“遺漏”,通過分階段、分類型解決問題,最終實現(xiàn)政策和制度的全覆蓋。
從經(jīng)驗上看,增量式制度調(diào)整通常有兩種方式:一種是采取“雙軌制”,一段過渡期后實現(xiàn)并軌,這就是通常說的“新人新辦法,老人老辦法”。這種方式的好處在于對不同利益群體實行分類治理,不將他們對立起來,既保持了原來政策的延續(xù)性,也能開啟新的政策議程。
第二種方式是先建基本性保障,再解決問題,有人將其形象地比喻為“以空間換時間”。比如先建失業(yè)保險,再推動企業(yè)改革,建立了較為完整的社會安全網(wǎng),才能減小改革對弱勢群體利益的進一步?jīng)_擊。與“雙軌制”明顯的過渡性相比,這種方式帶有強烈的制度設計色彩,并且更依靠經(jīng)濟實力的提升。
在西安發(fā)生的辭退老年清潔工人的事件,并非缺乏經(jīng)濟能力的支持,而在于決策者思維的惰性。遺憾的是,在經(jīng)濟實力不斷提升的大背景下,我們經(jīng)常會看到以制度完善之名行制度傷害之實的案例出現(xiàn)。比如,一些地方解雇長期在偏遠貧困地區(qū)從教的民辦教師,長期從事地方治安工作的協(xié)管員等。這些人曾經(jīng)以個人奉獻擔當起了地方的基本公共服務,并獻出了自己青春年華?,F(xiàn)在卻在經(jīng)濟條件改善的情況下,被一下子推出了體制,失去了就業(yè)的保障。如果地方?jīng)Q策者能考慮得更周全,在制度設計上更用心,這樣的制度性傷害本來是可以避免的,也能為制度的完善爭取到更有力的民心支持。
之所以不斷出現(xiàn)類似事件,根本原因在于一些地方?jīng)Q策者沒有真正樹立起“民心是最大的政治”的理念。經(jīng)過30多年的改革開放,在保持經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展的同時,更要重視利益的分配和調(diào)節(jié),尤其不能傷害社會中下層群體。爭取更多人群的民心是任何一項制度改革必須遵循的基本原則。因此,習近平說:“在全面深化改革進程中,遇到關系復雜、難以權衡的利益問題時,要認真想一想群眾的實際情況究竟怎樣?群眾到底在期待什么?群眾利益如何保障?群眾對我們的改革是否滿意?”
在具體的實踐中,地方?jīng)Q策者起碼要重視兩個方面的工作:一是要認真研究國家的政策制度,把握政策的內(nèi)在精神,了解各項制度規(guī)定之間的關系,提高決策的制度自覺性和實施創(chuàng)造性,避免把遵守上級規(guī)定簡單等同于禁止或停止等否定性行為。
二是要避免“新官不理舊賬”,保持政策措施的歷史連續(xù)性。盡管官員有任期,但保持政策的連續(xù)性,既是決策科學化的需要,也是對民眾負責。
許多地方官員耳熟能詳?shù)囊痪湓捠恰盁o情管理,有情操作”,在制度化建設不斷深化的今天,更應該認真體會這句話的意蘊。