阮重暉

街道的現(xiàn)實是什么？

——準確把握撤鎮(zhèn)設(shè)街的變與不變

撤鎮(zhèn)設(shè)街是城市化推進的產(chǎn)物。在這一撤設(shè)的過程中，有變，也有不變。變主要有兩個方面：第一，行政區(qū)劃和體制發(fā)生變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家法律規(guī)定的一級行政區(qū)劃，街道不是國家法律規(guī)定的一級行政區(qū)劃；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是一級政權(quán)，街道辦事處不是一級政權(quán)機關(guān)。第二，民主實現(xiàn)方式發(fā)生變化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大是基層地方國家權(quán)力機關(guān)，是基層民主的主要渠道。撤鎮(zhèn)設(shè)街之后，人民代表大會在街道層面不復(fù)存在。不變也有兩個方面：第一，行政職能沒有實質(zhì)性變化。多數(shù)街道基本上承擔著原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項職能，隨著城市化的推進，街道在征地拆遷、城市建設(shè)、招商引資等方面的任務(wù)加重，并且承擔起較之原來鄉(xiāng)鎮(zhèn)更高要求的社會管理和公共服務(wù)的職能。第二，財政體制沒有實質(zhì)性變化。多數(shù)街道名義上沒有本級財政，但實際上仍實行一級地方財政。從某種意義上講，街道辦事處還是與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府屬于同一個行政管理層級的“準一級政府”。

“兩變”與“兩不變”，是目前很多撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)而設(shè)立的街道所面對的現(xiàn)實。與這一現(xiàn)實相對應(yīng)，從基層民主建設(shè)來看，帶來了新的問題：法定化的民主機制缺失、剛性化的民主監(jiān)督缺位、制度化的民意表達渠道缺乏。面對這些問題，需要構(gòu)建新型街道治理機制，從而更好保障人民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，保障人民群眾享有更多更切實的民主權(quán)利。

人大街道工委做什么？

——準確把握人大街道工委的職責(zé)定位

面對撤鎮(zhèn)設(shè)街變與不變的現(xiàn)實及其所帶來問題，不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)人大常委會在街道設(shè)立工作機構(gòu)，本身是一個創(chuàng)新性的實踐探索。實踐證明，人大街道工委的設(shè)立，有利于市、區(qū)人大常委會的工作向基層延伸，有利于代表發(fā)揮作用，有利于代表聯(lián)系群眾，有利于群眾監(jiān)督代表，有利于代表監(jiān)督政府，有利于推進基層民主建設(shè)。

但我們也要看到，人大街道工委不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，因為它不是一級地方國家權(quán)力機關(guān)，不具有法定職權(quán)。而且人大街道工委工作人員少，目前最多也就三個人，很多街道只配備了專職主任或者專職副主任，還是“光桿司令”一個。轄區(qū)內(nèi)的各級人大代表人數(shù)平均不到20人，其中，領(lǐng)導(dǎo)干部代表比例還不小。面對這樣的情況，人大街道工委應(yīng)做什么？

在現(xiàn)有體制下，人大街道工委的職責(zé)定位主要是：代表活動的組織者、常委會工作的實施者。特別是應(yīng)將聯(lián)系本轄區(qū)人大代表、組織開展好代表活動、為代表履職服好務(wù)，作為人大街道工委的主要工作職責(zé)和重中之重工作任務(wù)。只有代表“動”起來、作用發(fā)揮出來，人大街道工委的工作才能“活”起來、有實效，市、區(qū)人大常委會的工作才能“沉”下去、接地氣。在工作方式上既可以結(jié)合市、區(qū)人大常委會和街道黨工委的工作安排，開展視察、執(zhí)法檢查、調(diào)查研究等活動，也可以通過創(chuàng)建代表聯(lián)絡(luò)站、網(wǎng)上代表聯(lián)絡(luò)站，開展代表進選區(qū)、代表接待日等活動，還可以開展代表向選民述職、代表約見政府工作部門負責(zé)人等活動。通過做好代表履職服務(wù)工作，打通常委會—代表—選民之間的聯(lián)系通道，讓代表參與有載體，代表聯(lián)系群眾有平臺，代表履職有壓力，從而激發(fā)代表履職熱情，增強代表履行職務(wù)的主動性。在這方面，全省各地人大街道工委作了大量的探索，成效顯著。

人大街道工委還能做什么？

——準確把握人大街道工委在推進基層協(xié)商民主中的作用和方式

面對構(gòu)建新型街道治理機制，推進基層協(xié)商民主，加強基層民主建設(shè)，人大街道工委還能做些什么，習(xí)近平總書記強調(diào)，“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦。”“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層。要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商?！眳f(xié)商民主為發(fā)展我國社會主義民主政治豐富了形式，拓展了渠道，增加了內(nèi)涵。在街道這一層面，沒有人代會的民主渠道，協(xié)商民主具有特殊意義，對構(gòu)建新型街道治理機制具有極其重要的作用。

這些年來，我省各地人大街道工委在協(xié)商民主方面作了積極的探索實踐，但也碰到了一些困難和問題，總是感到街道居民代表大會、民主議事會缺乏法律支撐，沒有法定權(quán)力，對街道的重大事項難以作出具有法律效力的決定。這背后是理念、定位、方式等方面存在著一些偏差，或者說存在著兩個方面的“路徑依賴”。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作模式的路徑依賴。撤鎮(zhèn)設(shè)街之后，人還是這幫人，地還是這塊地，事還是這些事，在工作中習(xí)慣于尋找熟悉的參照系。沒有人代會，在實踐上總想創(chuàng)設(shè)一種替代人代會又模仿人代會的民主平臺，在制度設(shè)計和具體操作中自然不自然地嫁接了人代會一些法定化、程序化的做法。二是代議民主的路徑依賴。比如，通過推選“居民代表”，并且“居民代表”實行任期制；又比如，實行“居民代表”票決，起到代議民主的功能，而沒有真正體現(xiàn)協(xié)商民主的獨特功能和鮮明特征。由于這兩個“路徑依賴”，一些街道總想設(shè)計和建立一個基層協(xié)商民主的制度化總管道、大平臺。而人大街道工委的力量有限，來承擔這一基層協(xié)商民主大平臺建設(shè)，顯然是力不從心，會出現(xiàn)“小馬拉大車”的局面。實際上，基層協(xié)商民主應(yīng)該是全方位的，而不是局限在某個方面；應(yīng)該是開放性的，而不是封閉在某一層級；應(yīng)該是多樣性的，而不是拘泥于某一形式。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協(xié)商。街道黨工委、人大街道工委、街道辦事處都要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，根據(jù)自身特點和實際需要，結(jié)合自身工作廣泛開展協(xié)商民主。不同的事情，要用不同的方式、與不同的群體來協(xié)商，而不是都與固定的“居民代表”來協(xié)商。只有這樣，才能增強協(xié)商針對性和實效性，提高協(xié)商質(zhì)量和效率。何況，人大街道工委作為常委會的工作機構(gòu)，有著人大自身的運行機制和工作方式。因此，人大街道工委在推進協(xié)商民主中要有所作為，但不能大包大攬，應(yīng)從街道居民的民主需求與人大運行機制的結(jié)合點，來尋求和推動基層協(xié)商民主的著力點，將協(xié)商民主內(nèi)生性地嵌入人大工作當中，融入市、區(qū)人大及其常委會行使職權(quán)的相關(guān)方面，推進協(xié)商民主在人大工作中廣泛多層制度化發(fā)展。

從街道實際來看，人大街道工委開展協(xié)商民主的重點是街道財政預(yù)算?，F(xiàn)在，街道財力越來越強，對街道財政預(yù)算的監(jiān)督應(yīng)加大力度，但必須堅持依法探索創(chuàng)新。有的人大街道工委批準街道財政預(yù)決算報告，或者預(yù)算變更、調(diào)整必須經(jīng)人大街道工委負責(zé)人或財經(jīng)小組組長簽字等，這些做法可能有一些實際效果，但合法性值得推敲。行之有效的規(guī)范做法應(yīng)是：將街道預(yù)算作為部門預(yù)算納入人代會及其常委會預(yù)算監(jiān)督的范圍。在人代會審查預(yù)算草案前，在常委會審議上年度預(yù)算執(zhí)行情況前，由人大街道工委通過多種方式組織轄區(qū)內(nèi)的人大代表和有關(guān)方面開展協(xié)商，形成協(xié)商意見提供常委會參考。這樣，把人大街道工委工作與常委會工作有機關(guān)聯(lián)起來，形成工作回路，既能從制度上保障協(xié)商成果落地，又能從法定性上加強對街道財政預(yù)算的監(jiān)督，從而破除影響民意表達的“堵點”、預(yù)算監(jiān)督的“盲點”。 攝影 蔡榮章