美國(guó)會(huì)放棄“再平衡”戰(zhàn)略嗎？

周琪

奧巴馬政府的“再平衡”戰(zhàn)略從2010年開始實(shí)施至今已歷時(shí)四年。在這四年當(dāng)中，美國(guó)全球戰(zhàn)略的“再平衡”取得了明顯的成效，在國(guó)內(nèi)得到了政界和外交界跨黨派的一致認(rèn)可。然而，隨著這一戰(zhàn)略的不斷推進(jìn)，它受到了越來(lái)越多的挑戰(zhàn)和質(zhì)疑，一些人甚至提出這樣的疑問(wèn)：美國(guó)是否會(huì)放棄這一戰(zhàn)略？

促使美國(guó)做出

戰(zhàn)略“再平衡”決定的因素

美國(guó)進(jìn)行戰(zhàn)略“再平衡”的原因，概括起來(lái)說(shuō)主要有以下四個(gè)方面：

1、美國(guó)政府意識(shí)到，亞太地區(qū)在全球戰(zhàn)略中的重要性顯著提高，經(jīng)濟(jì)重要性日益增長(zhǎng)，是世界上經(jīng)濟(jì)最活躍和發(fā)展速度最快的地區(qū)。對(duì)亞太的主導(dǎo)地位對(duì)于維持美國(guó)的全球領(lǐng)導(dǎo)地位是必不可少的。

2、中國(guó)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和影響力日益增長(zhǎng)，對(duì)美國(guó)的地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)地位構(gòu)成了挑戰(zhàn)。

3、美國(guó)逐步撤出兩場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)使美國(guó)獲得了新的戰(zhàn)略選擇余地。

4、美國(guó)面臨著嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)和財(cái)政赤字。為此，正如國(guó)務(wù)卿克林頓所說(shuō)，美國(guó)“需要明智地把資源投入在將產(chǎn)生最大回報(bào)的地方”，而亞太地區(qū)正代表了“21世紀(jì)的真正機(jī)會(huì)”。[1]

美國(guó)實(shí)施

“再平衡”戰(zhàn)略的成效

美國(guó)國(guó)家安全事務(wù)助理湯姆·多尼隆在奧巴馬再次當(dāng)選為總統(tǒng)之后于2013年3月指出，“再平衡”戰(zhàn)略有五個(gè)重點(diǎn)或“支柱”，即強(qiáng)化同傳統(tǒng)盟國(guó)的關(guān)系；加深同新興國(guó)家的伙伴關(guān)系；建設(shè)同中國(guó)穩(wěn)定、富有成效和建設(shè)性的關(guān)系；促進(jìn)地區(qū)多邊機(jī)構(gòu)的發(fā)展；幫助建立能夠支撐共享繁榮的地區(qū)經(jīng)濟(jì)框架。在“再平衡”戰(zhàn)略實(shí)施四年之后，可以發(fā)現(xiàn)，其重點(diǎn)目標(biāo)取得了引人注目的進(jìn)展。

一、美國(guó)同其亞洲盟國(guó)的關(guān)系得到加強(qiáng)

加強(qiáng)與亞太地區(qū)傳統(tǒng)盟國(guó)的關(guān)系，對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)并不是一項(xiàng)新政策，而是冷戰(zhàn)后歷屆美國(guó)政府一貫重視的地區(qū)政策。但在奧巴馬政府時(shí)期，美國(guó)比以往任何時(shí)候都更加需要亞洲盟國(guó)在安全和外交上的支持與協(xié)作。美國(guó)國(guó)防部副部長(zhǎng)鮑勃·沃克聲稱：“美國(guó)軍隊(duì)的多邊參與構(gòu)成了‘再平衡’戰(zhàn)略的一個(gè)關(guān)鍵部分。美國(guó)同這些國(guó)家的聯(lián)盟從未如此強(qiáng)大，而且正在變得更加強(qiáng)大?！盵2]

美日關(guān)系始終是美國(guó)亞洲安全政策的基石。美日同盟在軍事上的分工和合作日益深化。兩軍在情報(bào)收集、規(guī)劃制定、基地使用、聯(lián)合訓(xùn)練以及共建導(dǎo)彈防御系統(tǒng)方面的合作進(jìn)一步加深。雙方共同磋商的問(wèn)題包括修改《美日防務(wù)合作指針》，重新確定美日安保分工，建立美軍和自衛(wèi)隊(duì)合作機(jī)制，日方為美國(guó)提供戰(zhàn)時(shí)支援等。引人注目的是，釣魚島爭(zhēng)端的升級(jí)推動(dòng)美日在防范中國(guó)和應(yīng)對(duì)中國(guó)崛起方面形成共識(shí)，更加關(guān)注中國(guó)的“近海防御戰(zhàn)略”。美日多次舉行大規(guī)模聯(lián)合軍事演習(xí)，甚至有時(shí)把奪回西南諸島（包括釣魚島）當(dāng)作演習(xí)科目。美國(guó)“歡迎”安倍首相為解禁集體自衛(wèi)權(quán)而修改憲法解釋，并在同盟合作議題中增加了全球治理的內(nèi)容。美國(guó)還敦促日本加入TPP，旨在把美日同盟關(guān)系從軍事、政治領(lǐng)域擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。

美韓關(guān)系也日趨密切。2009年奧巴馬總統(tǒng)在首次訪問(wèn)韓國(guó)時(shí)，建議把兩國(guó)同盟關(guān)系發(fā)展成為21世紀(jì)新的戰(zhàn)略同盟關(guān)系。兩國(guó)雙邊合作機(jī)制迅速發(fā)展，中斷了四年的美韓雙邊部長(zhǎng)級(jí)戰(zhàn)略對(duì)話于2010年恢復(fù)，美韓外長(zhǎng)、防長(zhǎng)“2+2”會(huì)談機(jī)制在同年啟動(dòng)，美國(guó)增加了在韓國(guó)的駐軍，并從2009年起同韓國(guó)舉行了一系列大規(guī)模聯(lián)合軍演。2012年，美韓強(qiáng)調(diào)將在網(wǎng)絡(luò)安全和導(dǎo)彈防御安全方面制定新措施，重新制定了美韓陸軍在防御方面的分工，防御重點(diǎn)將從防守軍事分界線轉(zhuǎn)變?yōu)殛懞＞夥朗?。美?guó)向韓國(guó)移交作戰(zhàn)指揮權(quán)的時(shí)間從原定的2012年4月推遲到2015年12月。在雙方協(xié)議中規(guī)定，將利用核保護(hù)傘、常規(guī)武器和導(dǎo)彈防御系統(tǒng)來(lái)遏制朝鮮。美韓自由貿(mào)易區(qū)的協(xié)議于2012年生效?？偟膩?lái)說(shuō)，美韓同盟關(guān)系已從傳統(tǒng)軍事領(lǐng)域中的合作向政治—經(jīng)濟(jì)合作擴(kuò)展，從地區(qū)同盟向全球同盟轉(zhuǎn)化。

美菲安全關(guān)系日趨密切。美國(guó)與菲律賓的戰(zhàn)略與安全合作機(jī)制有所加強(qiáng)，2011年，舉行了首屆美菲雙邊戰(zhàn)略對(duì)話。2012年1月，美國(guó)向菲律賓海軍轉(zhuǎn)讓“漢密爾頓”號(hào)武裝快艇，以增強(qiáng)菲律賓的海上預(yù)警能力，并對(duì)菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)提供先進(jìn)的人員培訓(xùn)和通訊設(shè)備。2014年，美菲首次舉行外長(zhǎng)和防長(zhǎng)“2+2”會(huì)談。美菲合作的重點(diǎn)自2011年起轉(zhuǎn)向來(lái)自南海的外部潛在威脅。兩國(guó)不斷就如何增加美國(guó)在菲律賓的軍事存在進(jìn)行磋商，包括修建更多的港口和機(jī)場(chǎng)供美軍停留、補(bǔ)充燃料和維修，增加聯(lián)合軍演、訓(xùn)練、艦機(jī)訪問(wèn)的次數(shù)和頻率。兩國(guó)之間規(guī)模最大的聯(lián)合軍事演習(xí)——“肩并肩”，更加強(qiáng)調(diào)菲律賓在面臨領(lǐng)土爭(zhēng)端時(shí)的防御能力。2014年美菲簽署的為期十年的《美菲加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》規(guī)定，菲律賓將在未來(lái)幾年增加對(duì)美國(guó)武器的進(jìn)口。

美澳同盟地位隨著美國(guó)戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太而日益突出，成為控制太平洋和印度洋的戰(zhàn)略支點(diǎn)。2011年美國(guó)宣布，將把澳大利亞達(dá)爾文港的海軍陸戰(zhàn)隊(duì)人數(shù)增加到2500人。同時(shí)，澳大利亞將向美軍開放更多的軍事訓(xùn)練基地和軍港。兩國(guó)加強(qiáng)了情報(bào)共享與合作關(guān)系，在太空和網(wǎng)絡(luò)安全領(lǐng)域也加強(qiáng)了合作。美國(guó)在澳大利亞部署了一些專門用于監(jiān)聽印度洋和太平洋兩個(gè)方向的大型無(wú)線電監(jiān)聽站，還通過(guò)軍工合作、軍火貿(mào)易和軍事援助等方式，推動(dòng)美澳國(guó)防工業(yè)結(jié)構(gòu)的一體化。

二、與其他國(guó)家的新伙伴關(guān)系取得的進(jìn)展

雖然同盟關(guān)系仍然是美國(guó)亞太戰(zhàn)略和政策的核心，但美國(guó)同時(shí)愿意用處理地區(qū)事務(wù)的網(wǎng)絡(luò)模式來(lái)對(duì)軸幅模式做補(bǔ)充，把兩者有效地結(jié)合在一起。因此，與以往美國(guó)亞太戰(zhàn)略不同的是，奧巴馬政府更積極地發(fā)展新伙伴關(guān)系，特別是同印度、印尼、緬甸和越南等國(guó)的關(guān)系。

美印接近始于小布什政府時(shí)期的2005年。到奧巴馬政府時(shí)期，由于印太（Indo-Pacific）概念的提出，印度在美國(guó)的亞太戰(zhàn)略中獲得了更重要的戰(zhàn)略地位。2010年11月在與印度總理的聯(lián)合聲明中，奧巴馬表示歡迎印度作為主要地區(qū)和全球強(qiáng)國(guó)的崛起，把美印關(guān)系界定為“21世紀(jì)全球戰(zhàn)略伙伴關(guān)系”，并支持印度成為聯(lián)合國(guó)安理會(huì)常任理事國(guó)。美印建立了兩國(guó)高層戰(zhàn)略對(duì)話機(jī)制，以協(xié)調(diào)雙方在雙邊、地區(qū)和全球戰(zhàn)略問(wèn)題上的立場(chǎng)。2011年11月，美國(guó)防部擬定了《美—印安全合作報(bào)告》，國(guó)務(wù)院也制定了加強(qiáng)美印雙邊安全合作的五年計(jì)劃，擬在聯(lián)合軍事演習(xí)、國(guó)防貿(mào)易和支持印度軍隊(duì)現(xiàn)代化、人道主義援助和救災(zāi)，以及與其他亞洲伙伴的合作方面改善和擴(kuò)大同印度的關(guān)系。[3]2012年發(fā)布的美國(guó)《國(guó)防戰(zhàn)略指南》規(guī)定，美國(guó)支持印度“在更廣泛的印度洋地區(qū)擔(dān)當(dāng)?shù)貐^(qū)經(jīng)濟(jì)支持和安全的提供者”。在軍事技術(shù)合作方面，2011年1月，美國(guó)取消了對(duì)印度空間研究組織和九家與航天和國(guó)防工業(yè)相關(guān)的公司的出口限制，并于2013年9月與印度發(fā)表《美印軍事合作聯(lián)合聲明》，強(qiáng)調(diào)兩國(guó)將在防務(wù)技術(shù)轉(zhuǎn)讓、貿(mào)易、研究，以及防務(wù)產(chǎn)品和服務(wù)的共同開發(fā)方面進(jìn)行合作。

奧巴馬政府致力于發(fā)展同印度尼西亞從環(huán)境保護(hù)和氣候變化到貿(mào)易和投資，從促進(jìn)民主到醫(yī)療和教育，從地區(qū)安全到反恐怖主義的“全面伙伴關(guān)系”。它結(jié)束了以破壞人權(quán)為由長(zhǎng)達(dá)12年的對(duì)印尼特種部隊(duì)的接觸和援助禁令，與印尼特種部隊(duì)進(jìn)行有限的安全合作項(xiàng)目，并開始向印尼轉(zhuǎn)讓和出售先進(jìn)武器。兩國(guó)建立了部長(zhǎng)級(jí)商務(wù)對(duì)話機(jī)制。美國(guó)降低了對(duì)印尼的貿(mào)易和投資壁壘，美國(guó)貿(mào)易發(fā)展署設(shè)立了支持印尼基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的大型項(xiàng)目。此外，奧巴馬政府還特別重視與印尼在能源和環(huán)境領(lǐng)域里的合作，并加強(qiáng)了兩國(guó)在社會(huì)服務(wù)方面的交流與合作。2010年，美國(guó)重啟在印尼的美國(guó)和平隊(duì)項(xiàng)目。

2009年奧巴馬總統(tǒng)上任之后即改變了美國(guó)對(duì)緬甸的政策，開始與緬甸政府進(jìn)行交往。他在緬甸的演講中要求緬甸政府切實(shí)向民主改革方向前進(jìn)，無(wú)條件釋放包括昂山素季在內(nèi)的所有政治犯、結(jié)束少數(shù)民族之間的沖突，以及在政府、民主反對(duì)派和少數(shù)民族之間就未來(lái)展開真正的對(duì)話。2012年7月，美國(guó)正式恢復(fù)了與緬甸大使級(jí)外交關(guān)系，并宣布解除美國(guó)公司在緬甸投資的禁令，9月和10月，美國(guó)解除了對(duì)緬甸部分產(chǎn)品出口美國(guó)的禁令和對(duì)緬甸的金融制裁。奧巴馬政府還宣布將啟動(dòng)“美緬民主、和平與繁榮伙伴關(guān)系”，在民主轉(zhuǎn)型、治理透明、政治和解與經(jīng)濟(jì)繁榮方面進(jìn)行合作。[4]

在奧巴馬政府期間，美國(guó)與越南努力建立“全面合作伙伴關(guān)系”。美越之間的軍事安全合作迅速推進(jìn)：2008年6月美越建立了政治、安全與國(guó)防年度對(duì)話；2010年美越國(guó)防部之間建立了國(guó)防政策對(duì)話；當(dāng)年年底，美越舉行了自越戰(zhàn)以來(lái)的首次聯(lián)合軍演，并在第二年使其常規(guī)化；2011年9月，兩國(guó)簽署《推進(jìn)雙邊防務(wù)合作諒解備忘錄》；2014年10月，美國(guó)部分解除對(duì)越南的武器禁運(yùn)，準(zhǔn)許向越南出售與海上防衛(wèi)有關(guān)的裝備；2015財(cái)年，美國(guó)把對(duì)越南的軍事援助從2009年的數(shù)十萬(wàn)美元急劇提高到1000萬(wàn)美元以上。在政治和外交方面，美越之間的磋商日趨頻繁，兩國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人在亞太經(jīng)合組織、東盟地區(qū)論壇、東亞峰會(huì)以及東盟外長(zhǎng)會(huì)議等對(duì)話中經(jīng)常協(xié)調(diào)立場(chǎng)。在經(jīng)貿(mào)方面，奧巴馬政府愿意向越南做出一定讓步，以使它順利完成關(guān)于TPP的談判。

三、增加了在多邊制度框架下對(duì)東盟事務(wù)的參與

奧巴馬政府比以往任何一屆政府都更加重視同東盟的關(guān)系，為此，美國(guó)進(jìn)一步擴(kuò)大了在制度化框架下對(duì)東盟事務(wù)的參與。2011年，美國(guó)正式加入由東盟主導(dǎo)的東亞峰會(huì)機(jī)制。美國(guó)還試圖通過(guò)加強(qiáng)東盟地區(qū)論壇機(jī)制，制定一個(gè)應(yīng)對(duì)跨國(guó)和非傳統(tǒng)安全挑戰(zhàn)的日程。2010年6月美國(guó)成為第一個(gè)設(shè)立駐東盟使團(tuán)的國(guó)家。

美國(guó)加強(qiáng)了同東盟組織的合作，其中最引人矚目的是美國(guó)對(duì)東盟峰會(huì)的參與。2009年7月，美國(guó)加入了《東南亞友好合作條約》，對(duì)于東盟國(guó)家來(lái)說(shuō)，這確保了美國(guó)對(duì)東南亞的政治和安全承諾。2009年至2012年?yáng)|盟—美國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議共舉行了四屆，自2013年，該會(huì)議更名為東盟—美國(guó)峰會(huì)。美國(guó)承諾，將進(jìn)一步加強(qiáng)美國(guó)與東盟各國(guó)在各個(gè)領(lǐng)域里的合作，包括核不擴(kuò)散、網(wǎng)絡(luò)安全、反恐、防范人員偷渡、貿(mào)易與投資、科技與教育。此外，美國(guó)還建立了一系列與東盟有關(guān)的項(xiàng)目和機(jī)構(gòu)，如2012年美國(guó)制定了“農(nóng)業(yè)收入最大化：知識(shí)、企業(yè)發(fā)展與貿(mào)易”項(xiàng)目，2013年設(shè)立“東南亞青年領(lǐng)導(dǎo)人計(jì)劃”，以及2014年宣布新的“東盟—美國(guó)科技伙伴領(lǐng)航項(xiàng)目”等。

美國(guó)與東盟在制度性框架下的合作顯示出以下一些特點(diǎn)：1、美國(guó)試圖通過(guò)積極參與地區(qū)多邊機(jī)制建設(shè)，參與制定地區(qū)事務(wù)規(guī)則和影響這些機(jī)制的議事日程。2、從小布什政府時(shí)期的單純強(qiáng)調(diào)安全轉(zhuǎn)變?yōu)榘踩c發(fā)展并重。3、以較為平等的姿態(tài)來(lái)同東盟國(guó)家打交道。

“再平衡”戰(zhàn)略遇到的問(wèn)題

自?shī)W巴馬政府實(shí)施“再平衡”戰(zhàn)略以來(lái)，得到了很多正面評(píng)價(jià)。在美國(guó)國(guó)內(nèi)，把美國(guó)戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)的必要性得到政府與國(guó)會(huì)、民主黨與共和黨、官員與學(xué)者的一致贊同，政府各個(gè)部門都在努力貫徹這一戰(zhàn)略。2015年2月發(fā)布的《2015年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略報(bào)告》肯定了這一戰(zhàn)略，強(qiáng)調(diào)美國(guó)“正在實(shí)行向亞太的再平衡?！痹趤喬貐^(qū)，美國(guó)的盟國(guó)和新伙伴都?xì)g迎美國(guó)的戰(zhàn)略“再平衡”，它們之中有不少因這一戰(zhàn)略而得到了額外好處。東盟國(guó)家尤其贊賞美國(guó)對(duì)東盟重視程度的提高，感到美國(guó)可以成為它們?cè)诎踩矫娴目煽恳蕾?。然而，盡管“再平衡”戰(zhàn)略取得了明顯成效，但一些問(wèn)題也逐步暴露出來(lái)，開始受到討論甚至是爭(zhēng)論。

第一，一些人認(rèn)為，“再平衡”戰(zhàn)略毫無(wú)必要地引致了中國(guó)的對(duì)抗，導(dǎo)致中國(guó)更加“咄咄逼人”的外交政策，因此是一項(xiàng)缺乏意義的政策。代表人物是美國(guó)波士頓大學(xué)教授陸伯彬。他指出，“再平衡”……削弱了地區(qū)安全，降低了北京與華盛頓之間合作的可能性。造成中國(guó)完全放棄對(duì)朝鮮施加影響力來(lái)使它放棄核計(jì)劃。奧巴馬政府的“再平衡”戰(zhàn)略并沒(méi)有促進(jìn)亞洲穩(wěn)定，而是使得這一地區(qū)更加緊張、更容易發(fā)生沖突。因此，“再平衡”戰(zhàn)略損害了美國(guó)的安全利益，而且其代價(jià)還將繼續(xù)增長(zhǎng)。[5]

陸伯彬的批評(píng)顯示出美國(guó)“再平衡”戰(zhàn)略在同中國(guó)關(guān)系方面的實(shí)施效果與其所宣稱的該戰(zhàn)略的第四個(gè)重點(diǎn)背道而馳。雖然陸伯彬的觀點(diǎn)并不代表華盛頓外交政策圈子里的主流觀點(diǎn)，但是，“再平衡”戰(zhàn)略加深了中美之間的猜疑是無(wú)可爭(zhēng)辯的事實(shí)。特別是在把戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向亞太地區(qū)的同時(shí)，美國(guó)不僅對(duì)東海和南海島嶼主權(quán)爭(zhēng)端的關(guān)注加深了，而且多次在中日、中菲和中越的東海和南海島嶼爭(zhēng)端中站在中國(guó)的對(duì)立面。一個(gè)引人注目的例子是，2014年5月，當(dāng)中國(guó)的“981號(hào)”鉆井平臺(tái)進(jìn)入南海西沙地區(qū)進(jìn)行油氣勘探時(shí)，美國(guó)國(guó)防部長(zhǎng)查克·哈格爾在5月底舉行的香格里拉論壇上做出了美國(guó)政府迄今最為強(qiáng)硬的表態(tài)：“中國(guó)在南海采取了破壞穩(wěn)定的單邊行動(dòng)來(lái)宣示其領(lǐng)土主權(quán)要求”，“當(dāng)國(guó)際秩序的基本原則受到挑戰(zhàn)時(shí)，美國(guó)不會(huì)置之不理。”[6]美國(guó)在南海問(wèn)題上態(tài)度的轉(zhuǎn)變成為近年來(lái)中美之間摩擦不斷的一個(gè)重要原因，極大地?fù)p害了中美合作的氛圍?？梢哉f(shuō)，導(dǎo)致中美之間戰(zhàn)略猜疑的加深是美國(guó)“再平衡”戰(zhàn)略的最大負(fù)面效果。

第二，雖然奧巴馬政府一再?gòu)?qiáng)調(diào)，亞太“再平衡”不僅是軍事方面的，而且是政治、經(jīng)濟(jì)和文化方面的，但迄今為止，“再平衡”戰(zhàn)略在軍事方面表現(xiàn)得最為突出。2014年參議院外交關(guān)系委員會(huì)多數(shù)黨報(bào)告指出，在“再平衡”的各種非軍事因素方面，如外交、經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)方面，還缺少進(jìn)步。報(bào)告指出，在過(guò)去的幾年中，國(guó)務(wù)院并沒(méi)有大量增加國(guó)務(wù)院東亞事務(wù)局的外交資源，商務(wù)部負(fù)責(zé)亞太事務(wù)的工作人員也沒(méi)有很大的增加，這就限制了商務(wù)部充分利用新優(yōu)勢(shì)的能力。在2015財(cái)年美國(guó)的財(cái)政預(yù)算建議中，美國(guó)對(duì)亞太地區(qū)的援助雖然有所增加，但仍然低于前幾年的水平。報(bào)告認(rèn)為，這也是為什么“再平衡”戰(zhàn)略被外界視為主要是一個(gè)安全戰(zhàn)略的主要原因。此外，被視為奧巴馬政府“再平衡”戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)方面的重要支柱TPP，迄今尚未取得突破性進(jìn)展。

第三，“再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施遇到的最大問(wèn)題是美國(guó)軍事力量的縮減。美國(guó)國(guó)防部宣布到2020年將把部署在西太平洋的海軍軍力比例從原來(lái)的50%增加到60%，但是如果海軍的整體規(guī)模在縮小，那么即使比例增加了，也會(huì)導(dǎo)致美國(guó)在西太平洋軍事存在的減少。美國(guó)海軍現(xiàn)有艦只285艘，國(guó)防部原計(jì)劃在從2012年起的未來(lái)30年內(nèi)把海軍戰(zhàn)艦規(guī)模發(fā)展到306艘，這就需要海軍每年采購(gòu)8.7艘。然而，購(gòu)買這些艦只每年需要花費(fèi)193億美元，而2015財(cái)年國(guó)防部把海軍制造艦只的預(yù)算從2014年的179億美元減少到144億美元。這樣，如果政府削減國(guó)防預(yù)算的計(jì)劃不變，美國(guó)未來(lái)的造艦?zāi)繕?biāo)很難實(shí)現(xiàn)。

據(jù)估計(jì)，奧巴馬政府向國(guó)會(huì)要求的2015財(cái)年預(yù)算將造成“華盛頓號(hào)”航母退役的可能性，使美國(guó)航母數(shù)量從目前的11艘減少到10艘。為了節(jié)省燃油、人力和其他活動(dòng)開支，美國(guó)海軍的11艘巡洋艦將暫停服役；瀕海戰(zhàn)斗艦將從52艘減少到32艘；陸軍人數(shù)將從52萬(wàn)人減少到44—45萬(wàn)人，這是第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)最小的美國(guó)陸軍規(guī)模。其結(jié)果將影響美國(guó)在亞洲的軍事存在。

第四，一些人認(rèn)為，在美國(guó)國(guó)防預(yù)算被大幅度削減時(shí)，“再平衡”戰(zhàn)略成為一種奢談。美國(guó)聯(lián)邦財(cái)政存在巨額赤字的現(xiàn)實(shí)、兩黨在預(yù)算項(xiàng)目削減方面的分歧、國(guó)會(huì)在預(yù)算案上的拉鋸戰(zhàn)、國(guó)防預(yù)算的大幅度削減，可能對(duì)奧巴馬政府的“再平衡”戰(zhàn)略造成制約。根據(jù)英國(guó)國(guó)際戰(zhàn)略研究所分析，自2010年以來(lái)，美國(guó)國(guó)防預(yù)算確實(shí)處于不斷的削減之中。美國(guó)國(guó)防開支和國(guó)防部預(yù)算在2010年達(dá)到峰值，分別為7213和6956億美元，此后持續(xù)下降。拋開通貨膨脹的因素，到2015年，國(guó)防部預(yù)算下降至5813億美元，比2010年下降了1000億美元以上，下降比例為16%。同時(shí)，美國(guó)國(guó)防預(yù)算占美國(guó)GDP的比例也從2009年的4.62%下降到2014年的3.37%。[7]

第五，對(duì)美國(guó)戰(zhàn)略“再平衡”構(gòu)成最大牽制的是中東局勢(shì)。中東地區(qū)由于其地緣政治重要性及其作為重要石油資源來(lái)源，歷來(lái)都是美國(guó)外交戰(zhàn)略的重點(diǎn)。一種批評(píng)意見(jiàn)甚至認(rèn)為，鑒于美國(guó)在中東地區(qū)仍然有重要的戰(zhàn)略利益以及中東局勢(shì)現(xiàn)狀，美國(guó)把戰(zhàn)略重心移向亞太地區(qū)是不明智和不現(xiàn)實(shí)的。迄今，美國(guó)仍然沒(méi)有完全從阿富汗撤軍，敘利亞內(nèi)戰(zhàn)仍在持續(xù)，埃及繼續(xù)面臨“阿拉伯之春”之后的政治動(dòng)蕩，伊拉克國(guó)內(nèi)出現(xiàn)極端組織“伊斯蘭國(guó)”，美伊關(guān)于核問(wèn)題的談判正處于關(guān)鍵時(shí)刻。使事情變得更為復(fù)雜的是，美國(guó)陷入中東地區(qū)種族、教派和國(guó)家力量相互爭(zhēng)斗的漩渦之中，任何舊問(wèn)題的解決都可能帶來(lái)新的更為復(fù)雜的矛盾和沖突。

中東地區(qū)新出現(xiàn)的亂局是，在美國(guó)將于2015年6月底之前同伊朗就伊核問(wèn)題達(dá)成協(xié)議之前，沙特阿拉伯領(lǐng)導(dǎo)下的阿拉伯聯(lián)軍于3月26日對(duì)也門發(fā)動(dòng)了名為“決戰(zhàn)風(fēng)暴”的空襲。國(guó)際上有分析認(rèn)為，沙特在美伊協(xié)議將要達(dá)成之際對(duì)也門發(fā)動(dòng)空襲并非偶然，其意圖在于破壞美伊核談判，使伊朗經(jīng)濟(jì)繼續(xù)處于西方的嚴(yán)厲制裁之下。因此，“也門沖突是中東地區(qū)沙特與伊朗之間爭(zhēng)奪影響和霸權(quán)的一場(chǎng)更廣泛的地區(qū)爭(zhēng)斗的開始”。[8]

在奧巴馬政府實(shí)施“再平衡”戰(zhàn)略的過(guò)程中，盡管美國(guó)盡量保持不介入一場(chǎng)在中東的新戰(zhàn)爭(zhēng)，但是中東局勢(shì)變幻無(wú)常，各種復(fù)雜局面不斷出現(xiàn)。弗朗西斯·福山等預(yù)言美國(guó)將無(wú)法消滅“伊斯蘭國(guó)”，因?yàn)椤敖?jīng)過(guò)13年的努力，美國(guó)遠(yuǎn)未徹底鏟除基地組織，“伊斯蘭國(guó)”不大可能比基地組織更容易打敗”。[9]而美國(guó)如果在同“伊斯蘭國(guó)”的戰(zhàn)役中失利，將意味著美國(guó)以沉重代價(jià)贏得的伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)將前功盡棄。在這種局勢(shì)之下，美國(guó)撤出中東、重返亞太，被許多人看作是一個(gè)比原先更令人困惑的戰(zhàn)略選擇。

第六，對(duì)美國(guó)“再平衡”戰(zhàn)略形成挑戰(zhàn)的另一個(gè)地區(qū)事件是烏克蘭危機(jī)。烏克蘭危機(jī)對(duì)美國(guó)及其盟國(guó)的安全利益產(chǎn)生了如下深刻影響：

1、受到最大影響的美國(guó)根本利益是歐洲安全。對(duì)西方而言，俄羅斯對(duì)烏克蘭的干預(yù)標(biāo)志著冷戰(zhàn)以來(lái)在歐洲第一次大規(guī)模的跨邊界使用武力，而且是第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)歐洲第一次出現(xiàn)用武力奪取領(lǐng)土。對(duì)克里米亞的兼并破壞了建立在領(lǐng)土不受侵犯、不使用武力解決國(guó)家間領(lǐng)土爭(zhēng)端原則之上的歐洲秩序。進(jìn)一步講，冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)保證歐洲安全的一系列協(xié)議也受到動(dòng)搖，包括2010年美俄簽署的《美俄關(guān)于進(jìn)一步削減和限制進(jìn)攻性戰(zhàn)略武器條約》等。烏克蘭危機(jī)還影響了北約未來(lái)的發(fā)展和歐洲的向心力。

2、俄羅斯對(duì)北約東歐新成員國(guó)的威脅成為對(duì)歐洲的一個(gè)重大挑戰(zhàn)。在烏克蘭危機(jī)之后，在美國(guó)的歐洲盟友中產(chǎn)生了把美國(guó)的關(guān)注力轉(zhuǎn)向歐洲的要求。

3、烏克蘭對(duì)美國(guó)同俄羅斯合作處理共同安全問(wèn)題的努力構(gòu)成了挑戰(zhàn)，包括極端組織“伊斯蘭國(guó)”的興起、伊朗核問(wèn)題、維持阿富汗和中亞的戰(zhàn)后穩(wěn)定。此外，美國(guó)也擔(dān)心，西方的制裁會(huì)導(dǎo)致俄羅斯加強(qiáng)同中國(guó)的關(guān)系，從而阻止美國(guó)地區(qū)影響的擴(kuò)大。

4、美國(guó)在處理烏克蘭危機(jī)時(shí)的表現(xiàn)可能損害美國(guó)在其盟國(guó)中的信譽(yù)，被批評(píng)為在履行其承諾方面太軟弱。雖然烏克蘭不是北約成員國(guó)，也不是美國(guó)的盟國(guó)，但是根據(jù)1994年《布達(dá)佩斯備忘錄》，在烏克蘭放棄從蘇聯(lián)繼承的核武器后，美國(guó)、英國(guó)和俄羅斯有責(zé)任保護(hù)烏克蘭的安全。美國(guó)的盟國(guó)，包括亞洲盟國(guó)，也在密切注視美國(guó)如何履行自己對(duì)安全保障的承諾。

由于以上諸多安全利益，俄羅斯對(duì)克里米亞的兼并對(duì)美國(guó)主導(dǎo)下的世界秩序提出了新的挑戰(zhàn)。奧巴馬政府不愿也無(wú)力與俄羅斯正面沖突，但它又受到了來(lái)自烏克蘭和歐洲盟國(guó)的質(zhì)疑和抨擊，被指責(zé)為沒(méi)有能力維持冷戰(zhàn)后的歐洲秩序。雖然烏克蘭問(wèn)題對(duì)美國(guó)安全利益的影響可能不及中東問(wèn)題那樣直接，美國(guó)做出的戰(zhàn)略選擇也不像在中東問(wèn)題上那樣艱難，但是它已經(jīng)排在中東之后構(gòu)成另一個(gè)對(duì)美國(guó)“再平衡”戰(zhàn)略的牽制。

結(jié)論

從目前情況來(lái)看，奧巴馬政府在堅(jiān)持推行“再平衡”戰(zhàn)略上沒(méi)有發(fā)生動(dòng)搖，這是因?yàn)榍拔乃治龅拿绹?guó)做出這一重大決定的前提并沒(méi)有發(fā)生根本變化，特別是世界經(jīng)濟(jì)和政治中心正在向亞太地區(qū)轉(zhuǎn)移、亞太地區(qū)在全球的戰(zhàn)略重要性日益提高這一關(guān)鍵因素，無(wú)論是中東亂局，還是烏克蘭危機(jī)都沒(méi)有改變這一背景。美國(guó)要在未來(lái)保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，維持全球霸權(quán)地位，離開亞太地區(qū)就會(huì)步入歧途，結(jié)果只能是徒勞無(wú)功。加之，美國(guó)還認(rèn)識(shí)到在亞太地區(qū)還存在著中國(guó)這樣一個(gè)最大的競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手及在地區(qū)和全球重大問(wèn)題上需要與之合作的國(guó)家。當(dāng)然，面對(duì)美國(guó)在實(shí)施“再平衡”戰(zhàn)略中遇到的阻力和挑戰(zhàn)，如果美國(guó)不能有效應(yīng)對(duì)，其“再平衡”戰(zhàn)略的實(shí)施就必然大打折扣，甚至出現(xiàn)局部逆轉(zhuǎn)。

《2015年美國(guó)國(guó)家安全戰(zhàn)略》報(bào)告列舉了美國(guó)所面臨的最緊迫的安全挑戰(zhàn)：“伊斯蘭國(guó)”、敘利亞內(nèi)戰(zhàn)、俄羅斯“對(duì)烏克蘭主權(quán)和領(lǐng)土統(tǒng)一的侵犯”、朝鮮核計(jì)劃、網(wǎng)絡(luò)安全。防止核武器擴(kuò)散仍然是美國(guó)安全戰(zhàn)略的重點(diǎn)，特別是防止核材料落入恐怖分子之手。此外，報(bào)告把埃博拉等傳染性疾病的蔓延和氣候變化也都列為對(duì)美國(guó)和全球緊迫的安全威脅。需要留意的是，報(bào)告還提到東海和南海的緊張狀態(tài)也是對(duì)美國(guó)安全的挑戰(zhàn)。上述這些挑戰(zhàn)都是美國(guó)今后若干年年內(nèi)，至少是在奧巴馬任期的最后兩年中需要重點(diǎn)應(yīng)對(duì)的問(wèn)題，也是美國(guó)在執(zhí)行“再平衡”戰(zhàn)略時(shí)需要協(xié)調(diào)的目標(biāo)。

（作者系清華大學(xué)國(guó)家戰(zhàn)略研究院執(zhí)行院長(zhǎng)，研究員）

（責(zé)任編輯：徐海娜）

————————

[1] Hilary Clinton， "America's Pacific Century，" Foreign Policy， Vol. 189， Nov. 2011， p. 63.

[2] Janine Davidson， "Bob Work Speaks： Out of the Spotlight， The Asia-Pacific Rebalance Continues on Course，" October 1， 2014，http：//blogs.cfr.org/davidson/2014/10/01/bob-work-speaks-out-of-the-spotlight-the-asia-pacific-rebalance-continues-on-course/.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年5月5日）

[3] Jim Garamone， “U.S. Military Seeks Stronger Ties with India，” November 3， 2011， http：//www.defense.gov/news/newsarticle.aspx？id=65932.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年5月5日）

[4] USAID Press Office， “President Obama Announces US-Burma Partnership for Democracy， Peace & Prosperity，” November 19， 2012， http：//reliefweb.int/report/myanmar/president-obama-announces-us-burma-partnership-democracy-peace-prosperity.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年5月5日）

[5] Robert S. Ross， The Problem with the Pivot： Obama's New Asia Policy Is Unnecessary and Coutnerproductive， Foreign Affairs， Vol. 90， No. 6， Nov./Dec. 2012， p. 70.

[6] "US Raps China over 'Destabilizing' Acts，" The Sunday Times， June 1， 2014， p. 1.

[7] James Hackett， ed.， The Military Balance， the Annual Assessment of Global Military Capabilities and Defense Economics， Oxfordshire， UK： Routledge Journals， 2015， pp. 34， 35.

[8] Abdul Basit， "Pakistan & the Yemen War： Perils of Joining the Saudi-led Coalition，" April 8， 2015， http：//www.rsis.edu.sg/rsis-publication/icpvtr/co15084-pakistan-the-yemen-war-perils-of-joining-the-saudi-led-coalition/#.VTMqM_Q60v8.（上網(wǎng)時(shí)間：2015年5月5日）

[9]《美國(guó)學(xué)者：美國(guó)無(wú)法消滅“伊斯蘭國(guó)”》，2014年9月26日，http：//news.ifeng.com/a/20140926/42096622_0.shtml. （上網(wǎng)時(shí)間：2015年5月5日）