銅陵2020：如何破繭成蝶

查英

“與以往編制五年規(guī)劃相比，十三五規(guī)劃在深度和廣度上要求更高，也更難?！便~陵市發(fā)改委副主任謝永明告訴記者。采訪中了解到，“高要求、高質(zhì)量、難度大”并非僅僅是謝永明的感受，各a地參與規(guī)劃編制的工作人員及研究專家們普遍有此體會。

難度源自新變化。參照2014年11月，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于“十三五”市縣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃改革創(chuàng)新的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），謝永明坦言：“這次規(guī)劃更強(qiáng)調(diào)科學(xué)性、合理性、前瞻性與戰(zhàn)略性。過去主要是制作一個項目冊子出來，而現(xiàn)在是要落實(shí)到空間上去。另一方面，過去的規(guī)劃還脫不掉五年計劃的影子，而現(xiàn)在更像是一個實(shí)際意義上的規(guī)劃。”

按照國家改革發(fā)展的頂層設(shè)計，2020年是一個標(biāo)志性的時間節(jié)點(diǎn)，用國家發(fā)改委秘書長李樸民的話說，十三五規(guī)劃“具有特殊重要的地位”。從國家宏觀發(fā)展落地到沿江城市銅陵來說，一座正在奮力轉(zhuǎn)型的皖江城市將怎樣實(shí)現(xiàn)2020年的戰(zhàn)略目標(biāo)，則是銅陵市的規(guī)劃“元老”謝永明在十三五規(guī)劃編制中要不斷思索的命題。

轉(zhuǎn)變：思路與挑戰(zhàn)交織

在本刊記者踏足銅陵采訪的4月，銅陵市十三五規(guī)劃發(fā)展基本思路（征求意見稿）已經(jīng)完成。謝永明介紹說：“按計劃5月至8月啟動規(guī)劃綱要的編制工作，10月份提交銅陵市委全會討論，并在年底最終修改完成；預(yù)計到2016年1月，經(jīng)市人大審議通過后公開發(fā)布實(shí)施?！便~陵的工作節(jié)奏，與全國的其他省市基本同步。

從十一五、十二五到十三五，與前兩次相比，十三五要求在規(guī)劃理念、內(nèi)容和方法上有諸多轉(zhuǎn)變。專家認(rèn)為，十三五規(guī)劃將體現(xiàn)新的領(lǐng)導(dǎo)集體對未來發(fā)展的一些重要思路和戰(zhàn)略，地方政府在編制十三五規(guī)劃中要避免產(chǎn)生路徑依賴，尤其要注意的是，不能再采用此前十一五、十二五規(guī)劃的思路。

謝永明身在規(guī)劃編制的第一線，對新變化的感受也最直接?！斑@一次更加強(qiáng)調(diào)主體功能區(qū)定位，以及政府對空間的管控能力?！敝x永明告訴《決策》，十三五規(guī)劃并非發(fā)改委單個部門所能完成，“它更加專業(yè)化了，必須借助外腦共同思考謀劃。規(guī)劃還要求展望到2030年，結(jié)合當(dāng)下政府只爭朝夕的工作干勁，這就需要我們轉(zhuǎn)變觀念轉(zhuǎn)變思路?！?/p>

轉(zhuǎn)變思路，對地方政府而言是一大挑戰(zhàn)。國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長李佐軍表示，十三五對地方官員而言會發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，以前更多要考慮GDP的增長，但現(xiàn)在中央的考核導(dǎo)向主要是強(qiáng)調(diào)質(zhì)量效益，強(qiáng)調(diào)健康可持續(xù)。不鼓勵攀比競賽和過高的增長，更大的壓力來自提高效益提高質(zhì)量，重點(diǎn)是改革、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。這些方面以前地方政府不太熟悉。

對地方政府來說，怎樣按照國家發(fā)改委的《指導(dǎo)意見》編制出一份高質(zhì)量的發(fā)展規(guī)劃，謝永明坦言“沒有經(jīng)驗(yàn)”。對比銅陵市十三五基本思路征求意見稿與十二五綱要中的“發(fā)展原則”發(fā)現(xiàn)，四條表述已全部更換。十二五規(guī)劃中的四條發(fā)展原則分別為：堅持加快發(fā)展、堅持轉(zhuǎn)型發(fā)展、堅持創(chuàng)新發(fā)展、堅持和諧發(fā)展；十三五基本思路征求意見稿的表述改為：堅持轉(zhuǎn)變方式可持續(xù)發(fā)展、堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展、堅持深化改革開放發(fā)展、堅持改善民生共享發(fā)展。

可以說，這種轉(zhuǎn)變是基于銅陵在謀劃下一個五年甚至更長遠(yuǎn)的發(fā)展時，對發(fā)展形勢的深度思考。

從銅陵發(fā)展的階段性特征來看，面臨幾大制約性因素。首先是在經(jīng)濟(jì)增長的支撐力上，銅陵的第一產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不優(yōu)，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢。其次是生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)壓力大，銅陵作為資源型工業(yè)城市的環(huán)保歷史欠賬較多，而未來發(fā)展對生態(tài)保護(hù)與環(huán)境硬約束的要求更高。第三是資源要素制約，銅陵市的土地空間受限，礦產(chǎn)資源枯竭，人口老齡化排在安徽省前列。第四個方面是創(chuàng)新能力不足，人才短缺。

從固定資產(chǎn)投資方向來看，“投資發(fā)展的重點(diǎn)從‘促增長’轉(zhuǎn)向了‘調(diào)結(jié)構(gòu)’，投資從‘增長’導(dǎo)向轉(zhuǎn)向了‘發(fā)展’導(dǎo)向。衡量投資是否健康可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵，逐步從單純的增量增速指標(biāo)轉(zhuǎn)向了復(fù)雜多變的結(jié)構(gòu)效率指標(biāo)。十三五規(guī)劃正是投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的關(guān)鍵期?！便~陵市發(fā)改委投資科相關(guān)人員分析說。

挑戰(zhàn)總是與機(jī)遇并存。謝永明告訴《決策》：“從區(qū)域大背景來看，銅陵的基礎(chǔ)條件是非常好的?！?014年，銅陵市人均可支配收入居安徽省第一位。根據(jù)全面建成小康社會的指標(biāo)測算，銅陵已經(jīng)率先達(dá)到小康水平，并將在十三五時期建設(shè)更高水平的小康社會，率先邁向基本現(xiàn)代化。

十三五時期還是區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局發(fā)生重構(gòu)的關(guān)鍵期，依托長江經(jīng)濟(jì)帶戰(zhàn)略，銅陵蘊(yùn)含新的多層面機(jī)遇。銅陵在港口、水路、鐵路、公路上已經(jīng)形成立體交通運(yùn)輸體系。2015年內(nèi)，寧安城際鐵路與合福高鐵在銅陵交匯，港口建設(shè)與航道疏通正趕上國家新一輪基礎(chǔ)建設(shè)投資的高潮。“這些都將為銅陵十三五時期的發(fā)展，夯實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施?！敝x永明說。

可以預(yù)見的是，銅陵將在機(jī)遇與挑戰(zhàn)交織的局面下，邁入十三五規(guī)劃。從銅陵擴(kuò)展到整個皖江城市帶來說，作為安徽經(jīng)濟(jì)崛起最重要的“脊梁”，同樣如此。而銅陵將如何在十三五規(guī)劃中“解題”，則具有典型意義。

支撐：新產(chǎn)業(yè)動能釋放

“傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩以及告別過去的粗放式發(fā)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型，將是十三五時期諸多城市的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。對像銅陵這樣因礦設(shè)市的地區(qū)來說，礦產(chǎn)資源日漸枯竭、發(fā)展路徑依賴性強(qiáng)、創(chuàng)新能力不足，轉(zhuǎn)型更顯緊迫?！敝x永明告訴《決策》。

具體到安徽省內(nèi)來看，在四座因礦設(shè)市的城市中，主要礦產(chǎn)資源為煤礦、鐵礦與銅礦。因礦興市的城市具有較為相似的發(fā)展路徑，將淮南、淮北、馬鞍山與銅陵這四座城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總量、增速對比發(fā)現(xiàn)，淮南2014年生產(chǎn)總值為780億元，首次出現(xiàn)負(fù)增長；淮北生產(chǎn)總值為750億元，增長9%；馬鞍山生產(chǎn)總值為1320億元，增長9.5%；銅陵生產(chǎn)總值為715億元，增長10%。除去馬鞍山因行政區(qū)劃調(diào)整增加了含山、和縣，淮南、淮北、銅陵目前都是只帶一縣，銅陵在經(jīng)濟(jì)總量上并未出現(xiàn)明顯差距，而增速在這四座城市中領(lǐng)先。

發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是城市轉(zhuǎn)型的出路之一。比較2014年淮南、淮北、馬鞍山、銅陵的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值，也能看出銅陵在轉(zhuǎn)型過程中相對較好的狀態(tài)。2014年，淮南的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值為76.6億元，負(fù)增長3.3%；淮北為404.7億元，增長20.2%；馬鞍山為543.6億元，增長18.6%；銅陵為583.5億元，增長22.2%。四座城市中，銅陵產(chǎn)值最高、增速最快。

“十三五是銅陵的加速轉(zhuǎn)型期，圍繞資源的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)還沒有根本扭轉(zhuǎn)，還需要繼續(xù)做大量調(diào)整。銅陵在加快培育新能源、新材料等新型產(chǎn)業(yè)，但是新產(chǎn)業(yè)的占比難以在短時期內(nèi)顛覆原有的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，所以說銅陵的轉(zhuǎn)型任務(wù)艱巨，需要過程也需要時間?！敝x永明分析說。

依據(jù)銅陵市十三五規(guī)劃基本思路（征求意見稿），銅陵的下一個目標(biāo)是五年內(nèi)全市生產(chǎn)總值達(dá)到1200億元，年均增長9%左右。另據(jù)了解，目前安徽省十三五規(guī)劃的GDP增幅初定8.5%左右，參照銅陵過去幾年的增長速度，9%的增速為主動下調(diào)目標(biāo)，在保持較快發(fā)展速度的同時，為轉(zhuǎn)型調(diào)整留有空間。

煤炭、鋼鐵的產(chǎn)能過剩與礦產(chǎn)資源日漸枯竭，讓“靠山吃山，靠礦吃礦”的礦城慢慢失去靠山。擺在這些城市面前的難題是，下一步動力如何銜接？這也成為銅陵謀劃十三五時期發(fā)展的重點(diǎn)內(nèi)容。

2015年3月，安徽省經(jīng)信委發(fā)布“2014年安徽省十大高成長性產(chǎn)業(yè)發(fā)展報告”，明確重點(diǎn)發(fā)展智能裝備、新能源汽車、新材料等十大高成長性產(chǎn)業(yè)。為搶抓新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革機(jī)遇，積極培育新的增長點(diǎn)，加快轉(zhuǎn)型步伐，銅陵市正著力在新能源汽車與新材料上做大文章。

依托銅產(chǎn)業(yè)鏈，高附加值的銅基新材料及其他銅加工產(chǎn)品產(chǎn)值，已占到銅陵市銅產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值40%以上。在2014年中國民營企業(yè)500強(qiáng)排行榜上，安徽有兩家民企入選，其一便是處于銅基新材料產(chǎn)業(yè)鏈中的銅陵精達(dá)銅材集團(tuán)。

“借助電容電機(jī)發(fā)展基礎(chǔ)，銅陵下一步正謀劃新能源汽車。正在洽談合作的有幾家企業(yè)，如比亞迪?！敝x永明告訴《決策》，“銅陵在超級電容領(lǐng)域有較好的基礎(chǔ)，但銅陵不搞新能源汽車整車，專攻汽車發(fā)動機(jī)項目。”十三五時期，新能源汽車發(fā)展提速已成全社會共識，騰訊、阿里巴巴、百度等互聯(lián)網(wǎng)巨頭紛紛宣布“造車”，銅陵恰好緊跟步伐。

從銅陵申報安徽省“十三五”規(guī)劃重大項目增補(bǔ)表中，記者做了一項統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，工業(yè)類17個重大項目中，銅基新材料、汽車、電子、電池、電腦、半導(dǎo)體照明等項目占8個，占比重為47%；化工類項目4個，建材、制造類2個，循環(huán)經(jīng)濟(jì)類3個。預(yù)計總投資320億元的銅陵銅基新材料區(qū)域特色高技術(shù)產(chǎn)業(yè)基地項目，目標(biāo)是在十三五期間銅基新材料產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值突破2000億元。預(yù)計總投資50億的鋰離子電池配套產(chǎn)業(yè)基地，目標(biāo)在十三五期間為5萬輛電動大巴、100萬輛電動機(jī)混動轎車、300萬輛電動摩托車提供電動力配套。預(yù)計投資50億元的長城電腦產(chǎn)業(yè)園，目標(biāo)生產(chǎn)500萬臺電腦類產(chǎn)品。

從這個重大項目申報表中可見，銅陵的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型正在朝推進(jìn)高成長性產(chǎn)業(yè)方向努力，在未來5年內(nèi)，新的產(chǎn)業(yè)支撐力將不斷累積。

轉(zhuǎn)型：復(fù)合型目標(biāo)牽引

“未來五年銅陵不會發(fā)展大的石化項目，銅陵的化工項目正在朝綠色精細(xì)化工轉(zhuǎn)變。”謝永明每介紹一類項目或產(chǎn)業(yè)之前，都會強(qiáng)調(diào)一遍“將生態(tài)保護(hù)做在前面，要考慮綠色環(huán)保?！?/p>

談到思路轉(zhuǎn)變時，銅官山區(qū)副區(qū)長王偉棟也表示，“掠奪資源式發(fā)展的思路要改變”。

如果說官員生態(tài)觀念的提升，是銅陵轉(zhuǎn)型思路呈現(xiàn)的一個窗口的話，重視現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，將是銅陵十三五時期復(fù)合型轉(zhuǎn)型的路徑之一。

服務(wù)業(yè)是銅陵經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短板。根據(jù)2014年銅陵市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報的數(shù)據(jù)來看，2014年銅陵市第三產(chǎn)業(yè)增加值增長7.5%，低于安徽省8.8%的水平；在三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的比重上，銅陵市第二第三產(chǎn)業(yè)的比重是71.6：26.6，安徽省則是53.7：34.8。由此可見，銅陵市第三產(chǎn)業(yè)所占比重低于安徽省平均水平8.2個百分點(diǎn)。2014年，銅陵市工業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重為66.3%，遠(yuǎn)高于三產(chǎn)服務(wù)業(yè)。統(tǒng)計數(shù)據(jù)還顯示，2013年，銅陵市規(guī)模以上服務(wù)企業(yè)營業(yè)收入戶均規(guī)模為4070萬元，僅相當(dāng)于安徽省平均水平的52.9%。這與銅陵市68%的工業(yè)化率、76%的城鎮(zhèn)化率相比皆不匹配。

另據(jù)銅陵市委統(tǒng)戰(zhàn)部、銅陵市統(tǒng)計局關(guān)于銅陵市十三五現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的研究報告，截至2013年12月，銅陵市規(guī)模以上服務(wù)企業(yè)有93家，其中交通運(yùn)輸、倉儲和郵政業(yè)占49家，租賃和商務(wù)服務(wù)業(yè)占10家，科學(xué)研究和技術(shù)服務(wù)業(yè)占6家。勞動密集型、技術(shù)含量較低的傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)依然占據(jù)主導(dǎo)地位，而新興和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)比重偏低；以高附加值、技術(shù)知識密集型為主的專業(yè)技術(shù)服務(wù)業(yè)、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)發(fā)展相對滯后，這兩個行業(yè)營業(yè)收入占銅陵市的比重分別只有3.8%和1.2%。

銅官山區(qū)作為銅陵市主城區(qū)，占據(jù)了服務(wù)業(yè)的大頭。2013年底銅官山區(qū)規(guī)模以上服務(wù)業(yè)47家，占全市比重為50.5%。因此，銅官山區(qū)在十三五期間的重要任務(wù)之一，便是發(fā)展服務(wù)業(yè)，擴(kuò)大規(guī)模并提升品質(zhì)。“銅官山區(qū)有一個重要的抓手是‘爭創(chuàng)國家服務(wù)業(yè)綜合改革試點(diǎn)區(qū)’。”王偉棟介紹說。此項改革試點(diǎn)的目標(biāo)是突出發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)，為資源型城市轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展探路。

如何將改革試點(diǎn)落地在具體的空間上？銅官山區(qū)進(jìn)一步將目標(biāo)任務(wù)分解為三大空間布局與五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，分別是“城市中心現(xiàn)代商貿(mào)區(qū)+環(huán)天井湖金融商務(wù)服務(wù)中心+濱江物流服務(wù)中心”；五大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是“現(xiàn)代金融業(yè)+現(xiàn)代物流業(yè)+文化創(chuàng)意業(yè)+科技服務(wù)業(yè)+現(xiàn)代商貿(mào)業(yè)”。

按照銅陵市十三五規(guī)劃的基本思路，到2020年服務(wù)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重要提高到30%以上。按服務(wù)業(yè)區(qū)域分布情況來看，實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的一半以上任務(wù)落在銅官山區(qū)頭上。包括養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、銅文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等在內(nèi)，銅官山區(qū)在銅陵現(xiàn)代服務(wù)業(yè)短板提升上，起著領(lǐng)頭羊作用。王偉棟坦言：“隨著投資增長回落，目前外部環(huán)境的投資意愿不是很強(qiáng)，招商引資也不如以前活躍，對于政府來說，一要在提高企業(yè)服務(wù)意識上下功夫，二要善于利用新思維，比如互聯(lián)網(wǎng)+?！辈稍L中了解到，銅陵濱江物流園正在洽談一款物流分揀系統(tǒng)的快遞APP，它能完成快遞與物流之間的匹配。同時，建設(shè)智能云倉。另一方面，銅陵的產(chǎn)品主要為投資性工業(yè)產(chǎn)品，這在電商產(chǎn)業(yè)瘋長時期并不占優(yōu)勢，“結(jié)合銅官山實(shí)際，可以發(fā)展快遞分揀物流中心。生搬硬套的就不是優(yōu)勢。”王偉棟說。

能夠助物流一臂之力的是銅陵的高鐵和港口。合福高鐵與寧安城際開通之后，銅陵的鐵路面貌將煥然一新。而依托黃金水道推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)，安徽省在戰(zhàn)略實(shí)施意見里提出加快長江干流的整治，“力爭蕪湖以下航道水深提高到12.5米，蕪湖至安慶段提高到8米。提升安慶港、銅陵港、池州港功能，引導(dǎo)特色化發(fā)展。完善與沿江、沿淮港口能力相匹配的鐵路、公路集疏運(yùn)設(shè)施，提升臨港鐵路場站和港站后方通道能力，重點(diǎn)建設(shè)馬鞍山港鄭蒲港區(qū)、銅陵港江北港區(qū)疏港鐵路。”這些都為銅陵十三五時期的發(fā)展，塑造新優(yōu)勢。

在現(xiàn)代服務(wù)業(yè)上努力趟路，只是銅陵市奮力轉(zhuǎn)型的一抹縮影。銅陵市十三五規(guī)劃基本思路提出四大轉(zhuǎn)型：“經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)型、政府轉(zhuǎn)型和生態(tài)轉(zhuǎn)型”，這種復(fù)合轉(zhuǎn)型的局面，是壓力也是動力。