姜文靜　張紅霞

【摘要】社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步離不開社會(huì)組織的日趨成熟和不斷壯大，樞紐型社會(huì)組織的誕生恰恰迎合了這一背景。筆者分析了樞紐型社會(huì)組織的重要作用、構(gòu)建樞紐型社會(huì)組織管理體系對整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的重要意義并結(jié)合河北省具體情況，提出操作性強(qiáng)、可靠全面的對策，以期能夠?yàn)橄嚓P(guān)理論研究部門提供參考和借鑒。

【關(guān)鍵詞】河北省 樞紐型 社會(huì)組織 管理體系

【中圖分類號(hào)】D632.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

不斷加強(qiáng)社會(huì)管理與創(chuàng)新，增強(qiáng)社會(huì)組織的創(chuàng)造性和凝聚力，從而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)向前、向好發(fā)展，是黨中央高瞻遠(yuǎn)矚、科學(xué)把握當(dāng)前國內(nèi)外形勢所做出的英明決策。其中，加強(qiáng)社會(huì)管理的核心工作便是要做好社會(huì)組織的管理工作，構(gòu)建一個(gè)科學(xué)有序、嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的社會(huì)組織管理體系，引導(dǎo)各類社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展，因勢利導(dǎo)地為不同類型的社會(huì)組織提供合適恰當(dāng)?shù)馁Y源配置機(jī)制。此舉既可以充分發(fā)揮社會(huì)組織的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)新性，還可以彌補(bǔ)政府調(diào)控和市場競爭帶來的諸多不足，滿足社會(huì)的多樣化需求，為政治建設(shè)、文化建設(shè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)等奠定良好的社會(huì)基礎(chǔ)。

樞紐型社會(huì)組織正是在這一背景下應(yīng)運(yùn)而生，以期協(xié)調(diào)各類組織之間的關(guān)系，致力于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧有序發(fā)展。接下來，筆者就將著力闡述樞紐型社會(huì)組織的獨(dú)特內(nèi)涵、典型特征及其對社會(huì)發(fā)展的重要意義。

樞紐型社會(huì)組織的獨(dú)特內(nèi)涵與典型特征

長期以來，國內(nèi)相關(guān)部門對社會(huì)組織的界定和管理相對松散、混亂，僅僅從稱謂上看就存在“非營利組織”、“非政府組織”、“民間組織”、“志愿者組織”等一系列不同稱呼。這一方面既體現(xiàn)了國內(nèi)在社會(huì)組織管理與統(tǒng)籌方面所欠缺的一定程度的規(guī)范化、專業(yè)化，另一方面也折射出了管理部門對社會(huì)組織的重視程度不高、沒有充分意識(shí)到社會(huì)組織尤其是骨干社會(huì)組織在統(tǒng)領(lǐng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)和諧、實(shí)現(xiàn)全面發(fā)展等方面具有的重要意義。

隨著社會(huì)的全方位發(fā)展和人們理念的不斷向前，我們逐漸認(rèn)識(shí)到了社會(huì)組織在促進(jìn)全社會(huì)和諧發(fā)展中的重要作用，于是從成為概念到政策計(jì)劃相繼出臺(tái)了一系列的可行性措施。黨的十六屆六中全會(huì)首次提出了“社會(huì)組織”的概念，兩年后北京市社會(huì)工作委員會(huì)又提出了具有前瞻性的“樞紐型社會(huì)組織”的概念，該概念指出：樞紐型社會(huì)組織是由負(fù)責(zé)社會(huì)建設(shè)的有關(guān)部門認(rèn)定，在對同類別、同性質(zhì)、同領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展、服務(wù)、管理工作中，在政治上發(fā)揮橋梁紐帶作用，在業(yè)務(wù)上處于龍頭地位，在管理上承擔(dān)業(yè)務(wù)主管職能的聯(lián)合性社會(huì)組織?！皹屑~型社會(huì)組織”這一概念的典型特征主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，樞紐型社會(huì)組織具有合理合法性。與其他滋生于灰暗地帶甚至是在違法環(huán)境中產(chǎn)生的社會(huì)組織不同，樞紐型社會(huì)組織因其承擔(dān)了引領(lǐng)、示范作用，因此絕大多數(shù)的樞紐型社會(huì)組織都是由官方成立或有官方背景，如河北省殘疾人聯(lián)合會(huì)等。再有即便一些樞紐型社會(huì)組織不具有官方背景，但因其在行業(yè)內(nèi)部具有引領(lǐng)、規(guī)范作用，也因此具有過硬的合法性，如河北省鎖具安全服務(wù)協(xié)會(huì)。不論哪類組織，都能夠在遵守法律法規(guī)和行業(yè)條例方面對一般社會(huì)組織起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、引領(lǐng)規(guī)范的顯著作用。

第二，樞紐型社會(huì)組織具有資源整合性。比之一般的社會(huì)組織，樞紐型社會(huì)組織無論在內(nèi)在規(guī)模、內(nèi)容涵蓋方面，還是在影響力和輻射力方面都更寬廣、深厚，其可支配的人力、物理、財(cái)力、公共資源等諸多方面更為優(yōu)厚，因此各類社會(huì)組織在其支配和指導(dǎo)下也就能更好地對現(xiàn)有資源進(jìn)行資源配置，從而可以實(shí)現(xiàn)資源的合理利用和效率的提升。

第三，樞紐型社會(huì)組織具有典型代表性。眾所周知，社會(huì)組織涉及我們生活的方方面面，其準(zhǔn)入門檻也相對較低，因此現(xiàn)階段各類形形色色的社會(huì)組織如雨后春筍般涌現(xiàn)。在魚龍混雜的場面之中，其中絕大多數(shù)是一些代表社會(huì)發(fā)展潮流的新興社會(huì)組織，但也不乏一些偷偷鉆法律空子、對社會(huì)極具危害性的投機(jī)社團(tuán)。因此，相關(guān)部門在確定某一行業(yè)的樞紐型社會(huì)組織時(shí)要充分考慮到該社團(tuán)的自身定位、輻射力和影響力，因地制宜地選取適合的社會(huì)組織，促進(jìn)其自身好轉(zhuǎn)的同時(shí)并能夠帶動(dòng)行業(yè)的發(fā)展壯大。例如，我們在文學(xué)領(lǐng)域選取樞紐型社會(huì)組織時(shí)，如果僅僅選取代表當(dāng)今發(fā)展潮流的網(wǎng)絡(luò)文學(xué)協(xié)會(huì)就顯得較為片面，其執(zhí)行力和影響力也都略顯不足，而文聯(lián)則能更好地?fù)?dān)負(fù)起這一職責(zé)。

建立樞紐型社會(huì)組織管理體系的重要意義

從宏觀角度來看，樞紐型社會(huì)組織管理體系的建立和完善可以從根本上改變當(dāng)前我國社會(huì)組織管理中政社不分、管理混亂的格局和社會(huì)組織發(fā)展不充分、相關(guān)部門服務(wù)不到位的弊端，有助于促進(jìn)社會(huì)組織充分發(fā)展和社會(huì)有序向前，可以為社會(huì)主義建設(shè)打下良好基礎(chǔ)，進(jìn)而帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)平穩(wěn)、較快、全面發(fā)展。具體到微觀層面，樞紐型社會(huì)組織管理體系的建立和完善的意義主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

首先，樞紐型社會(huì)組織管理體系的建立、完善和發(fā)展有利于建立政社分離、管辦分開的新型機(jī)制，確保社會(huì)組織發(fā)展的獨(dú)立化、專業(yè)化和規(guī)范化。長期以來，我國在社會(huì)組織管理方面一直沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理體制，即社團(tuán)組織由政府發(fā)起倡議建立，建立之后又要接受政府的指導(dǎo)，甚至極個(gè)別的社會(huì)組織直接由政府出面管理，社會(huì)組織在很大程度上起著“二政府”的作用。這種政府部門和社會(huì)組織不分離、管理混亂的管理體制在很大程度上滯后于形勢的發(fā)展和社會(huì)組織的獨(dú)立原則，這一不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展的原有體制亟待變革。有鑒于此，相關(guān)部門積極吸收、借鑒、創(chuàng)新先進(jìn)國家和地區(qū)在社會(huì)組織管理方面的經(jīng)驗(yàn)，提出了建立“樞紐型社會(huì)組織”管理體系的大膽想法，加快了政社分離、管辦分離的速度，逐漸將業(yè)務(wù)職能部分與行政管理部門相剝離，有利于提升社會(huì)組織的工作效率、減少官僚化作風(fēng)、體現(xiàn)專業(yè)意識(shí)和服務(wù)特色，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織的規(guī)范發(fā)展、專業(yè)發(fā)展。

其次，樞紐型社會(huì)組織管理體系的建立、完善和發(fā)展有利于增強(qiáng)社會(huì)組織管理的有效性和針對性，提升管理效率和資源優(yōu)化配置。樞紐型社會(huì)組織大多是本部門、本地區(qū)、本行業(yè)內(nèi)部具有典型性和代表性的社團(tuán)組織，同時(shí)其自身的綜合實(shí)力和業(yè)務(wù)能力也都名列前茅。加之該類組織一般都工作、戰(zhàn)斗在本行業(yè)第一線，對行業(yè)動(dòng)態(tài)、時(shí)代潮流和最新發(fā)展趨勢都能從宏觀上進(jìn)行及時(shí)、全面、有效的把握，因而其做出的決策和決定也有很強(qiáng)的針對性和可行性。尤其是與政府的相關(guān)職能部門相比，這一點(diǎn)最能體現(xiàn)樞紐型社會(huì)組織的優(yōu)勢。因此，由洞悉行業(yè)內(nèi)部情況的樞紐型社會(huì)組織來統(tǒng)籌規(guī)劃該行業(yè)的發(fā)展，減少了盲目性、失誤率，提升了準(zhǔn)確性，確保了決策、行動(dòng)能夠在第一時(shí)間及時(shí)有效地傳達(dá)并落實(shí)到工作中去。同時(shí)因地制宜地結(jié)合自身特點(diǎn)對行業(yè)內(nèi)部的社會(huì)資源進(jìn)行了整合和規(guī)劃，在很大程度上可以降低資源浪費(fèi)、增強(qiáng)針對性和有效性。

再次，樞紐型社會(huì)組織管理體系的建立、完善和發(fā)展有利于為廣大社會(huì)組織的發(fā)展提供保障和支撐，解決他們發(fā)展的后顧之憂。與普通社會(huì)組織相比，樞紐型社會(huì)組織的從機(jī)構(gòu)建制到人、財(cái)、物的儲(chǔ)備等方面都具有較大優(yōu)勢，在本地區(qū)、同行業(yè)中居于領(lǐng)先地位。他們在自身不斷壯大的同時(shí)，可以為同類型、本地區(qū)的其他相對較小的社會(huì)組織在項(xiàng)目、資金、科技、人力等方面提供支持和保障，從而促進(jìn)本行業(yè)的公共社會(huì)資源共享，加快這些中小社會(huì)組織發(fā)展的同時(shí)也有利于孵化、催生一系列新型的社會(huì)組織，對帶動(dòng)行業(yè)發(fā)展和整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化都具有重要的作用。

最后，樞紐型社會(huì)組織管理體系的建立、完善和發(fā)展有利于加強(qiáng)對各種不同社會(huì)組織的監(jiān)管，促進(jìn)社會(huì)組織積極向上、健康有序發(fā)展。樞紐型社會(huì)組織的規(guī)章制度較為健全、發(fā)展思路清晰明了，又因其創(chuàng)新力、執(zhí)行力、抗風(fēng)險(xiǎn)力較強(qiáng)，因此能夠迅速適應(yīng)市場環(huán)境的變化，并在日漸激烈的市場競爭中不斷發(fā)展壯大。反觀一些普通的社會(huì)組織，不僅在組織規(guī)模、發(fā)展速度方面存在劣勢，更重要的是其在民主管理、財(cái)務(wù)透明、內(nèi)部制度等各方面都存在較為明顯的漏洞，極其容易遭遇信任危機(jī)而遭到淘汰。而樞紐型社會(huì)組織則恰恰可以發(fā)揮其在引導(dǎo)、扶植中小社會(huì)組織方面具有的得天獨(dú)厚的優(yōu)勢，可以促使他們由小變大、由弱變強(qiáng)，并在激烈的市場環(huán)境中逐漸站穩(wěn)腳跟，對整個(gè)社會(huì)的和諧發(fā)展也極具意義。

構(gòu)建河北省樞紐型社會(huì)組織管理體系的對策

截止2013年底，河北省已有注冊登記民間組織近20000個(gè)，其中社會(huì)團(tuán)體13517個(gè)，基金會(huì)28個(gè)，民辦非企業(yè)單位6219個(gè)。其中社會(huì)團(tuán)體中，省級(jí)736個(gè)，市級(jí)2699個(gè)，縣級(jí)6082個(gè)；基金會(huì)省級(jí)登記21個(gè)；民辦非企業(yè)單位省級(jí)196個(gè)，市級(jí)1423個(gè)，縣（市）區(qū)級(jí)3500個(gè)。要想管理規(guī)模如此龐大的社會(huì)組織就需要構(gòu)建一個(gè)有效、全面、有針對性的社會(huì)組織管理體系，其核心便是要打造樞紐型社會(huì)組織。因此，筆者將結(jié)合河北省的具體情況，著重分析河北省構(gòu)建樞紐型社會(huì)管理體系的對策和措施。

第一，建立綜合全面、客觀有效的遴選機(jī)制，保證樞紐型社會(huì)組織的權(quán)威性和實(shí)效性。提前認(rèn)定一批能夠發(fā)揮核心作用的樞紐型社會(huì)組織是構(gòu)建該體系的前提，也是這一體系能否健康運(yùn)轉(zhuǎn)的關(guān)鍵和核心，這是一項(xiàng)復(fù)雜、專業(yè)、艱巨的系統(tǒng)任務(wù)。為確保遴選的樞紐型社會(huì)組織的權(quán)威性和代表性，如果單純依靠政府的力量則很難做到，需要相關(guān)部門打破原有的思維定勢、突破常規(guī)來思考問題，在遴選程序、遴選機(jī)制方面做文章，確保遴選工作的科學(xué)性、全面性。具體說來，可以分為以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：一是政府相關(guān)部門牽頭成立確定樞紐型社會(huì)組織的遴選機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)相關(guān)的組成人員?，F(xiàn)階段，我們在社會(huì)管理方面仍舊實(shí)行雙重管理體制，即在確定樞紐型社會(huì)組織時(shí)既要考慮到政府相關(guān)部門的意見，同時(shí)也要采納相關(guān)專業(yè)技術(shù)部門的意見，而在二者之中往往沒有輕重、主次之分，容易造成矛盾。因此，確定相關(guān)遴選機(jī)構(gòu)和組成人員時(shí)，相關(guān)部門要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，在充分考慮專業(yè)人員、主管部門意見的基礎(chǔ)上，也要不忽略本領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織的利益，確保他們的積極性和主動(dòng)性，從而為遴選機(jī)制的實(shí)施奠定良好的外部基礎(chǔ)。

二是發(fā)揮社會(huì)組織管理研究人員積極性，評估劃分社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域。受限于現(xiàn)行的管理體制，還有相當(dāng)一部分社會(huì)組織游離于政府主管部門和業(yè)務(wù)主管單位的視線之外，考慮到這些沒有在政府主管部門登記的社會(huì)組織所具有的隱蔽性、復(fù)雜性，一定要發(fā)揮非政府工作人員尤其是要發(fā)揮社會(huì)組織發(fā)展研究人員積極性，展開調(diào)查性研究，摸清各領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展節(jié)本情況，為評估劃分社會(huì)組織發(fā)展領(lǐng)域提供參考。

三是為公平公正考慮，也為了避免該項(xiàng)工作的暗箱操作，組織部門有必要專門聘請獨(dú)立、專業(yè)、公正的第三方機(jī)構(gòu)為樞紐型社會(huì)組織的潛在候選對象進(jìn)行全面考察和監(jiān)督，以期能夠?qū)φw狀況有一個(gè)全面詳實(shí)的掌握，掌握第一手的相關(guān)資源，能夠?yàn)榧皶r(shí)、公正、客觀地做出決策提供保障。同時(shí)，相關(guān)部門還要因地制宜地建立相關(guān)制度保障機(jī)制，以此來保證遴選的過程的客觀公正，就要在程序上避免政府主管部門意志的干擾，需要借用第三方的專業(yè)人士進(jìn)行考察，這樣可以為遴選樞紐型社會(huì)組織提供客觀依據(jù)。

第二，建立管理樞紐型社會(huì)組織的法規(guī)，確立樞紐型社會(huì)組織相關(guān)方的行為邊界。一是征求與樞紐型社會(huì)組織相關(guān)方的意見。政府主管部門、樞紐型社會(huì)組織的業(yè)務(wù)主管單位、其他非樞紐型社會(huì)組織都是與樞紐型社會(huì)組織有關(guān)的利益相關(guān)方，他們對樞紐型社會(huì)組織有著不同的期望和要求，制定規(guī)范樞紐型社會(huì)組織的管理法規(guī)或政策時(shí)，要充分考慮上述各方的訴求，絕對不能單純地從政府主管部門的管理需要出發(fā)，忽視其他要求。

二是在法規(guī)中要明確界定政府主管部門、業(yè)務(wù)主管單位與其他非樞紐型社會(huì)組織的關(guān)系。樞紐型社會(huì)組織是由官方確立，因此其與政府機(jī)關(guān)的關(guān)系相對親密，盡管如此，樞紐型社會(huì)組織應(yīng)認(rèn)清自身性質(zhì)，準(zhǔn)確、客觀地做好自身定位，在保持同政府機(jī)關(guān)友好關(guān)系的基礎(chǔ)上，大力開拓同其他非樞紐型社會(huì)組織的對外關(guān)系，充分發(fā)揮好自身在業(yè)務(wù)帶動(dòng)、行業(yè)指導(dǎo)方面的積極作用。政府部門、樞紐型社會(huì)組織以及非樞紐型社會(huì)組織這三方應(yīng)充分協(xié)調(diào)好關(guān)系，各司其職、密切配合，在具體工作中做到“既不失位、又不越位”，為開創(chuàng)良好工作格局打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。唯有如此，以上各方才不會(huì)因推諉扯皮而出現(xiàn)對社會(huì)組織管理的真空，否則將影響樞紐型社會(huì)組織作用的發(fā)揮，影響其他社會(huì)組織的發(fā)展。

第三，制定落實(shí)樞紐型社會(huì)組織建設(shè)規(guī)劃，提升樞紐型社會(huì)組織各項(xiàng)能力。一是對樞紐型社會(huì)組織的核心能力進(jìn)行理論探討，明確樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的重點(diǎn)。受現(xiàn)有科研水平制約，樞紐型社會(huì)組織本身應(yīng)該具備什么樣的能力，學(xué)界的探討還不多，在實(shí)踐方面也不夠多。制定樞紐社會(huì)組織建設(shè)規(guī)劃首先要抓住這樣一個(gè)重要問題，組織相關(guān)領(lǐng)域的專家進(jìn)行詳細(xì)調(diào)研，并在此基礎(chǔ)上梳理樞紐型社會(huì)組織的核心能力，確立樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的重點(diǎn)方向。

二是引導(dǎo)多種社會(huì)資源對樞紐型社會(huì)組織發(fā)展的投入。樞紐型社會(huì)組織在現(xiàn)行雙重管理管理體制下獲取資源的途徑有限，更多的是依靠政府主管部門和業(yè)務(wù)主管單位，這種資源來源的單一性往往使得樞紐型社會(huì)組織對政府主管部門業(yè)務(wù)主管單位的依賴程度比較深，造成政府主管或業(yè)務(wù)主管單位對其具體行為干預(yù)比較多，從而削弱了樞紐型社會(huì)組織在本領(lǐng)域影響力、號(hào)召力，削弱了樞紐型社會(huì)組織的自主性。因此，在建設(shè)樞紐型社會(huì)組織的過程中，要積極提供政策便利，破解樞紐型社會(huì)組織各類資源來源的單一性，鼓勵(lì)與樞紐型社會(huì)組織相關(guān)的各方積極為其提供資源支持，實(shí)現(xiàn)樞紐型社會(huì)組織資源來源的社會(huì)化。

三是規(guī)范政府主管部門與業(yè)務(wù)主管單位的管理行為，確保樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的主體性。樞紐型社會(huì)組織作為政府治理社會(huì)組織發(fā)展的抓手，毫無疑問政府主管部門、業(yè)務(wù)主管單位都與其有著緊密的聯(lián)系，二者的管理行為對樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的影響不言而喻。保證樞紐型社會(huì)組織建設(shè)的主體性、自主性，可以更好地發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織了解本領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織發(fā)展的趨勢這一優(yōu)勢。通過貫徹落實(shí)樞紐型社會(huì)組織工作體系相關(guān)政策法規(guī)，規(guī)范政府主管部門和業(yè)務(wù)主管單位的行為，可以最大限度發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織自身的積極性，為樞紐型社會(huì)組織建設(shè)提供足夠空間。

（作者分別為河北行政學(xué)院綜合教研部副教授，石家莊學(xué)院政法學(xué)院講師；本文系河北省軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“構(gòu)建河北省樞紐型社會(huì)組織管理體系研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：134576241）

責(zé)編/張曉